Профессиональная добросовестность
И снова мне пришлось доказывать, что я не верблюд. Развернулась очередная дискуссия о роли Уполномоченного по гражданским правам, и в ходе этой дискуссии несколько достойных и титулованных людей заявили, что Уполномоченный проявляет крайне левые тенденции и что ему уже не хватает времени на то, чтобы заниматься так называемыми очеловеческимип вопросами и за него это вынуждены делать другие. Появились и другие голоса. Словом, дискуссия развернулась заново.
По правде говоря, у меня не было ни малейшего желания брать слово в связи с так называемыми политическими аспектами, связанными с деятельностью возглавляемого мною бюро (окому это служит?п, она чью мельницу вода?п и т. п.). Каждый имеет право на собственные оценки, он вправе говорить то, что ему диктует его сердце, и если кто-то занимает какую-то публичную должность, он должен смириться с тем, что его будут подвергать очень острой критике, более суровой, чем критика в адрес лиц, не занимающих подобных постов. Это правило учитывают даже суды.
В конце концов, я и сама настаивала на этом правиле в моем (приведшем к успеху) надзорном протесте (RPO/55056/90) по делу, в котором одного профессора, критиковавшего публичную деятельность министра, обвинили в оскорблении этого министра. Я стараюсь подходить с одинаковой меркой к другим и к себе. Польский юрист, профессор Ежи Старосьчак (ныне уже покойный и недостаточно оцененный современниками) говорил мне: оПомни, если ты что-то сделаешь, скажешь или напишешь, ты можешь ожидать того, что все это будет самым злостным, бесчестным и лживым образом вывернуто, фальсифицировано и искажено так, что это обернется против тебяп. Этот принцип я накрепко вбила себе в голову. Я не намерена вдаваться в какую бы то ни было полемику по поводу цвета, в который меня норовят выкрасить. В течение трех с половиною лет меня малевали во все возможные цвета. Пожалуйста, если для кого-то черное — это белое, то пусть так и будет. Сейчас перед нами такое богатство цветов, в которые малюют себя разные лица и разные группы, что этих цветов хватит на всех. Тем более, что эти цвета меняются день ото дня. Люди сами меняют свой цвет и едва ли не ежедневно используют новые краски, чтобы мазать ими своих противников. Раньше или позже все это так или иначе выровняется. (А мимоходом замечу, что всего несколько лет тому назад прославленный профессор моей специальности, автор оВведения в теорию гражданского правап укорял меня — при свидетелях! — оАх, пани, пани, Вы всегда такая отепловатаяп — ни с теми, ни с этими...п. Tempora mutantur... 31. ) Но я довольно плохо реагирую на обвинение в бездельи и в нежелании действовать в так называемых очеловеческихп делах. Ибо Бюро Уполномоченного по гражданским правам (а у нас действительно собралась неплохая и очень трудолюбивая команда специалистов) работает добросовестно. Вероятно, разница взглядов относится к масштабам и методам работы. Поэтому объясню еще раз, на каких принципах основана работа нашего Бюро. Скорее всего, это еще придется разъяснять много раз и в будущем. Но ясности и знаний никогда не бывает слишком много. Repetitio est mater studiorum 32.
Есть два главных способа работы учреждений, подобных нашему. Первый способ — это типовой, давно известный, проверенный и безопасный способ, который в течение многих лет применяли и применяют учреждения, рассматривающие обращения граждан, всякого рода бюро жалоб, отделы писем и тому подобные организации. Приходит письмо с жалобой, его берут в руки, читают и пересылают соответствующему адресату, добавляя собственное сопроводительное письмо: оВ связи с поступившей к нам жалобой гражданина просим Вас благожелательно и в соответствии с законом рассмотреть его делоп. Печать, подпись. Соответствующий орган принимает решение по делу — или не принимает. Для бюро жалоб дело в любом случае на этом заканчивается. Оно письмо переслало, свою просьбу к нему приложило, а остальное его уже не касается. Оно выполнило свои обязанности в соответствии с установленным порядком рассмотрения жалоб. Вписало еще одну орассмотреннуюп жалобу в свою статистику.
Но возможен и другой метод работы. Сигнал гражданина (а уж тем более поступление многих сигналов по одному и тому же вопросу) означает, что в системе отношений овласть — гражданинп что-то плохо срабатывает. Может быть, все не правы? А может, нормативный акт является несправедливым? А может быть, он устарел? А может быть, неправильна практика административных органов и судов по применению данной конкретной правовой нормы? А может быть, право используется неумело? Значит, надо копать глубже, подробно проанализировать состояние законодательства и правоприменительной практики, поразмышлять над тем, в чем тут слабость и как можно ее устранить, что порекомендовать правомочным исправить ошибку органам и как эти рекомендации облечь в такую форму, чтобы у соответствующих органов не сложилось впечатления, будто им что-то навязывают, тогда как компетентны в этих вопросах ведь именно они. Так опродатьп дело, чтобы эти органы захотели действовать, а ведь они отнюдь не горят желанием что-то предпринимать.
