Счт совести
Вот мы с Вами, дорогие читатели, и добрались до сотого очерка. Юбилей? Статистически — конечно. Но не только юбилей, но и повод для того, чтобы подвести "счт совести".94. (Ибо у меня есть совесть и я время от времени подвожу ей счет — несмотря на то, что недавно в варшавском костеле святого Патрика на Гоцлавю было провозглашено, что не надо за меня голосовать, поскольку я безбожница. Хоть бы я еще знала, выставление моей кандидатуры на какой именно пост мне приписывают... Ибо на деле я ни на каких выборах свою кандидатуру не выставляю.)
Что я считаю своим самым большим успехом как Уполномоченного по гражданским правам? Вероятно, я кое-кого удивлю. Ибо я назову деятельность Уполномоченного по пропаганде прав человека и принципов правового государства. Причем речь тут идет об особого рода пропаганде — а именно, о пропаганде среди юристов и тех, кто принимает решения. Ибо именно в этом случае эффект округов на водеп может оказаться наиболее сильным. Поэтому своим особым успехом я считаю все те мои представления в Конституционный суд (независимо даже от результатов рассмотрения конкретного дела), в которых я старалась убедить Конституционный суд расширительно понимать собственную компетенцию. В этой связи можно указать на отелефонноеп дело (RPO/L/18/VI), в котором Конституционный суд постановил, что при решении вопроса о том, подлежит ли тот или иной акт контролю со стороны Конституционного суда, определяющим является не то, как называется акт, а то, как он действует. Если руководствоваться такой осоциологизирующейп концепцией объема компетенции Конституционного суда, то в Конституционный суд можно обжаловать любые акты, ущемляющие права граждан, даже если они хитро замаскированы под другими названиями и потому якобы не относятся к числу актов, конституционность которых может быть проверена Конституционным судом.
В деле о регламенте ветеранского союза (оСоюза борцов за свободу и демократиюп), номер этого дела RPO/L/45/88/I, удалось добиться признания того, что компетенция Конституционного суда распространяется на проверку внутренних документов общественных организаций, если эти организации действуют овместоп органов государства, выполняя по отношению к гражданам функции, делегированные им исполнительной властью. В деле RPO/19443/89/I Конституционный суд согласился с мнением Уполномоченного по гражданским правам о том, что можно проверять конституционность актов, изданных ранее, чем за пять лет до даты подачи жалобы, если в течение этого срока появилась новая редакция акта. 95. (Закон о Конституционном суде ограничивает компетенцию этого Суда во времени. Но по смыслу изложенного постановления наличие новой редакции нормативного акта вновь открывает возможность обжалования, устраняя это препятствие.) В следующем деле (RPO/73012/91/I), которое касалось оединственных кормильцев семьип, я старалась (в этом случае — безрезультатно) преодолеть ограничение компетенции Конституционного суда в части проверки актов, изданных органами управления армией. Правда, Конституционный суд не окупилп мою аргументацию, но зато он решил официально сообщить законодательным органам, что, по его мнению, такое ограничение несовместимо с принципами правового государства. Таким образом, представление Уполномоченного способствовало тому, что в самом Конституционном суде сложилось убеждение в необходимости отмены существующих ограничений этого рода и уж во всяком случае — тому, что у судей Конституционного суда появилось ощущение болезненности таких ограничений. Подобную же цель имеют и два последних, еще не рассмотренных Конституционным судом, представления. В деле RPO/69504/90/III указывается возможность (и необходимость) того, чтобы Конституционный суд давал общеобязательное толкование не только законов, но и постановлений правительства, то есть подзаконных актов, определящих порядок исполнения закона; ибо ведь: оОшибки в толковании закона имеют для регулируемых законом вопросов такое же значение, как и ошибки толкования постановления о порядке исполнения закона, с тем лишь, что при толковании постановлений гораздо больше возможностей для ошибкип. И наконец, последнее представление в Конституционный суд, о котором я писала в очерке оПочему лишь теперь?п (RPO/72768/91/I) — двое авторов представления (я действовала в этом случае совместно с председателем Высшего административного суда) дерзко доказывают, что в правовом государстве (см. ст. 1 Конституции) принципы конституционализма требуют того, чтобы Конституционный суд мог проверять соответствие внутреннего законодательства не только — как до сих пор — Конституции, но и нормам международного права и прежде всего — пактам о правах человека.
