Про рот и голенище 42.
Что на деле придает власти легитимность? Меня в данном случае вовсе не интересует теоретическое рассуждение, а интересует, если можно так выразиться, подход с позиций "простой бабы и здравого смысла". И я прихожу к выводу, что самое главное в этом — ответственность за свои слова. Это означает не только то, что следует держать данное слово (Pacta sunt servanda), но также и то, что следует называть вещи своими именами, без раздражающих лицемерных эвфемизмов, не следует замалчивать те или иные вопросы (оибо люди до этого не дорослип). Прошу обратить внимание: все это укладывается в единый логический ряд — серьезное отношение к гражданину как к субъекту, как к партнеру. А не как к "объекту администрирования", не как к несовершеннолетнему ребенку — а именно как к субъекту и партнеру.
Корреспонденция, которую я читаю изо дня в день, бывает ужасной. Среди авторов писем попадаются и обманщики, и любители сутяжничать, и люди умилительно наивные и вместе с тем наглые, и печальные всезнайки, но... где-то там, даже в оплохихп письмах, пронизанных стремлением что-то получить, порою проглядывает общая мысль, которая придает мне бодрости: "мои потери — дело прошлое, но зачем же наводить тень на плетень?" И когда я натыкаюсь на подобную мысль, я радуюсь, ибо из-за стремления что-то получить проглядывает мечта о добросовестном рассмотрении дела, о том, чтобы к тебе относились по-человечески. И потому я постоянно пишу и повторяю одо изнеможенияп: доверие граждан — это та основа, на которую опирается легитимность власти. Ничто не поможет — ни свободные выборы, ни самые лучшие избирательные законы, если оигра силп, на которой основано функционирование современной демократии, не будет проводиться по принципам fair play.
Есть такие страны, где принцип доверия к власти вписан в конституцию и кропотливо развивается в решениях конституционных судов. У нас дело обстоит, к сожалению, не столь хорошо, хоть сама идея — пусть и робко — прорастает то тут, то там.
В некоторых странах суды (конституционные) проверяют даже допустимость внезапной отмены нормативных актов, которые с давних пор предусматривали те или иные права граждан, не соглашаются также на включение в нормативные акты статей, допускающих обратную силу этих актов. Наиболее современные трактовки в административных науках перечисляют наиболее чувствительные области, в которых происходят нарушения принципа доверия к власти: действие правовых норм с обратной силой, отмена или изменение (в любой момент) правовых норм, благоприятных для граждан, соблюдение обещаний, данных органами государственной власти, добросовестность предоставляемой гражданам информации, внезапные изменения толкования правовых норм или политики государственных органов — такие изменения не должны заставать граждан врасплох.
Разумеется, из этого не следует делать вывод, что вообще ни в каких случаях недопустимо принимать правовые нормы с обратной силой, изменять однажды принятое решение, отступать от данного обещания, проводить быстрые изменения в политике управления. Можно. Но все такие действия должны сопровождаться своего рода оприкрывающимип действиями: компенсацией причиненного ущерба, соответствующим использованием переходных (интертемпоральных) положений нормативного акта (Бог ты мой, это же абсолютно обелое пятноп в деятельности наших ведомственных озаконодателейп), установлением пределов обратной силы нормативного акта (хотя бы посредством решений Конституционного суда или Верховного суда, допускающих использование таких методов, способных подорвать доверие граждан к власти).
Я не могу похвалиться успехами в этом плане: в деле RPO/59325/89 Конституционный суд (его номер K 5/90) вообще игнорировал эту проблему, а в деле RPO/77662/91/VI Верховный суд, которому я представила вопрос в надежде получить от него хотя бы общие указания о пределах использования правовых норм, имеющих обратную силу, заявил в конце концов (его номер III PRN 17/91), что это можно делать, коль скоро так установлено законом.
Ну хорошо, но ведь у меня речь шла о том, всегда ли законодатель вправе действовать по принципу "Гуляй, душа, — ада нет". 43. Ведь ощущается потребность построения доверия между гражданами и властью: вот в решении Верховного суда (его номер I PRN 1/91) содержится, в частности, такое рассуждение: из основополагающей для всего польского права статьи 1 Конституции, устанавливающей принцип правового государства, получивший развитие в многочисленных процессуальных нормах законодательства (как то: ст. 5 Гражданского процессуального кодекса, ст. 9 Административно-процессуального кодекса) вытекает принцип доверия.
