"Подлаживание к Европе"
"Не будем подлаживаться к Европе" — таков был (как мне передали) ответ одного из судей (к сожалению, весьма высокой инстанции) его коллеге, которая предложила при решении какого-то вопроса учитывать не только польское, но и международное право. Не знаю, как перенесла такой холодный душ обескураженная женщина-судья, которая была преисполнена самых добрых намерений (надеюсь, что она не приняла это близко к сердцу; женщины, пожалуй, легче переносят такие реплики, чем мужчины). Так или иначе, но это словечко ("подлаживание к Европе") приходится мне слышать все чаще и чаще. Его используют политики, преисполненные веры в собственную историческую миссию, повелевающую им просвещать испорченный Запад: его используют те, кто не желает отказаться от собственного провинциализма и недостаточно умен для того, чтобы понять, что мир идет вперед, что надо постоянно читать, учиться и догонять тех, кто впереди.
Ибо судья (высокой, как уже сказано, инстанции), который столь пренебрежительно обращается к коллеге, обратившей его внимание на то, что рассматриваемый вопрос связан с международным правом, демонстрирует — сам того не желая — собственную косность и узость кругозора. Ну и легализм он понимает весьма избирательно, ибо ведь ратифицированные Польшей акты международного права являются частью действующего в Польше права и обязательны к применению также и судами. Издавна я твержу, что в нашей стране весьма поверхностно знают пакты о правах человека (и другие акты того же типа). Разумеется, все знают о существовании этих актов и даже о том, что Польша их ратифицировала. Это знание, однако, функционирует как бы само в себе, где-то в абстракции. На практике из этого знания мало что вытекает. Широкие круги судей и работников органов государственного управления этих актов не знают. Замечу еще, что в Польше нет, к примеру, издания, где был бы опубликован польский перевод Европейской конвенции о правах человека. Польша не является участником этой Конвенции,11. и это также одна из причин того, что у нас совершенно не знают решений по спорам, связанным с применением норм этой Конвенции. Этот недостаток очень ощутимый, поскольку лишь совокупность решений, принимаемых по спорам, связанным с применением конвенции, позволяет нам знать, что соответствует духу и букве Конвенции, а что — нет, наполняет нормы Конвенции жизнью и фактами. В Польше лучше известны пакты о правах человека (о политических правах и об экономических правах), ратифицированные Польшей в 1977 году. Но беда в том, что не существует правоприменительной практики, касающейся применения пактов, поскольку их применение не связано с судом или иным органом, выносящим решения в случае споров, — тогда как существуют и действуют (в Страсбурге) органы, выносящие такие решения по спорам, возникающим при применении Европейской конвенции по правам человека.
Серьезной проблемой является отсутствие в Польше традиции обращаться к международному праву при рассмотрении конкретных правовых проблем (например, проблема равенства всех перед законом, проблема свободы объединения и т. п.). Впрочем, что касается судебной практики, эта проблема носит более широкий характер: суды в Польше весьма неохотно обращаются, к примеру, даже к Конституции. И напротив, с чрезмерной готовностью опираются в своих решениях на нормативные акты типа инструкций, на различного рода ведомственные циркуляры (описьмап министерств) и притом даже в тех случаях, когда соответствие этих актов Конституции находитя под большим сомнением. Ибо преимущество этих актов в их конкретности, они облегчают применение лингвистическо-грамматического толкования, то есть легкого и для судей безопасного толкования, не требующего от них слишком большой изобретательности. Применение Конституции, а тем более международных пактов требует от судей, чтобы они настроили себя заранее на недоверие к актам органов исполнительной власти (к так называемому ротапринтному законодательству) и даже по отношению к законам (не окажутся ли законы в противоречии с пактами?) Недееспособность общества (обегство от свободып, если использовать выражение Эриха Фромма), характерная для тоталитарного государства, не обошла стороной и судей.
Наверняка на пассивную позицию судов, на их нежелание применять Конституцию и акты международного права повлияло отрицание доктрины разделения властей. Ибо отказ от этого принципа приводит к формированию искусственного, показного единства государственного аппарата, а в действительности означает отрицание необходимости (и даже возможности) оценки судами актов исполнительной власти, противоречащих конституции или международному праву.
В свою очередь Конституционный суд, действующий в Польше с 1982 г., при применении пактов (и других норм международного права) наталкивается на препятствие иного рода. Ему не дано право проверять соответствие системы внутреннего права — праву международному. Это ограничение (подвергающееся впрочем критике в литературе предмета) не способствует, разумеется, тому, чтобы Конституционный суд в своих решениях опирался на нормы международного права.
