Мудрость Солона

Один из весьма уважаемых мною знатоков права рассказывает о том, как сильно восхищают его тексты древних авторов: оОни все давно открыли. Они мыслили весьма современно. И писали лучше, чем мы, мы же — в принципиальных вопросах — являемся лишь жалкими эпигонамип. Пожалуй, в этом что-то есть, ибо, хотя условия и обстоятельства изменились неузнаваемо, мышление людей и их привычки остаются неизменными.

В одном из последних очерков я писала о проблеме учителей, увольняемых с руководящих постов до окончания учебного года. Такое увольнение разрешается статьей 17 (частью 3) закона оХартия учителяп, где, впрочем, говорится, что  это может происходить лишь в оособо обоснованных случаяхп. Ну, тут и началось. Многочисленные сигналы указывают на то, что оветер обновленияп не миновал и школ. Прекрасно. Беда в том, что практика пошла таким образом, что директоров школ начали увольнять, сообщая им в каждом случае, что это как раз и есть оособо обоснованный случайп увольнения и — в качестве единственной мотивировки — ссылаясь попросту на текст части 3 статьи 17 оХартии учителяп.

При этом не считают нужным — во-первых, сообщить, в чем в данном конкретном случае состоит эта важная причина. Увольняют человека, даже не выслушав его. И, что хуже всего (это во-вторых), вместо решения административного органа (куратора просвещения и воспитания), правомочного действовать в таких случаях, ссылаются просто на решение педагогического совета и в случае принятия педсоветом овотума недоверияп директору, его решение рассматривается не как материал, помогающий куратору принять и мотивировать решение, а как документ, попросту заменяющий и решение куратора, и его обоснование.

Что еще интереснее, я знаю примеры таких дел, когда эта затея с овотумом недоверияп сработала в обратную сторону и педсовет выразил директору полное доверие, но куратор (например, торуньский, дело RPO/63065/90/I) отнюдь не был склонен признать, что позиция педсовета может заменить его решение, я пыталась убедить министра национального просвещения в ошибочности такой практики. Дело шло туго. А еще хуже обстоят дела с пониманием всего этого кураторами. Этот вывод я делаю на основании не только собственного опыта и анализа документов, поступивших к Уполномоченному по гражданским правам, но и на основании анализа ряда дел, рассмотренных Высшим административным судом (например, II SA 799/90 от 18 декабря 1990 г. или II SA 165/91 от 9 апреля 1991 г.), в которых кураторы (скерневицкий и катовицкий) изложили свою позицию, заключающуюся в том, что вообще незачем информировать заинтересованных лиц о причинах, приведших в конкретном случае к увольнению. Ибо отсутствие овыраженной отчетливыми словами правовой нормып (так пишет катовицкий куратор) освобождает от этой обязанности.

Равным образом и люблинский куратор (письмо Уполномоченному по гражданским правам по делу RPO/81273/91) пишет: остатья 17 оХартии учителяп не обязывает орган, осуществляющий надзор за школой, представлять какое бы то ни было обоснование, если освобождение от обязанностей руководителя произошло в порядке так называемого перемещения по службе...п Другими словами: тебя можно уволить, не говоря, о чем идет речь, достаточно только сказать: очасть 3 статьи 17 оХартии учителяп позволяет мне это сделать, и я это сделал, и я считаю, что есть важные причины, дающие основание для такого решения, но какие это причины, — это, уволенный, не твое делоп. Это очень мило и демократично — не правда ли? Сейчас я пытаюсь заинтересовать этой проблемой Конституционный суд (RPO/66477/90/III).

Ныне все больше ученых рассматривают государство как четко функционирующую систему упорядоченных процедур. Объединяет эту систему прежде всего общая, единая государственная политика. Ведь существуют самые разные виды процедур: выборы, законотворчество, заключение договоров, вынесение приговоров, согласования, приказы, то же самое увольнение с работы и многие другие. Существуют также ообщественныеп процедуры, а некоторые из них появляются прямо-таки стихийно: можно тут упомянуть хотя бы опроцедуру соблюдения очередип, которую мы повсеместно наблюдали в Польше еще пару лет тому назад.

