Почему лишь теперь?
В начале сентября 1991 года в Конституционные суд было направлено совместное представление председателя Высшего административного суда и Уполномоченного по гражданским правам (это, пожалуй, первый случай в истории этого органа, когда он получает документ, подписанный сразу двумя управомоченными на то должностными лицами). В этом представлении оспаривается конституционность одной из статей Закона о пограничной страже, а именно, статья, которая лишает служащих пограничной стражи права обращения в суд (как в суд общей юрисдикции, так и в административный суд) по вопросам их назначения, перемещения или увольнения со службы. При этом следует отметить, что подобные же вопросы, касающиеся, скажем, служащих полиции, подлежат рассмотрению Высшим административным судом, а значит, к обсуждаемой правовой норме можно предъявить претензии с точки зрения соблюдения принципа равенства. Но проблему можно поставить шире. Допустимо ли вообще лишать какую-нибудь группу служащих права обращения в какой бы то ни было суд?
Обратимся к Пакту о гражданских и политических правах, — его статьи 14 и 26 не вызывают сомнений. Они гласят: оВсе лица равны перед судами и трибуналами. Каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, или при определении его прав и обязанностей в каком-либо гражданском процессе на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании законап (статья 14); оВсе люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона...п (статья 26).
Поэтому могло бы показаться, что это — дело само собой разумеющееся. Да, но вот только было препятствие, касающееся объема полномочий Конституционного суда. До сего времени считалось, что компетенция Конституционного суда не охватывает возможность проверки соответствия внутреннего законодательства Польши международному праву, а значит, и Пактам о правах человека, которые Польша ратифицировала в 1977 г.
Это ограничение в свое время широко комментировалось, и не только юристами. Ибо именно оно стало препятствием для обжалования в Конституционный суд содержащихся в Законе о профсоюзах ограничений, в силу которых исключался так называемый профсоюзный плюрализм, что на практике в восьмидесятые годы было направлено против одного профсоюза — а именно, против профсоюза оСолидарностьп. К этому ограничению, подвергавшемуся критике с политической точки зрения, невозможно было придраться с точки зрения сферы компетенции Конституционного суда.
А теперь небольшое отступление. Как только я начала работать на посту Уполномоченного (в 1988 году), ко мне, разумеется, сразу же поступило заявление, касающееся профсоюзного плюрализма (RPO/1554/88). Главным в этом заявлении было требование, чтобы Уполномоченный по гражданским правам передал дело о Государственном совете in corpore 72. на рассмотрение Государственного трибунала, 73. а также чтобы Уполномоченный опротестовал в Конституционный суд ограничения профсоюзной свободы. По первому вопросу я ответила, что Уполномоченный по гражданским правам не наделен правом направлять дела на рассмотрение Государственного трибунала (Уполномоченный и до сего времени такого права не получил). Что же касается обжалования в Конституционный суд упомянутых ограничений, то это было бы возможно лишь в случае, если бы жалоба обосновывалась противоречием между внутренним польским правом и международным правом (пактами о правах человека, Конвенцией Международной организации труда). Но это было невозможно в ситуации, когда ст.1 Закона о Конституционном суде прямо предусматривает, что этот суд может рассматривать вопросы о соответствии законодательных актов Конституции, а также вопросы о соответствии иных нормативных актов, изданных высшими и центральными государственными органами, — Конституции и законодательным актам. В соответствии с буквой этого положения закона (который, замечу, был издан до осуществленного в 1989 году пересмотра Конституции 74. ) до сих пор считалось, что проверка соответствия законодательных актов международным обязательствам Польши (договорам и иным актам международного права) остается за пределами компетенции Конституционного суда.
Мне и до сих пор ставят в вину мой отказ внести в Конституционный суд вопрос о профсоюзном плюрализме. Но мое поведение определил не страх и не стремление выждать. Такого рода представление в Конституционный суд в то время не могло быть сформулировано грамотно, профессионально, — а писать чисто политическое представление, в отрыве от правовой аргументации или даже с пренебрежением к такой аргументации, я действительно не хотела, что правда — то правда. (Я и сейчас отказываюсь писать такие представления; если кто захочет могу привести примеры).
