Рыбы шили для виду

Я слышала такую забавную песенку, ее исполняют сестры Винярские, в которой говорилось о том, что некое умное дело, предпринятое группой зверей, закончилось ничем, поскольку, вот именно, "рыбы шили для вида, жабы — как придется, а рак — кое-как". Ну точь-в-точь работа нашей администрации.

Каждый омбудсман является, как известно, органом убеждающим: получает какой-то сигнал, анализирует его, делает выводы и сообщает о них тем, в чью компетенцию входит устранение недостатков. Преодолевает обычное в таких случаях психическое, престижное и т. п. сопротивление, и на этом все. В моем случае сопротивление, о котором идет речь, несколько иного характера. Начиная с того, что, пожалуй, ни в одном учреждении, с которым я веду переписку, нет какого-то конкретного лица, которое бы занималось делами, поступающими от Уполномоченного по гражданским правам, отсутствует даже единая картотека или реестр, где регистрировались бы эти дела. Во Франции или Ирландии существуют даже специальные освязныеп между омбудсманом и отдельными ведомствами. В их функции входит следить за прохождением поступивших от омбудсмана дел внутри данного ведомства и за тем, чтобы ответ был дан в установленный срок.

У нас дело обстоит иначе. Приходит письмо от Уполномоченного по гражданским правам, его куда-то засовывают. И никто не знает, когда оно пришло, что в нем было и где оно теперь. Мой секретариат уже привык к просьбам (обычно после какой-нибудь телевизионной передачи или язвительного выступления прессы) опришлите, пожалуйста, нам копию Вашего письмап. Даже на самом высоком уровне! Когда я разговаривала с этим Уровнем о деле, которое я ему представила в письменном виде за две недели до разговора, я услышала — не без смущения обеих сторон — оизвините, а что там было?п Мне случается видеть замешательство на лицах собеседников, когда я им сообщаю: ов ноябре 1989 года Ваш предшественник сделал то-то и то-то, а его преемник в мае 1990 г. обещал мне...п Ибо у нас отсутствует какая бы то ни было преемственность в деятельности министров, и порою я опасаюсь, что нет даже понимания того, что такая преемственность необходима.

Один департамент, бывает, не знает, что написал мне другой департамент. (Да что там департаменты, это относится и к коллегам, сидящим за соседними столами). А поскольку все это подсовывается на подпись шефу, тот даже не отдает себе отчета в таком удивительном плюрализме действий собственного ведомства. И таким образом получилось, что в деле RPO/62965/90/I генеральная прокуратура заняла в Конституционном суде позицию, принципиально отличающуюся от той, которую за несколько месяцев до этого снабдил своей подписью министр юстиции, являющийся одновременно генеральным прокурором. Я понимаю: можно изменить позицию. Но беда в том, что там никто даже и не знал о том, что были две разные позиции. Если б была картотека дел, поступивших от Уполномоченного, такое было бы невозможно и была бы польза для порядка и для единообразия действий.

Я часто переписываюсь с министром строительства, эта переписка обширна, и она была бы богатым источником для того, кто захотел бы написать магистерскую диссертацию по технике делопроизводства или — более амбициозно — по административным наукам (нечто из Макса Вебера и его эпигонов).

Известно, что продолжают существовать проблемы с предоставлением эквивалента за озабугскоеп имущество, что громадное количество относящихся к этому конкретных вопросов остаются неясными, что сталкиваются взгляды и позиции. Я могу понять, если в каком-то министерстве существует тенденция защитить интересы казны даже ценой интересов граждан. Для меня (как для любого омбудсмана) проблема начинается в момент, когда экспансия интересов казны приводит к перемещению пределов защиты интересов граждан за линию, установленную законом с учетом возможностей толкования закона в пользу граждан. Но что должен делать Уполномоченный по гражданским правам, если одно и то же министерство по одному и тому же типу дел занимает то позицию в пользу казны, то позицию в пользу граждан? Это, похоже, уже не проблема определенной политики, а скорее проблема непонимания того, что политика в этом вопросе может быть более жесткой или более либеральной, но должна всегда проводиться на основе единых критериев. Вот пример. Право на эквивалент имеют те, кто были в свое время собственниками недвижимого имущества на территориях, принадлежавших Польше (в границах 1939), в районах, оказавшихся затем в составе СССР (Литвы, Белоруссии, Украины), если эти лица впоследствии репатриировались в Польшу. На практике возникла проблема тех репатриантов, кто был владельцем недвижимого имущества на территориях, не входивших до 1939 года в состав Польши, то есть, к примеру, в ковенской (не виленской!) Литве 52.1. , Латвии, Эстонии, России и др. У нас есть информация, что за этой категорией граждан не признается право на эквивалент, причем свою позицию ведомство обосновывает тем фактом, что перечисленные территории до 1939 года не входили в состав польского государства. Прекрасно. Критерий ясный. Разъяснение, неблагоприятное для граждан, но звучит убедительно. Ну и вдруг получаю из того же самого ведомства ответ (RPO/78114/91), касающийся недвижимости, оставшейся в Черновцах (до 1939 года этот город был в Румынии)2, где написано, что в момент заключения соглашения между ПКНО64. и Украиной "город Черновцы принадлежал (и ныне принадлежит) Украинской ССР. Учитывая географическое положение города Черновцы, министерство не видит препятствий к тому, чтобы рассматривать этот город как расположенный в западной части Украины, что в свете действующих правовых норм приводило бы к возможности признания права на эквивалент...п Удивительно. Я радуюсь, поскольку министерство заняло позицию, благоприятную для граждан. Но, если так, то откуда же взялись сомнения, касающиеся ковенской Литвы? Ведь и в том случае ситуация выглядит точно такой же. И неужели должностное лицо, подписавшее ответ мне, не видит, что его ведомство проводит противоречивую политику? Или — если знает — то старается как-то эту политику подкорректировать?