Можно наблюдать также отчетливую тенденцию: как политика, так и наука, а также правоприменительная практика все больше ориентируются не столько на справедливость решения по существу (и даже не столько на его соответствие закону), сколько на процессуальную справедливость порядка принятия решения. Чтобы сказать яснее: граждане часто соглашаются даже не с вполне удачным решением, если оно принято правильным, по их мнению, способом. В конце концов, именно в этом, в частности, состоит и наблюдаемая повсеместно тенденция к повышению роли разного рода самоуправлений, к децентрализации управления, к более частым, чем прежде, требованиям проведения референдумов. Нельзя пренебрегать этими очевидными тенденциями, либо делать вид, что их нет.

К этому добавляется повсеместная критика по адресу материального права. С общественной точки зрения материальному праву предъявляются упреки в инструментальном характере37. и конъюнктурщине, отягощенности элементами, проистекающими из политической борьбы или даже политической мести, отступление от общепринятых принципов этики или морали. Как сказал один швейцарский ученый, среди современных законов все меньше и меньше таких, у которых есть шансы проникнуть в сознание людей. С юридической точки зрения законы можно упрекнуть в их излишней отехничностип, делающей их недоступными среднему гражданину. Все чаще мы сталкиваемся с тем, что гражданин, даже образованный, вообще не в состоянии разобраться в том, на что он имеет право по действующим законам и что реально он может требовать от государственных органов. Разумеется, это порождает повсеместное и постоянно усиливающееся чувство нестабильности, неуверенности и фрустрации.

В такой ситуации вполне понятным становится отчетливое требование установить по крайней мере фундаментальные, бесспорные и всем известные принципы процедуры, в соответствии с которыми должны действовать государственные органы. Эти принципы должны ныне играть основополагающую, легитимирующую роль. Такую роль они смогут выполнять лишь в том случае, когда они в наибольшей степени будут опираться на согласие (консенсус), а не на силу (авторитет).

Это — основная проблема современной демократии, принятого способа управления государством. А если так, то эти принципы должны опираться на возможность проведения дискуссии в рамках урегулированной законом процедуры, а правопорядок должен гарантировать как справедливость, так и честность как процедуры принятия решения, так, в равной степени, и принятого в результате этой процедуры решения. Ибо лишь именно так урегулированная процедура может быть эффективной и может привести к социально желаемым результатам.

Существуют выработанные в течение многих лет законодательством, судебной практикой и наукой основные элементы, которые следует соблюдать, если процедура должна соответствовать не то что требованиям демократического правового государства, но попросту основным принципам цивилизованного государства. Эти принципы должны быть сформулированы в Конституции. (В некоторых странах они содержатся в судебных решениях.) Они должны быть гарантированы государством, ибо государство отвечает перед гражданами за свободу, равенство и справедливость, оно устанавливает элементарный порядок и поддерживает его изо дня в день. Если мы хотим, чтобы Конституция действовала эффективно, она должна содержать преимущественно процессуальные нормы. Эти основные элементы перечислены ниже:

- допуск гражданина к участию в рассмотрении его дела;

- открытость процедуры (доступ к документам дела);

- равенство сторон по отношению к органу, принимающему решение (равенство шансов);

- беспристрастность органа, принимающего решение;

- добросовестный порядок рассмотрения дела;

- обязанность обоснования решения;

- возможность обжалования принятого решения;

- обеспечение судебного контроля за соответствием принятого решения закону.

Если подобного рода предпосылки не выполнены, возникает опасность того, что в некоторые сферы жизни вторгнется бесконтрольное оправо сильногоп: политическая или экономическая диктатура или диктатура самой сильной группы (например, омафизацияп самоуправлений) или административная диктатура (выдвижение на первый план групповых, озамещающихп интересов вместо общих). Тогда под угрозой оказываются фундаментальные ценности: свобода и — прежде всего! — достоинство человека, а также принцип доверия к закону (вера в то, что законы очестныеп) и общественное спокойствие (общественная фрустрация в результате нечестного использования закона).

