Из-под дождя да под ливень

В науке о реформах (существует такая отрасль знаний, правда-правда!) хорошо известно, что нередко задуманные изменения приносят извращенные результаты, которых инициаторы перемен не ожидали и наступления которых они отнюдь не желали. Различные теоретики реформ ломают головы над тем, каким образом лучше всего такие извращенные результаты вовремя предвидеть, как их нейтрализовать, как их предотвратить. Предвосхитила такое направление мыслей еще императрица Мария-Терезия, она даже предвосхитила создание специальных учреждений для таких исследований. А именно, у нее был особый чиновник (с цветистым титулом, выпавшим, к сожалению, из моей памяти), который обязан был заниматься выискиванием пробелов, недочетов и возможных побочных результатов реформаторских замыслов властительницы, прежде чем та издавала новые законы.

Ох, если бы у нас захотели воспользоваться этой идеей!

А у нас, Бог ты мой, что ни идея — то энтузиазм, все хвалят замысел, все уверены, что тут же все станет чудесно — пока при ближайшем рассмотрении (и, что хуже всего, — нередко уже после наступления отрицательных последствий) не будет видно, что хотя идея и чудесная, но несет в себе также извращенные результаты. И речь вовсе не идет о том, чтобы вообще отказаться от осуществления этой идеи, а лишь о том, чтобы нейтрализовать эти нежелательные побочные результаты. Если вы, дорогие читатели, хотите ярких примеров, то я могу указать хотя бы на "шнапсгейт"82. с использованием пресловутого пробела, касающегося можжевеловой водки; но сегодня я буду говорить об извращенных результатах в деятельности Уполномоченного по гражданским правам, хотя я-то как раз оказалась достаточно осмотрительной.

Вот поступило ко мне заявление об интересном случае неравного отношения к лицам разного пола. Речь шла о том, что нормативные акты, касающиеся работников почты (а конкретнее, изданное в 1986 году постановление Совета Министров), предусматривали для членов семьи работника скидку в размере 50% при оплате проезда по железной дороге. Но эта льгота была сформулирована для членов семьи работников почты — мужчин. Женщина, чей муж работает в почтовом ведомстве, всегда имеет право на эту скидку. Тогда как муж женщины, работающей в одном из подразделений предприятия оПольская Почта, Телеграф и Телефонп мог использовать эту льготу лишь в том случае, если он нетрудоспособен и живет исключительно на иждивении жены. Мне сообщили об этом (было несколько писем от тех, кто почувствовал себя ущемленным этой дискриминацией). Я подумала и решила действовать. Разумеется, частные действия в защиту интересов конкретно тех, кто ко мне обращался, были бы бессмысленными. Ведь ни одно такое мое овмешательствоп не могло привести к успеху, коль скоро неравенство подхода вытекало из норм, содержащихся в постановлении Совета Министров.

Однако у Уполномоченного по гражданским правам есть другой инструмент, который он может использовать. А именно, он может обратиться в Конституционный суд с просьбой констатировать, что данная правовая норма противоречит Конституции или закону (поскольку речь идет о проверке актов более низкого ранга, чем закон). Анализируемое дело было интересным случаем, поскольку одна и та же правовая норма приводит к дискриминации как женщин, так и мужчин! И потому я так рассуждала в своем представлении RPO/60496/90/III: о...женщина, работающая в подразделении предприятия оПольская Почта, Телеграф и Телефонп не обладает равными трудовыми правами с работником-мужчиной, поскольку супруг такой женщины имеет право на льготный железнодорожный тариф лишь в случае, если он нетрудоспособен и живет исключительно на иждивении жены, тогда как у сотрудника-мужчины супруга имеет право на эту льготу в любом случае. Указанная правовая норма представляет собой нарушение конституционной гарантии равных с мужчинами прав женщин во всех областях жизни, а в частности, равного с мужчинами права на труд и на вознаграждение за труд, как сформулировано в статье 78 Конституции Польской республики. 83. В частности, нарушен подпункт 1 пункта 2 статьи 78 основного закона, где среди гарантий равноправия женщин упомянуто равное с мужчиной право на труд и на вознаграждение за труд в соответствии с принципом "равная плата за равный труд". Льгота по оплате проезда по железной дороге — это своего рода натуроплата и является, следовательно, элементом понимаемого в широком смысле вознаграждения именно "за труд", которое должно соответствовать требованию оравенствап обоих полов...". Это — что касается дискриминации женщин по сравнению с мужчинами. Но ведь это дело имеет и другой оравенствовыйп аспект. Итак, дальше я рассуждала следующим образом: о...оспариваемое постановление имеет еще один дефект, касающийся равного отношения к гражданам, а именно, в своем отраженном результате она приводит также к дискриминации мужчин. Мужчины, являющиеся мужьями женщин — работников почты, к которым относится часть 2 пункта 22 постановления, если они трудоспособны или не находятся исключительно на иждивении жены, подвергаются дискриминации (на основании своего пола) по сравнению с трудоспособными и не находящимися на иждивении мужа женщинами, являющимися женами мужчин, указанных в части 2 пункта 22 оспариваемого постановления.