Надо действовать рассудительно, без поспешности, находить веские доводы, убеждать, аргументируя со знанием дела. иногда необходимо обратиться в Конституционный суд или в Верховный суд, а все подобные обращения — это не какие-то несколько строчек типа опросьба рассмотреть и принять решениеп, а обширные, подробно мотивированные, нередко — многостраничные исследования, оснащенные всем сложным арсеналом юридической аргументации. Иначе просто быть не может. Так велит право, так велят правила добросовестной правовой игры. Это нередко требует затраты очень большого труда. Но если удается получить положительный результат, то этот результат относится уже не только к одному гражданину и не только к группе граждан, но нередко к сотням и даже тысячам граждан. И это является орешением вопросап по крайней мере на следующие несколько лет.
Мы в Бюро Уполномоченного по гражданским правам применяем оба способа работы. И применяем их с неплохими результатами. Я, правда, не знаю, почему те, кто хочет, чтобы их считали серьезными людьми, рассказывают публично сказочки о том, будто оУполномоченный по гражданским правам не занимается индивидуальными деламип. Хотелось бы сказать: человече, сгреби ты ежегодно публикуемые наши отчеты, прочитай, сколько и каких очеловеческихп дел мы завершили с благоприятным для заявителей результатом, чего мы добились для сотен и тысяч граждан. Будет у тебя под носом этот материал, тогда полемизируй, критикуй, говори, что тебе не нравится, но не финти и не делай вид, будто не знаешь, о чем идет речь!
Если б я хотела применить для оценки объема нашей работы методику, применяемую в бюро жалоб и заявлений граждан, то я могла бы сказать, что за три с половиной года нами орассмотреноп более ста тысяч оделп. Но, не желая раздувать остатистических успеховп, я привожу в своих отчетах лишь число дел, опринятых к рассмотрениюп, то есть таких, по которым именно Бюро Уполномоченного по гражданским правам проводило особственную работуп по выявлению ошибок и поиску путей их рассмотрения. Таких дел было в 1988 году — 3286, в 1989 году — 4101, в 1990 году — 4838. И в тех случаях, когда нам удалось добиться изменения практики или улучшить способ применения закона, — то последующие индивидуальные дела в эту статистику уже не входят. Ибо в этих случаях мы эти дела уже не опринимаем к рассмотрениюп, а просто информируем заявителя о предпринятых Уполномоченным шагах и о том, какие средства теперь может использовать само заинтересованное лицо, что ему нужно делать. Иногда мы посылаем такое письмо опо принадлежностип, но с приложением копии постановления Конституционного суда или Верховного суда. И такого рода дела уже никак не охватываются приведенной выше статистикой дел, которые оприняты к производствуп. На письма мы однако и в этих случаях отвечаем и притом нередко очень подробно. И еще. За направлением представления в Конституционный суд (одна оединичкап в моей статистике) скрываются нередко десятки оиндивидуальных дел простых людейп (а в некоторых случаях — скажем, в проблеме предоплаты за автомобили — тысячи таких оиндивидуальных делп).
Правда и то, что мы придаем очень большое значение так называемому системному решению вопросов, улучшению состояния законодательства и практики правоприменительных органов и что мы особенно гордимся тогда, когда нам удается добиться какого-то результата в этом отношении. Своим особым успехом мы считаем, к примеру, то, что у нас окупилип идею реприватизации изъятых некогда малых промышленных предприятий (несколько тысяч дел только в нашем Агентстве), а также постановление Верховного суда по вопросу о расширении круга лиц, имеющих право на эквивалент за имущество, оставшееся за Бугом (тоже тысячи дел только у нас, а сколько таких, кто вовсе нам не писали, но потом воспользовались результатами наших действий?). В последнее время к подобным успехам можно отнести проблему единственны кормильцев семьи, у которых были отняты отсрочки от призыва в армию — а именно: удавшиеся в конечном счете обращения в Конституционный суд и в Высший административный суд привели к изменению незаконного приказа Министра национальной обороны, к обращению Конституционного суда в Сейм с указанием на неуместность слишком узкой компетенции Конституционного суда в отношении нормативных актов, изданных военными органами, и к прецедентному решению Высшего административного суда, основа которого и вся мотивировка повторяются теперь уже во многих последующих решениях этого суда, и наконец — это именно дела опростых людейп — к обещанию возвратить единственным кормильцам семей отобранные отсрочки от призыва и отпустить по домам тех из них, кто уже был призван в армию. Вот все — не считая воспитательного аспекта этого дела по отношению к работникам военных учреждений, заботящимся о правомерности принимаемых ими решений, касающихся граждан. Воспользуются результатами моей работы и те, кто мне не писал. Но для меня на этом дело еще не кончилось: появилась проблема кредитов, взятых единственными кормильцами семей, за которые их семьи должны теперь платить проценты в ситуации, когда незаконный (как оказалось) призыв в армию разрушил их жизненные и хозяйственные планы. Приходится опять готовить общее представление. И разве оно не будет иметь смысла с точки зрения опростых людейп? А у меня в статистике прибавится лишь одна единичка.