Разумеется, соблюдение принципов честной, добросовестной процедуры не гарантирует в каждом отдельном случае достижения справедливости; однако отсутствие таких принципов или их нарушение всегда приводит к несправедливости; изложенный выше абсолютный минимум правил честной процедуры является необходимым — но не достаточным — условием справедливости.

Процедура — в изложенном выше смысле — может expressis verbis 38. регламентироваться законодателем. (Бывает, впрочем, что законодатель регламентирует эти вопросы с нарушением минимальных правил добросовестной процедуры.) Эта процедура может также следовать implicite39. попросту из стандартов демократического правового государства, из того, что считается добросовестным и приличным в пактах о правах человека (ст. 14 Пакта о гражданских и политических правах) и в статье 6 Европейской Конвенции 1950 года о защите прав человека и основных свобод, а особенно в судебной практике страсбургского суда 40. по спорам о применении этой статьи Конвенции40.1. .

В Польше к применению именно этих стандартов процедуры обязывает — по моему мнению как Уполномоченного по гражданским правам — новая редакция статьи 1 Конституции, где говорится о демократическом правовом государстве, осуществляющем цели социальной справедливости.

И именно в свете этих требований предпосылкой правильного применения части 3 статьи 17 оХартии учителяп является — хотя в тексте статьи это в явной форме и не сказано — соблюдение минимальной процедуры: заинтересованному лицу необходимо сообщить конкретные претензии (которые и определяют, что это, как сказано в законе, оособо обоснованныйп случай; уволенный должен быть выслушан, решение должно сопровождаться обоснованием по существу, а не ограничиваться ссылкой на норму закона, допускающую увольнение, или на мнение педагогического совета. Причем решение должно быть мотивировано самим кураториумом1 — ведь это именно его решение. Разумеется, проблема имеет и политический аспект.

В прошлом норма части 3 статьи 17 оХартии учителяп служила инструментом для преследований по политическим причинам. Для этих же целей она может использоваться и теперь. Уделение особого внимания процедурным аспектам применяемых с этой целью правовых норм сводит однако к минимуму социальное зло, каковым являются политические преследования и всякого рода чистки и переаттестации.

Никто (и я в том числе) не отрицает необходимости смены кадров, и даже в достаточно короткие сроки, особенно при фундаментальном изменении политического и экономического строя, а тем более в отношении кадров в остратегически важныхп ведомствах (просвещение, госбезопасность, полиция). Однако процесс смены кадров должен происходить цивилизованным образом, без оперегибовп и с опорой на четкие критерии. Если к предпосылкам оматериальнымп, имеющим политическую окраску, добавляется недобросовестность процедуры, это приводит к ряду опобочныхп явлений (кроме самой смены кадров, происходит унижение конкретного лица, своего рода оместьп, стремление досадить человеку, одостатьп его).

Поэтому Уполномоченный по гражданским правам при всякого рода чистках и переаттестациях (работников прокуратуры, пожарной охраны, народного образования, милиции и службы безопасности) подчеркивает необходимость соблюдения опроцессуальной справедливостип. И я отнюдь не выступаю за прекращение смены кадров и не беру опод свою защиту и протекциюп никого из уволенных отдельных лиц. Ибо лишь такая нейтральная позиция Уполномоченного по гражданским правам обеспечивает осуществление правила, восходящего к Солону: 41. "Я издал законы как для хороших, так и для плохих, не подчиняя справедливость ничьим желаниям".

Ныне нередко можно встретиться с мнением, что законы, служащие плохим, неблаговидным целям, недостойны ни нашего уважения, ни усилий по их толкованию. И потому их следует отвергнуть целиком и полностью. Сторонникам такого мнения я отвечаю, что нельзя отбрасывать старое законодательство, если его нечем заменить. И что даже в Евангелии говорится о вливании молодого вина в старые мехи (Евангелие от Матфея, глава IX, стих 17). Делать это следует осторожно, чтобы мехи не прорвались от молодого, бурлящего вина. Но делать надо, ибо нужно же во что-то влить новое вино, чтобы им можно было пользоваться. оПроцессуальныйп, а значит, нейтральный взгляд на законы, использование мудрости Солона — создают именно такой шанс.1