Этот принцип означает, что гражданин, который руководствуется доверием к законности, разумности и справедливости действий и решений органов государства, не должен из-за этого претерпеть ущерб в своих правах, а если ущерб все же нанесен, он должен быть возмещен. Это касается, к примеру, ситуации, когда некто действовал в соответствии с информацией, полученной от должностного лица, поверил обещанию, данному представителем государственного органа, или даже действовал в соответствии с известной ему установившейся практикой органов государства по определенной категории дел.
Я пишу эти слова в момент, когда через несколько дней (с 1 августа 1991 года) вступит в силу оразмораживаниеп таможенных пошлин. Я знаю об этом решении, но о нем еще не знают граждане. Разумеется, сам факт необходимости уплаты таможенных пошлин, равно как и их размеры — это вопросы, которые не касаются Уполномоченного по гражданским правам. Он не формирует финансовую, кредитную политику и т. п. Нормативный акт (постановление Совета Министров), регламентирующий эти вопросы, был только что (в июне) изменен, и это создало особую ситуацию. А именно, введенное в июне изменение состоит в том, что обещанный период озамораживанияп таможенных пошлин на автомобили, который должен был продолжаться до 30 июня, был сокращен на 3 недели. Правительство нарушило данное им слово.
Я тогда написала премьеру (RPO/62460/91/VI), что оПринятие нормативных актов с нарушением принципов недопущения ретроакции (обратной силы) и ретроспекции ("несобственной" обратной силы)44. стало особенно частым в сфере нормативных актов, касающихся государственных доходов, и это вызывает жалобы граждан, а также по моему убеждению, подрывают доверие граждан к органам государства.
Я уже информировала об этой проблеме 5 ноября 1988 г. бывшего министра финансов г-на А. Врублевского, писала об этом также 14 апреля 1990 г. премьеру г-ну Т. Мазовецкому и получила заверения, что указанные принципы (столь важные в правовом государстве) будут соблюдаться при подготовке нормативных актов (...)
Разумеется, не подлежит сомнению, что орган, издавший нормативный акт, может сам изменить его. Однако стандарты правового государства требуют, чтобы изменения норм, затрагивающих интересы граждан, проводились с предварительным уведомлением граждан и с таким опережением, чтобы каждый заинтересованный гражданин мог должным образом принять решение о своих делах, начатых еще в период действия прежнего закона, который ныне изменялся.
Однако постановление Совета Министров от 4 июня 1991 года, изменяющее постановление, приостанавливающее на срок до 30 июня 1991 г. взимание таможенных пошлин с некоторых товаров (Dziennik ustaw 47 поз. 207), а также постановление Совета Министров от 4 мая 1991 г. об изменении ставок таможенных пошлин на некоторые товары, ввозимые из-за границы (Dz. Ustaw 47 поз. 208), были введены в действие безо всякого предварительного уведомления, буквально ос сегодня на завтрап. Номер 47 бюллетеня оДзенник уставп датирован 5 июня 1991 г., рассылался он спустя несколько дней, тогда как дата вступления в силу первого постановления — 1 июля 1991 г., но при этом наиболее важная правовая норма (содержащаяся в пункте 3 статьи 1 постановления) вводится в действие с 6 июня 1991 г.; а второе постановление вводится в действие с 6 июня 1991 г.п
Таким образом, принцип неретроспекции был снова нарушен.
Ответа я пока не получила, а тут новое событие. Таможенные пошлины, взимание которых было приостановлено до конца 1991 года, будут вновь взиматься с 1 августа. Опять то же самое. Причем я беспокоюсь вовсе не о тех, кто планировал после этой даты какие-то свои личные или хозяйственные дела, которым воспрепятствует рост пошлин. Ничего не поделаешь. Но я не могу не признать правоту тех, кто находится уже в процессе осуществления своих импортных операций, которые они начали, доверяя слову Совета Министров. Поэтому я веду речь вовсе не о том, чтобы таможенные пошлины не оразмораживатьп и непременно ждать истечения объявленного срока приостановки их взимания (быть может, это недопустимо с экономической точки зрения), а о том, чтобы дифференцировать (по объектам, по субъектам или смешанным способом) ситуации для тех операций, которые уже проводятся, соответствующим образом очертив круг таких ситуаций.
оПревращение рта в голенищеп никогда никому не идет на пользу. Если уж необходимо отступить от того, что было обещано, то нужно приложить максимум усилий к тому, чтобы это произошло в должной форме, с заботой о правах и интересах тех, кого это коснется. Иначе вместо трудной, но чистой игры между гражданами и властью мы будем иметь систему омы — онип, характеризующуюся беспардонностью с обеих сторон и охотой друг на друга из-за угла. В таких условиях власти будет трудно добиваться и требовать уважения к ее решениям.