С некоторым милым смущением реагируем мы также на обвинения в том, что Уполномоченный, де, оузурпировал право быть суперстражем законностип и овторгается туда, куда он влезать не долженп. Не должен? Чего же он не должен касаться? Порядков в местах заключения? Состояния камер предварительного задержания при полиции? Оговорок, позволяющих банкам в одностороннем порядке изменять условия договора с клиентом? Придания законам обратной силы? Публикации нормативных актов, применяемых на практике несмотря на их фактическую недоступность для граждан? Произвольно установленных правил Союза ветеранов, ограничивающих права граждан? Инструкции о банковских привилегиях? Отказа Госстраха индексировать пенсии, выплачиваемые на основании договора страхования пенсии?
Я очень хорошо знаю, за что мне оврезалип. Впрочем, я никогда и не пыталась это скрыть. И те, кто в этом деле участвовали и, будучи пойманы на юридической безграмотности, начали кричать, что, де, действия Уполномоченного по гражданским правам обусловлены политическими причинами, могли бы вместо этого раньше пошевелить мозгами и предпринять добросовестные результативные действия. Не нужно было только лезть напролом. (И опять-таки, чтобы потом мне не пеняли, напоминаю: учебный год закончился, срок действия инструкций истек, вопрос не решен; закон 1961 года сохраняет юридическую силу. Конституционный суд обратил внимание Сейма на онестыковки в правовой системеп — постановление от 19 февраля 1991 г. S 1/91. Разве я когда-нибудь выступал против того, чтобы решить этот вопрос так, как положено?) 33.
Еще одно дело, о котором я размышляю в течение некоторого времени, поскольку оно не дает мне покоя. В каждой профессии существуют некоторые фундаментальные правила, в соответствии с которыми осуществляется работа. Пекарь знает, что он не испечет торта из песка, портной знает, что он не сошьет фрака из сатина, врач — что он не вылечит простуду, меняя перья на шляпе. Если бы кто-то начал громко кричать, что для него эти правила — не указ, он попросту утратил бы доверие: все поняли бы — это не специалист своего дела, а какой-то шарлатан! Существуют также подобные правила юридической профессии. К числу наиболее нерушимых относится правило: нормативные акты более высокого уровня не могут быть изменены актами более низкого уровня, что бы там ни происходило. Нарушение этого правила грозит привести к положению, когда на место законности приходит нечто иное: хаос, анархия, право джунглей и всеобщая неуверенность. Поэтому трудно представить себе добросовестного специалиста в области права, да еще с дипломом, который открыто провозглашал бы, что — если только цель представляется ему достаточно благородной (а что является достаточно благородным, это он уж сам определит), тогда все правила добросовестного использования права перестают быть обязательными. Некоторые нормы, которые нам не нравятся, мы можем считать несуществующими или обесчеловечнымип и тем самым они уже не должны нас связывать. Закон можно заменить какой-нибудь изданной на скорую руку инструкцией — ведь это, по нашему мнению, служит облагимп целям, а правовое государство — это демагогичная утопия, которая мешает нам сломить наших врагов и так далее и тому подобное. Пожалуйста, можно и такие оистинып провозглашать и даже помещать их на знаменах. Но только в этом случае нам никто не будет доверять как специалистам. Отвергнув профессиональные правила игры в надежде на политический успех, мы перестали быть юристами. А в политике, как сказал один усатый вождь, никаких сантиментов нет и не будет. Талейран сказал также, что в политике нечего рассчитывать на добросовестность. Вот только ни один, ни другой не были профессорами права и не претендовали на признание в качестве юристов. Они попросту имели успех в других сферах жизни.