Сердцевиной и целью деятельности Уполномоченного по гражданским правам в этой сфере (когда он подбрасывает работу Конституционному суду) является обогащение системы оконтроля и сдерживанияп. Ибо один из принципов правового государства как раз и состоит в наличии знаменитых оchecks and balancesп, что можно перевести как оконтроль и сдерживаниеп или система осдержек и противовесовп, то есть система, при которой различные ветви власти (законодательная, исполнительная, судебная) имели возможность друг на друга влиять и взаимно корректировать ошибки.
Если компетенция Конституционного суда расширяется, эта система обогащается применением присущих правовому государству механизмов в тех сферах, где они до того не существовали. Поэтому действия в этом направлении я рассматриваю как свой особый успех и достижение, хотя, разумеется, рядовой житель страны не сразу заметит связь между правильным функционированием того государства, где он живет, и широтой компетенции Конституционного суда. Но такая зависимость — поверьте мне — существует, а в будущем она будет проявляться еще отчетливее.
Другим предметом моего удовлетворения является то, что мне удалось пробудить у судебных органов интерес и убедить их в том, что право — это не только то, что написано в законах. Что пакты о правах человека существуют и могут быть основанием для судебного решения. Я бываю удовлетворена даже в тех случаях, когда подобного рода рассуждения оборачиваются против внесенного мною как Уполномоченным надзорного протеста (так было в деле RPO/3304/91/III). Ибо тогда оказывается, что границы правового мышления передвинулись, что у нас появился шанс черпать из богатства, наработанного (в теоретических работах и в правоприменительной практике) в тех странах, в которых мы с завистью видим высокий уровень цивилизации, пристойные стабильные законы, господство доверия между гражданами и властью. Поскольку открывается форточка, через которую виден правовой пейзаж под названием: оКак это делается у нихп. Этот путь уже отчетливо просматривается, лишь бы только ничто не затормозило продвижение по этому пути!
Поражения — тоже были, а как же. Вот пример, пожалуй, наиболее яркий. Он содержится в ответе на мое представление, направленное органу самоуправления города П., где расположен Центр реадаптации носителей вируса иммунодефицита человека (ВИЧ). Направленное в Городской совет представление Уполномоченного по гражданским правам содержало предложение, чтобы этот орган включился в деятельность по успокоению настроений населения, по согласованию позиций, в деятельность в пользу терпимости. Полученный ответ содержал нижеследующие утверждения: оМоральные аспекты не вытекают из само собой разумеющейся конституционной нормы о равенстве всех граждан, а вытекают из содержащейся в законе (...) о территориальном самоуправлении нормы, определяющей текст приносимой депутатами советов местного самоуправления присяги (...). Депутаты городского совета города П. считают себя обязанными добросовестно представлять своих избирателей и считаться с их волей, даже если эта воля проистекает из невежества и эгоизма. Ибо благо жителей и интересы жителей — это такие ценности, которые определяются самими жителямип.
Это письмо я считаю своим самым большим провалом. Вряд ли возможно еще более ясно и точно сформулировать принципы крайне популистской демократии (решает большинство; то, чего хочет большинство, автоматически является хорошим и справедливым; любой компромисс и любая оинакостьп заслуживают того, чтобы быть отвергнутыми). Разумеется, это означает полное неприятие той идеи, на которой основан сам институт омбудсмана — Уполномоченного по гражданским правам.
Разумеется, это — пример крайний, но отнюдь не единичный. Есть и другие подобные примеры. Провалом является и то, что мне не удалось ничего сделать для того, чтобы кого-нибудь убедить (а я старалась, и этому есть письменные доказательства) в том, что в цивилизованных странах самоуправление не означает свободы от соблюдения правовых норм. Что можно (и нужно) воздействовать на эти органы самоуправления (как территориального, так и кооперативного) не только с использованием властных полномочий, но также путем убеждения, обучения, распространения хороших примеров. У нас никто этого делать не хочет. А бездействие и инертность снабжаются красивым ярлыком: оуважение прав органов самоуправленияп. Да ведь и я эти права уважаю, но в данном случае речь идет о другом: о воспитательно-организаторской деятельности, об убеждении в том, что такая деятельность необходима.
