Modus operandi 14.
Modus operandi. Это латинское выражение используют порою для обозначения типичного, характерного образа действий, опочеркап, по которому можно узнать, к примеру, взломщика, постоянно использующего аналогичные приемы или способы.
Есть ли такой modus operandi у Уполномоченного по гражданским правам? Нет — и это является, пожалуй, главной трудностью в работе возглавляемого им учреждения, и во всяком случае — главной трудностью для меня. Ибо обычно бывает так, что каждый, кто приступает к новой работе, старается организовать эту работу наиболее разумно, осрабатываетсяп со своими сотрудниками, которые знают, что и как нужно делать, а определенные действия становятся повседневной рутиной. Такая рутина, умные, выработанные навыки представляют собой нечто весьма ценное с точки зрения правильной организации труда. Разумеется, эта рутина не может охватывать всю деятельность учреждения, ибо тогда она означала бы окостенение и склероз. В ведомстве польского омбудсмана проблема состоит в ином: невозможно создать эту добрую, позитивную рутину там, где она была бы весьма полезна. Это — результат громадного разнообразия проблем и — как следствие этого — значительного разброса ожиданий тех, кто пишет Уполномоченному. Ныне наиболее серьезной проблемой являются жалобы на побочные следствия экономических преобразований и кризиса в экономике. Почта приносит письма с жалобами, выражающими негодование в связи с обесценением денег и возрастанием стоимости кредита (сейчас, когда процентная ставка снижена, число подобных жалоб наверняка уменьшится, зато начнут поступать жалобы на снижение процентных ставок по депозитам), на потерю работы (такие жалобы связаны, в частности, с убеждением, что безработный, к примеру, не обязан платить алименты...). Пишут также те, кто не в состоянии нести расходы по пользованию кооперативной квартирой, о которой они так долго мечтали (например, мать-одиночка с двумя детьми, которая уже сейчас платит за квартиру вместе с коммунальными расходами 997 тысяч злотых и ожидает очередного повышения тарифов); и те, кто опасается того, что, как они уже предупреждены, их может прогнать домовладелец, который надеется, что он наконец-то избавится от нежелательных жильцов, некогда навязанных ему по ордеру жилотдела; пишет и домовладелец, который хочет наконец осуществить свои жизненные планы, связанные с домом, который он сам же и построил; и пенсионеры, протестующие против изменения пенсионного закона и предполагаемой отмены бесплатности лекарств; лица, работавшие ранее в сельском хозяйстве, которым по новому законодательству хотя и не включаются в стаж годы крестьянского труда, но зато увеличена база для исчисления пенсии. Другие хотели бы сохранить стаж и протестуют против первого решения. И так далее, и так далее.
Все вышеприведенные примеры (а их число можно намного-намного увеличить), имеют две общие черты: все это больно ударит по интересам авторов жалоб, по их надеждам на лучшую жизнь, а вместе с тем все это является неизбежным следствием экономической реформы, отражением экономической и социальной политики. Порою такое отражение политики приводит к ущемлению прав человека, гарантированных конституцией и обычным законодательством, — в этих случаях Уполномоченный обязан действовать. Я писала, к примеру, о приостановке продажи льготных лекарств — до тех пор, пока не будут внесены изменения в закон, все подобные ограничения представляют собой беззаконие. А если появится закон, регулирующий эти проблемы, то протестующие против принятого решения могут, разумеется, попытаться действовать политическими средствами (например, через своих депутатов в Сейме, через средства массовой информации и т. п.). Но от Уполномоченного они будут тогда получать ответы того же типа, что получают обманутые безработные, жильцы, которым домовладелец повысил квартплату, заемщики, разочарованные размером процентной ставки: оНикакой Уполномоченный по гражданским правам, ни один омбудсман в мире не обладает ни средствами, ни возможностями для того, чтобы влиять на формирование экономической и социальной политики, ее формируют парламент и правительство... Единственной формой такого влияния, и притом касающейся проблемы лишь в общей плоскости, является представление годового доклада, в котором Уполномоченный формулирует свои соображения относительно осуществления прав человека — в данном случае, экономических прав... К сожалению, мы не видим возможности для каких-либо результативных действий в Вашу пользу, поскольку в Вашей ситуации не усматривается признаков нарушения прав человека, которые могли бы быть устранены при помощи средств, имеющихся в распоряжении Уполномоченногоп. Именно так мы пишем, разочаровывая обращающихся к нам людей и получая от наиболее горячих журналистов взбучку за обездеятельностьп и онежелание действоватьп. Меня это не удивляет — с этими проблемами сталкиваются все омбудсманы: с потребностью в защите, в индивидуальных действиях, в тех случаях, когда имели место не столько нарушения прав человека, сколько результаты законно проводимой экономической и социальной политики. Но... у нас проблемой является масштаб этого явления — труд, социальное обеспечение, здравоохранение, квартиры. Существует проблема, состоящая в том, что огромное число граждан испытывает ощущение угрозы, поскольку они попросту не готовы психологически к принятию изменений, направленных на установление новых правил игры; эти новые правила они плохо знают, а нередко и отвергают их, связывая с ними угрозу для собственных или узкогрупповых интересов.
Каждый омбудсман, с одной стороны, играет роль критика (по отношению к власти), а с другой — должен быть немного педагогом и немного громоотводом (по отношению к обществу), объясняя гражданам как раз оправила игрып: что является законным и неизбежным (в этом случае омбудсман ничего не предпринимает), и что выходит за рамки правил и ущемляет права человека (в этом случае Уполномоченный обязан действовать). Вопрос однако в том, каково соотношение того и другого и как сохранить аутентичность этого правового института, как оставаться в своей роли. Разумеется, я не думаю, чтобы кого-нибудь интересовали проблемы окухнип Уполномоченного в достижении этого. Но ее существование приводит к непостоянству modus operandi даже в тех случаях, когда появление привычных шаблонов действия было бы весьма желательным.