Дискриминация, касающаяся возможности получения семейных льгот, предусмотренных этим постановлением, также нарушает статью 67, пункт 2 Конституции, 84. ибо пол эвентуального получателя льгот, в данном случае — мужской пол, приводит к лишению его права на их получение. Также и этот аспект дискриминационного действия оспариваемого нормативного акта дает основания для критики. Следует подчеркнуть, что с изложенной точки зрения постановление 1986 года нарушает также статью 26 Международного Пакта о гражданских и политических правах, равно как статью 3 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правахп Поясню, что статья 26 ополитическогоп Пакта касается равенства людей перед законом, а статья 3 Пакта об экономических правах — запрета дискриминации по признаку пола. 85.

Я сослалась также на ратифицированную Польшей Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации женщин. Я поступила так она всякий случайп, ибо до сего времени наш Конституционный суд не имеет официально признанного права проверять соответствие внутреннего законодательства международным конвенциям. (Для любознательных: именно это было главным препятствием для опротестования в Конституционный суд ограничений профсоюзного плюрализма в восьмидесятые годы.) Впрочем, лично я полагаю, что по меньшей мере с 1 января 1990 г., когда в нашей Конституции появилось (в ст. 1) утверждение о том, что Польша является демократическим правовым государством — эти ограничения компетенции наших судов, в том числе Конституционного суда, в отношении действия норм международного права, могут быть интерпретированы в смысле, допускающем применение этих норм. (Высший административный суд уже так поступил! Соответствующее решение этого суда — II SA 759/90 — у нас недооценивается. Если кто хочет, могу показать текст этого решения!)

Я была очень довольна этим своим представлением, но что-то заставило меня насторожиться, и я приписала к нему еще следующий абзац: оСледует также указать на то, что выравнивание прав сотрудников обоего пола может происходить либо путем оравнения вверхп, либо же путем оравнения внизп. Тот факт, что речь идет о льготах, являющихся составной частью эквивалентного вознаграждения за труд, означает, по моему мнению, что выравнивание статуса работников того и другого пола путем оравнения внизп явилось бы очередным нарушением (вторжением в уже приобретенные права, уклонением от выравнивания прав по существу и заменой его лишь чисто формальным уравнением прав)п. Ибо я подумала так: если власти захотят устранить опротестованную дискриминацию, то они, разумеется, предложат оравнение внизп. Если же я впишу в свое представление эти возражения, то этим я, конечно, не смогу помешать правительству внести в нормативные акты изменения по своему усмотрению, но смогу хотя бы вызвать у Конституционного суда интерес к способу устранения дискриминации и, быть может, он выскажется об этом в своем постановлении.

Постановления Конституционного суда я ждала долго. Мое представление было отправлено год тому назад, в сентябре 1990 года. Генеральный прокурор поддержал мое мнение. Юридическая служба аппарата Совета Министров заявила, что готовится и вот-вот будет выпущено новое, уже не содержащее дискриминации постановление, так что Конституционному суду нет никакого смысла рассматривать это представление, ибо раскаявшаяся исполнительная власть сама исправит оспоренный акт. Ну — и исправили. 2 июля 1991 года Совет Министров внес изменения в оспоренную правовую норму. И 30 июля 1990 г. Конституционный суд прекратил производство по рассмотрению моего представления как беспредметное (постановление V 7/90).