Ограничение компетенции Конституционного суда, лишение его возможности проверять соответствие внутреннего польского законодательства связывающим Польшу нормам международного права было, разумеется, ошибочным. И это ограничение подвергалось критике в юридической литературе, это факт. Но посмотрим — и до сего времени, несмотря на то, что израсходованы моря чернил и типографской краски, в законодательство о Конституционном суде не внесено никаких изменений. Сам Конституционный суд все более отчетливо ощущает сковывающий его корсет ограничений. Скажем, в своем представлении в Сейм (S 4/91, дело касалось призыва в армию единственных кормильцев семьи) этот суд пришел к выводу, что нормы закона, исключающие из его компетенции дела, связанные с армией, должны быть изменены. В этом письме Конституционного суда говорится, что его компетенцию ограничивают нормы, овозникшие в период иного общественного строяп и онесовместимые с принципами правового государства, закрепленными в статье 1 Конституции Польской республики. В государстве, где существует Конституционный суд, эти принципы могут быть в полной мере осуществлены лишь в том случае, когда субъекты, управомоченные возбуждать дело в Конституционном суде, могут инициировать такое рассмотрение в любом случае, когда они усмотрят неконституционность или незаконность принятых правовых нормп.
Но в вопросах, касающихся обороны страны, Конституционный суд пришел к выводу, что для снятия ограничения необходимо вмешательство законодателей, нужно внести изменения в Закон о Конституционном суде. Но что с теми делами, где речь шла об ограничении, связанном с принятой практикой исключения вопросов международного права из круга рассмотрения Конституционного суда? Справедливо ли мнение, что коль скоро в Закон о Конституционном суде не внесено никаких изменений, то этот закон продолжает препятствовать контролю внутреннего польского законодательства с точки зрения его соответствия, скажем, пактам о правах человека?
Председатель Высшего административного суда и Уполномоченный по гражданским правам рискнули. Им представлялось, что они нашли нужные аргументы, и они следующим образом изложили свою аргументацию в совместном представлении в Конституционный суд: оВступление в силу с 1 января 1990 года новой редакции статьи 1 Конституции должно привести к переоценке устоявшихся правовых представлений и, по мнению авторов совместного письма, не может не приниматься во внимание при решении вопроса о компетенции Конституционного суда в рассматриваемом деле. Статья 1 Конституции в новой редакции устанавливает, что Польша является демократическим правовым государством. Такая норма обязывает привести и содержание законов, и их толкование в соответствие со стандартами, принятыми в демократических правовых государствах. Среди этих стандартов следует отметить эффективное формирование внутренних правовых стандартов посредством связывающих данную страну международных договоров и других международных актов. Поэтому, исходя из соответствующего тезиса, выдвинутого самим Конституционным судом, следовало бы констатировать, что такое ограничение, вытекающее из того, что из ведения Конституционного суда исключается контроль за соответствием внутреннего польского права нормам международного права, — несовместимо со статьей 1 Конституции и содержащейся в ней обязанности соблюдения стандартов, присущих правовому государству.
Следует отметить, что Высший административный суд признал (II SA 759/90 от 20 ноября 1990 г.), что одолгом Польской республики является исполнение лежащих на Польше как субъекте международного правопорядка обязательств. Постоянно продолжающиеся дискуссии о том, следует ли принять принцип приоритета нормы, основанной на международном договоре, над нормами самостоятельного внутреннего законодательства, выходят за рамки рассматриваемого дела. однако общепризнанно, что международные договоры, ратифицированные нашей страной и официально опубликованные в бюллетене оDziennik ustawп, уже не требуют у нас дополнительного подтверждения законом или включения в текст закона, они действуют proprio vigore.75. Более того, даже в случае коллизии между такими договорами и внутренним польским правом действует приоритет международного договора над внутренним законодательством.
Также и контроль Конституционного суда не должен ограничиваться лишь какой-то долей всех потенциальных случаев несоответствия Конституции — а именно это получится, если при осуществлении конституционного контроля исключить использование стандартов, вытекающих из связывающих Польшу норм международного права. Осуществленное в 1989 году изменение Конституции ввело в сам текст основного закона измененные критерии конституционности законов. Поэтому в настоящем деле речь идет не об изменении толкования статьи 1 Закона о Конституционном суде путем отхода от ее буквального смысла, а о том, чтобы оставаться как раз в рамках этой правовой нормы, но с учетом того, что само понятие Конституции приобрело новое значение в результате пересмотра Конституции и вступления в силу новой редакции статьи 1 Конституции, так что теперь сама Конституция отсылает к стандартам демократического правового государствап.
Вот такое представление мы составили, подписали и отправили в Конституционный суд. Теперь ждем. Интересно, что из этого выйдет. А вся эта история ясно показывает, почему такая операция стала возможной лишь теперь. И для чего на практике нужно понятие демократического правового государства: оно приоткрывает дверцу к тому, что прежде было невозможным. И дает нам то, чем раньше пользовались другие. А мы — лишь теперь.