Возьмем пример. Уполномоченный по гражданским правам сам не обладает правом законодательной инициативы, но он может информировать о тех или иных вопросах Президиум Сейма (в надежде, что этот орган захочет ими заняться — например, сообщив соответствующей парламентской комиссии о потребности в таком законе). Это — иллюзорное полномочие. В Сейме такая давка с самыми разными законопроектами, что у предложений Уполномоченного нет здесь никаких шансов... Кроме того, обсуждаемые Сеймом законопроекты настолько пронизаны политикой (что, впрочем, вполне естественно для переходного периода), что и законопроектам, предложенным Уполномоченным, также угрожала бы ополитизацияп. А значит, нужно искать другие пути, другие способы действий. Не случайно, к примеру, то, что мы стали более активно вступать в контакты с Конституционным судом и Верховным судом. Ибо эти органы, получив представление Уполномоченного, обязаны что-то с ним сделать — пусть даже отказать в удовлетворении его ходатайства или вообще отказаться от его рассмотрения — но по всей форме, в письменном виде и с обоснованием, которое нередко весьма ценно с точки зрения достижения той цели, к которой стремился Уполномоченный. Вот хоть бы такой пример. В рассмотрении представления Уполномоченного о признании не соответствующим Конституции приказа Министра национальной обороны 5 (того приказа, который отменял ранее предоставлявшуюся отсрочку от призыва в армию для единственного кормильца семьи) было отказано по формальным причинам, но одновременно Конституционный суд констатировал, что министр действовал без законных на то оснований, и обратил на это обстоятельство внимание правительства. Использованный Уполномоченным modus operandi принес весьма ценные результаты, поскольку побудил Конституционный суд, кроме всего прочего, еще направить в Сейм обращение с указанием на то, что сохранение ограничений в праве Конституционного суда заниматься проверкой конституционности определенных категорий нормативных актов15. является явным анахронизмом. Дело в том, что с мая прошлого года решения (индивидуальные акты) органов военной администрации можно обжаловать в Высший административный суд. Но Конституционный суд, к примеру, как и прежде, не вправе по своей инициативе рассмотреть вопрос, относящийся к сфере ооборонып. Поэтому Конституционный суд информировал Сейм о такой непоследовательности в законах. А поводом для этого стало представление Уполномоченного, в рассмотрении которого Конституционный суд формально отказал. Итак, избранный modus operandi оказался эффективным.
Будет ли дело опроработаноп лишь в общей плоскости, либо индивидуально, либо и так, и так, либо будет отказано в приеме этого дела Уполномоченным к своему производству (но с подробным обоснованием)? Будет ли на основе поступившего заявления подготовлен надзорный протест, или просьба о постановке перед Верховным судом правового вопроса, или представление в Конституционный суд? Или можно ограничиться направлением представления в тот или иной орган власти, и в какой именно? (Порою к неожиданным результатам в виде разных, противоречащих друг другу позиций приводит одновременное направление представления разным адресатам — скажем, если известно, что их позиции расходятся, что впрочем создает дополнительные возможности для действий). Принять решение по всем перечисленным вопросам и означает, собственно, избрать modus operandi. Сделать это нелегко, ибо адресаты, на которых воздействуют многие факторы, реагируют на представления все слабее и слабее, и оказываются необходимым все более сильное давление или все более хитроумные приемы. (Это точно так же, как с забастовками и акциями протеста. Раньше достаточно было одной только угрозы. Теперь же даже высыпание картофеля или разливание масла в общественных местах вызывает лишь ограниченный интерес). Итак — непостоянство modus operandi. Интересно, что от меня постоянно ожидают традиционного способа действий, такого, к которому привыкли высокие должностные лица администрации и которого я не использую никогда. Я имею в виду modus operandi, состоящий в том, что одавайте встретимся спокойно, найдем общий язык и все уладимп. Я очень неохотно встречаюсь и принимаю визиты подобного рода. Предпочитаю писать, ибо scripta manent, 16. письмена оставляют след. Я не занимаюсь также окабинетными договоренностямип, да и ради чего? Ведь взаимоотношения между ведомствами, между бюро Уполномоченного по гражданским правам и адресатом его представления, обращения и т. п. точно определены действующими законами и принятыми процессуальными нормами. Зачем же создавать дополнительно какие-то потаенные тропки?
Оказывается впрочем (и я имела случай убедиться в этом на одном официальном приеме), что эта стратегия (для меня само собой разумеющаяся, ибо вытекающая из закона) воспринимается как высокомерие, и руководитель одного ведомства в явной форме упрекнул меня в том, что я его "обвинила" (речь шла о моем представлении в Конституционный суд, касающемся подписанного этим руководителем нормативного акта). Вот тебе на! А я-то думала, что как раз поступила прилично и тактично, когда после отправления этому руководителю запроса о его позиции в отношении этого нормативного акта (и получения ответа на запрос), я не стала звонить ему и стараться уладить дело закулисно, а официально внесла предложение, которое представлялось мне обоснованным. Так (по моему убеждению) более законно и более безлично. (Как говорят в "Крестном отце" — It’s business, nothing personal.17. ) Ну вот и получила! Как раз такие действия были восприняты как акт личного недружелюбия. И такое, к сожалению, случалось не единожды. Некоторые считают такое восприятие наследием ненормального времени, когда принято было опираться не на официальные процедуры, а на неясную систему личных отношений и зависимостей. Быть может, и так?