Я написала в своем докладе за 1990 год, что в польской администрации ощущается отсутствие feed back, то есть отсутствие ообратной связип. Каждое ведомство — да что там, каждое подразделение внутри ведомства — создает для себя собственный омикрокосмп, изолированный от любого влияния извне, и ревниво поддерживает эту удобную самоизоляцию. Не хотят знать, что делают за стеной их коллеги из другого департамента, не хотя слышать о сотрудничестве с другими ведомствами, когда дело этого требует. (Вот почему с таким трудом оидутп дела польских трудящихся, работающих за границей — эти вопросы расчленены между ведомствами труда, финансов, иностранных дел, сотрудничества с зарубежными странами, либо дела, касающиеся профзаболеваний или работы в опасных для здоровья условиях — ведомства здравоохранения, труда, финансов). Изоляционизм и внутренний квиетизм означают непонимание того, что решения Конституционного суда по вопросам толкования нормативных актов столь же обязательны, как законы, и никто не вправе противопоставлять решениям Конституционного суда собственное толкование закона (это — в адрес сельскохозяйственного ведомства, RPO/12574/91/VI).

Для нашей администрации с ее склонностью к обытию в себеп характерно еще и иное (кроме рассеяния горизонтального, в отношениях между собой) проявление изоляционизма. Это — изоляционизм, так сказать, временной, относящийся к разным периодам деятельности того же самого подразделения, изоляционизм во времени.

Министр не чувствует себя связанным тем, что сделал его предшественник, что он кому пообещал, с кем и о чем договорился. Да если б речь шла только о смене министров и проводимой ими политики! Достаточно того, чтобы прошло несколько месяцев и сменился референт министра, чтобы все громогласные заверения в изменении неправильной практики были посыпаны пеплом забвения. Вот, к примеру, РКО65. : этот банк обещал и в феврале 1991 года издал директивы о том, как поступать в случае, когда чеки украдены. Уполномоченный по гражданским правам провел целый бой по этому вопросу и казалось, что результат достигнут. Да где там (RPO/69216/VI) — в июле этого же года оказалось, что о значительном продвижении дела от февраля ухитрились уже забыть. Я накопила прекрасную коллекцию письменных и устных обещаний (последнее — от 26 июля) министерства финансов соблюдать принципы добросовестности при издании новых нормативных актов (отсутствие ретроспективности, своевременная публикация). Я напомню об этом в свое время и — я уверена — вскоре. И поверьте, мне это вовсе не доставит удовольствия. Ибо я хотела бы дожить до такого времени, когда отношения власть — гражданин будут складываться по-деловому, когда администрация, дав слово, будет стараться сдержать его или по крайней мере объяснить, почему она вынуждена отступить от своих обещаний. В данный момент реакцией на хорошую память Уполномоченного является обычно озабоченная улыбка и слова оэто правда? я не помню, это не я, мне это дело не было представленоп. Господа, это же не по-мужски! В сущности, с этой точки зрения самыми хорошими, самыми честными оказываются органы военного ведомства. Конечно, и в этом ведомстве случаются промахи, но по крайней мере, если что-то однажды установлено, то можно надеяться и на ответ, и на осуществление обещанного, и на хотя бы попытки устранения последствий неправильного решения.

Уполномоченный — как уже сказано — это орган убеждающий. Но для хотя бы минимальной результативности его действий необходимо, чтобы те, кого он пытается убедить, старались понять, о чем идет речь. А однако... Уполномоченный пишет министру здравоохранения (RPO/69504/90/III) о своих сомнениях, касающихся толкования правовых норм и практики их применения (речь шла о скидках для определенной группы трудящихся), — в ответе мне дают оот ворот поворотп: онепонятна тенденция к расширению круга лиц, имеющих право на льготы (...) в момент, когда в Сейм внесен проект закона об упорядочении отраслевых привилегий, льгот и натуроплатып. Бог ты мой! Да пусть это все отменят — с этого момента (но ни на минуту раньше!), пусть отберут льготы. Ведь Уполномоченный Вам пишет, когда такого закона еще нет, речь идет о существующей ситуации и о приобретенных правах! Как же можно принимать решение о толковании существующего закона, исходя из имеющихся намерений этот закон изменить?! Я понимаю, что подписавший это письмо министр здравоохранения — не юрист, но что я должна думать о референте министра (а он ведь наверняка юрист), который подсовывает министру такие аргументы.

Разумеется, я не могу рассчитывать на олегкое, и быстрое, и доброжелательноеп одобрение всего, за что я выступаю. Такова роль каждого омбудсмана. Проблемой для меня самой является то, что я теряю уважение к тем, с кем веду переписку: за их окоекакостьп, непрофессионализм, бестолковщину. В песенке орыбы шили для видуп. Не только рыбы. И не только шили.