Но только... текст постановления в новой редакции предусматривает, что право на 50%-ную скидку с оплаты проезда по железной дороге имеют супруги работников ППТиТ86. в том случае, если супруг живет исключительно на иждивении работника ППТиТ. То есть произошло оравнение внизп, от которого я предостерегала. Те лица, заявления которых побудили меня оспорить постановление, рассчитывали на уравнивание прав по верхнему уровню, а отнюдь не на выравнивание вниз. Является ли подобное выравнивание недопустимым?

Ну почему же? Можно изменять нормативные акты, ограничивая действовавшие до сего времени права. Ибо не существует принципа (на который ссылаются организации пенсионеров в своих письмах по вопросам индексации пенсий — а такие письма поступают и ко мне), что будто бы оновый закон не должен быть менее благоприятным, чем действующийп.

Значит, все в порядке? Как сказать... Я разочарована тем, что Конституционный суд не воспользовался случаем и в мотивировочной части своего постановления ни словечком не коснулся той части представления, где Уполномоченный в явной форме предостерегал от того, чтобы уравнивание статуса в случае оспаривания явно дискриминационных правовых норм проводилось таким образом, каким оно было проведено. И при этом для меня важно было не то, оможно такп или отак нельзяп, а то, чтобы кто-нибудь, кроме меня, — и притом кто-нибудь из хороших юристов — затронул эту тему. Для меня от этого была бы та польза, что я получила бы материал для проверки своего мнения. А так, если кто-то прочтет лишь постановление Конституционного суда, то у него не будет оснований даже предположить, что автор представления предвидел возможность такого исхода.

С подобными ситуациями (оне нравится то, что есть? — не будет вообще ничегоп) я не раз сталкивалась и сталкиваюсь. Случается это как раз в связи с разными несоответствиями, касающимися квартир. В этих случаях одна лишь попытка что-то улучшить может привести к обвалу "из-под дождя да под ливень" 87.

Ибо в случае с железнодорожными льготами почтовых служащих новое правовое регулирование не означает все же опускания до самого низкого уровня: теперь для получения права на льготу супруг должен быть на иждивении другого супруга — работника почты, но при этом уже не требуется, чтобы он был еще и онетрудоспособнымп... То есть выравнивание все-таки произошло не по самому низшему уровню из возможных.

Поскольку я знаю о возможности получения подобного рода парадоксального результата, в некоторых случаях я ничего не предпринимаю: несмотря на усиленные уговоры заинтересованных лиц, — поскольку знаю, что мои действия приведут к попаданию оиз-под дождя — под ливеньп, без какой-либо возможности противодействовать этому. Как раз сейчас я также занимаюсь подобным делом, которое тоже связано с некими благами для семей работников некоторого ведомства, и эти блага установлены, по мнению заявителей, слишком уж оэкономноп. Даже и в этом случае есть основание оспорить соответствующий нормативный акт с чисто юридической стороны. Поскольку однако эти блага не имеют обязательного характера, — я знаю, что они исчезнут вообще, как только я их подвергну сомнению. Я пытаюсь объяснить это заинтересованным лицам — впрочем, с весьма слабым результатом. Ибо, к сожалению, у нас в народе укоренилось ни на чем не основанное убеждение, будто оновый нормативный акт не может быть более невыгодным для заинтересованных, чем прежнийп. О, святая наивность! Такого правила нет нигде в мире. А поэтому все же primum non nocere 88.

Постскриптум. Через несколько дней после написания этого очерка я узнала из газет, что Конституционный суд рассматривает заявление одной из организаций, объединяющей пенсионеров (по возрасту и по инвалидности), касающееся дополнительных прав лиц, достигших 80-летнего возраста. Как известно, те, кто достиг этого возраста (впрочем, лишь некоторые из них) имеют право на определенные дополнительные льготы и/или надбавки. Я не знаю содержания рассматриваемого Конституционным судом заявления, но я и сама получала письма с призывами опротестовать соответствующие правовые нормы. Эти призывы обосновывались ссылками на дискриминацию по возрасту. Те, кто прочитал настоящий очерк, знают ответ на вопрос, почему я колебалась, предпринимать ли подобные действия, и есть ли у меня основания для таких колебаний.