Я не достигла почти никаких результатов в своей борьбе за добросовестное отношение к гражданам со стороны банков, страховых компаний, почты. Но откуда же могли бы взяться такие результаты, если на мои представления с указанием на недопустимость предоставления тех или иных услуг лишь под условием внесения каких-то иных взносов, кроме платы за эти услуги (проведем газ, если уплатишь взносы в соответствующий фонд; плати в фонд телефонизации) получаю ответ (от министра!): оОдновременно сообщаю, что все суммы, уплаченные клиентами сверх сумм, предусмотренных в тарифах на услуги электросвязи, являются добровольными взносами заинтересованных лиц, которые имеют ведь право дарить свои деньги кому угодно на любые не противоречащие закону целип.
При таком уровне правосознания тех, кто принимает решения, уже не удивляют идеи могущественных монополистов, как будто сошедшие со страниц книг по истории XIX века. (Я читала все это, читала, когда в семидесятые годы писала диссертацию по защите прав потребителей. Но я никогда не думала, что описанные уважаемыми классиками способы деятельности я буду переживать на личном опыте в Польше девяностых годов.)
Расхождение между тем, что законно, и тем, что добросовестно, существует повсюду. Но не может оно увеличиваться столь быстро, как это происходит ныне, на фоне увеличения финансового бремени, возлагаемого на членов жилищных кооперативов. Это все — также и мои поражения. Ибо что мне с того, что Уполномоченный по гражданским правам не формирует экономическую политику? Как я могу убедить гражданина в преимуществах правового государства, если я в очередной раз не нахожу адресата, которого я могла бы побудить заняться вопросом (хотя бы обдумыванием этого вопроса) о озаводскихп квартирах? — Ведь жизненно важным правам жильцов таких квартир угрожают побочные, случайные последствия приватизации.
А компромиссы? О, бывают и компромиссы. И хуже то, что я вовсе о них не сожалею. Наверняка я и сегодня поступила бы точно так же. В деле RPO/49025/89/I я так написала заявителю, который — не без оснований — высказывал свои возражения в связи с декретом Государственного совета от 12 июня 1989 года. Речь идет о том, что этот декрет (весьма сомнительный с юридической точки зрения) сделал возможным завершение выборов, в первом туре которых провалился так называемый ообщепольский списокп. Если б не этот декрет, завершить выборы 1989 года было бы невозможно. 67.1. Я не опротестовала декрета. Я написала заявителю:
оПоложение, возникшее в результате 1-го тура выборов (в части так называемого ообщепольского спискап) требовало принятия мер законодательного характера с тем, чтобы можно было избежать возникновения кризисной ситуации — кризисной как в политическом плане в связи с несоблюдением — по крайней мере, в течение какого-то периода времени — соглашений Круглого стола в части процентного распределения депутатских мест в Сейме, так и в конституционном плане — в связи с нарушением нормы Конституции о том, что Сейм состоит из 460 депутатов. (...) По существу, хорошего, юридически безупречного решения этой проблемы не существовало. Любое из решений, которые можно было бы себе вообразить, неизбежно страдало бы дефектами. Разница была бы лишь в масштабе этих дефектов. Без всякого энтузиазма с какой бы то ни было стороны был достигнут компромисс в виде оспариваемого Вами декрета Государственного совета. (...)
Уполномоченный по гражданским правам отнюдь не придерживается широко распространенного мнения, касающегося зависимости между политикой и правом, согласно которому право представляет собой исключительно инструмент политики. Напротив, Уполномоченный считает — и он много раз высказывался в этом смысле — что право является самостоятельной ценностью и вместе с тем — носителем фундаментальных ценностей и тем самым не может использоваться исключительно в качестве инструмента для достижения каких-то целей. Декрет представляет собой лишь один из элементов чрезвычайно важного политического процесса, который частично находит свое выражение в правовых актах, регламентирующих те или иные вопросы. Этот процесс представляет собою единое целое и должен быть осуществлен в полном объеме и политически последовательно. Вместе с тем, это — новая ситуация в польской политической жизни, и не все ее аспекты регламентированы правовыми нормами, а правовое регулирование других аспектов требует соответствующего политического и юридического воображения. Оказывается, что уровень этого воображения не всегда достаточен. Поэтому цена политических изменений бывает столь высока — в том числе и с точки зрения законностип.
Ныне, по прошествии двух лет, я считаю, что я была права. Также и в том случае, когда я не рискнула опротестовать один из важных экономических законов (об упорядочении кредитных правоотношений), хотя юридическая теория искушала меня бросить этому закону вызов. Но перевесило нежелание приобрести славу Герострата.