Другой пример. Вот извлечения из представления Уполномоченного (RPO/85546/91), направленного министру труда (а ведь кое-кто приписывает мне бездельничание именно в этом вопросе!), связанное с порядком выплаты (а точнее — невыплаты) онадбавки по уходуп лицам, находящимся в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, — им эта невыплаченная надбавка не учитывается при подсчете стоимости их содержания в интернате, а также с неправильным осуществлением изменения (повышения) пенсий по возрасту и по инвалидности для работавших в сельскохозяйственном производстве.
Я писала, что одва дела, о которых я пишу в этом представлении, (...) являются типичными примерами таких действий (причиной которых может быть либо отсутствие чуткости к людям, либо незнание, либо неумение предвидеть последствия), где внесение изменений в законодательство сочетается с тем, что — прошу прощения за просторечное выражение, — попросту онаводят тень на плетеньп и ведут себя по отношению к людям так, что граждане воспринимают это не иначе, как онаглость властип. Ибо в этом случае речь идет уже не о размерах выплат и не о разумности новых законодательных актов, а о том, что они проводятся в жизнь в обстановке нервозности при отсутствии уважения правосубъектности получателей этих выплат.
Именно этот аспект дела побудил меня направить это представление. Людей волнует не столько сумма причитающихся им выплат, сколько не очень-то добросовестный способ обращения с гражданами при изменениях законодательства. И хуже всего то, что никто не чувствует себя ответственным за этоп.
Правила игры, fair play... разумеется, надо прежде всего знать, во что играем, а во-вторых, знать правила игры и уметь их применять.
С декабря 1990 года я обмениваюсь с МВД письмами, касающимися переаттестации сотрудников. Я веду речь не о том, чтобы овзять под защитуп конкретных работников, а об уважении принципов процедуры, установленных для этой операции, а также о борьбе с утверждением, будто ведомство не отвечает за деятельность общественных органов, которым поручено осуществление операции. Это последнее утверждение особенно шокировало меня. В 1988 году, в самом начале моей работы на посту Уполномоченного по гражданским правам, я была вынуждена настойчиво объяснять неприемлемость подобного утверждения руководителям органов национального просвещения (RPO/7180/88/I), которые таким способом пытались снять с себя ответственность за кадровые решения, если в деле имелось неблагоприятное для работника мнение парткома ПОРП.
Итак, я писала в мае 1991 года в МВД (RPO/66673/90/I): оЕсли принять за чистую монету Ваше утверждение, будто ведомство не может влиять на процесс переаттестации, это означало бы продолжение недопустимой практики (которую Уполномоченный подвергал критике еще в 1988 г.), состоящей в том, что администрация опрячется за спинуп общественных органов. Такую практику я ранее отмечала в связи с извращениями при проведении переаттестации в научных учреждениях. В то время тогдашняя администрация утверждала, что неблагоприятное для работника мнение парткома предопределяет невозможность издания отличающегося по содержанию решения органом администрации, ответственным за повышения работников по службе.
Мне горько, что эта повсеместно осужденная практика получила ныне одобрение в ином ведомстве в совершенно новых политических условияхп.
С пониманием я встретила полученный мною ответ: "Представляется, что спор между нами вызван тем, что Вы, пани профессор, смотрите на процесс переаттестации через призму правовых норм, которые могут быть применены в ходе этого процесса, я же стараюсь представить процесс переаттестации так, как он был проведен в результате сознательных политических решений прежнего руководства Управления по защите государства,45. а затем министра внутренних дел".
Этот ответ означает, что я играла в одну игру, а адресат моих представлений — в другую. И трудно требовать, чтобы тот, кто играет, к примеру, в покер, соблюдал правила игры в шахматы. Но если мы имеем дело с политическими действиями (до которых Уполномоченному по гражданским правам нет дела), то не следует одновременно прятаться за ширму легализма. Ибо это — две разные игры. И я считаю, своим большим успехом (правда-правда, тут нет иронии), что заявлено открыто и прямо, без лицемерия, не только Уполномоченному, но и самим аттестуемым и, вероятно, общественным комиссиям о том, что в этом деле не следует рассчитывать на соблюдение тех правил игры, существование которых предполагалось вначале.
В политические дела я не могу вмешиваться, и не я должна отвечать на вопрос, предполагались ли с самого начала игра в покер или игра в шахматы. Мое дело — добиться открытости, чтобы те, кто играет в покер, не утверждали, что они играют в шахматы. И я этого добилась. 46.
Но меня огорчает, что разные составляющие принципа доверия с таким трудом и так медленно осуществляются в жизни. И я полагаю, что плохое состояние настроений в обществе именно в этом — по крайней мере, отчасти, — имеет свою причину.