Следует заметить, что в Польше существует теоретический спор о том, каким способом нормы международного права (в том числе и пакты о правах человека) должны включаться в систему внутреннего права (нужна ли их трансформация в нормы внутреннего права или они действуют непосредственно). Это также не способствует тому, чтобы акты международного права стали (в повседневной практике создания и применения нормативных актов) таким же стандартом, как нормы польского законодательства. В результате оказывается, что акты, касающиеся прав человека, действуют в Польше лишь чисто показным образом. Это подтверждает и моя практика польского омбудсмана. В годичных отчетах за 1989 и 1990 годы я постоянно отмечаю, что онаблюдается вызывающий беспокойство агностицизм [...], отсутствует знание и понимание того, что при разработке и применении законов, в повседневной практике следует учитывать содержание Конституции (пактов), отсутствует убеждение в том, что Конституция (пакты) должны быть решающим критерием при оценке того, огодитсяп ли та или иная конкретная мера. Такое положение продолжает сохраняться; особенно яркие примеры в этом отношении дает, к примеру, неуважение права собственности [...]. Желая действовать в направленни исправления такого положения, омбудсман в ходе своей работы в 1990 году старался (особенно в своих представлениях по общим вопросам) указывать на расхождения польского законодательства и практики его применения с европейскими стандартами. Обращение к этим образцам поведения касается также и Европейской конвенции 1950 года. Эта Конвенция еще не является действующей для Польши, но Польша заявила о своем намерении присоединиться к ней. На базе Европейской конвенции существует обширная судебная практика Европейского суда по правам человека, и польский омбудсман старается использовать эту практику, вставляя в свои представления упоминания о европейских стандантах. Это должно приучить тех, кому омбудсман направляет свои представления, к мысли о существовании этих образцов и переломить их привычки, выражающиеся в позиции согласия с существующей действительностью, сформированной текущей практикой и нормативными актами более низкого уровняп.
Это кредо моей деятельности (пропаганда хороших, настоящих правовых стандартов) приводит к тому, что в деятельности польского омбудсмана очень большое значение имеет просветительный аспект, основанный на именно таком понимании омбудсманом своей роли. Это проявляется во многих систематически проводимых действиях.
В представляемых парламенту годичных отчетах омбудсмана основное место в последние два года занимают перечни ошибок, обнаруженных в содержании законов и в их применении и нарушающих права человека; эти перечни систематизированы по рубрикам, которые в основном следуют перечням прав, защищаемых пактами о правах человека и Европейской конвенцией.
В текущем году очень яркий и весьма печальный пример нарушений прав человека дает вопрос об оплате за лекарства. Напомню: в последние несколько недель в разных регионах страны "Цефарм" (то есть предприятие, а не какой-нибудь государственный орган!) принимает решения о продаже лекарств лишь по полной их цене. Это нарушает права тех лиц, которые имеют право на получение лекарств бесплатно или по льготной цене. Причиной является давление со стороны аптек (Уполномоченный тоже получил многочисленные сигналы от частный аптекарей), которым не возмещается разница в цене (такое возмещение — обязанность государственной администрации). Французы утверждают: tout comprendre — tout pardonner, то есть: все понять — значит все простить. Причина изложенной практики — финансовая нищета и (пожалуй, все же еще и) организационная беспомощность, отсутствие своевременного предвидения того обстоятельства, что аптеки, разумеется, будут вести себя как предприятия (и прекрасно!), а следовательно, будет необходимо очень точно определить (и осуществить!) систему их расчетов с бюджетом. Как это у нас бывает, вместо точности было лишь шляхетское: да уж как-нибудь обойдется... Результат очевиден. Меня спрашивают: и что на это скажет Уполномоченный? Отвечаю: проект закона об оплате за лекарства находится на рассмотрении Сейма; когда этот проект станет законом, тогда что ж — dura lex sed lex.12. И я не вправе (ни один омбудсман не имеет такого права) и не имею возможностей для того, чтобы содержание будущего закона подвергнуть сомнению с точки зрения Конституции (статья 70 Конституции вовсе не гарантирует бесплатности лекарств, можете проверить), 13. равно как с точки зрения Пакта об экономических, социальных и культурных правах. Но до тех пор, пока в Сейме еще только дискутируют на тему о плате за лекарства и пока сохраняют силу действующие нормативные акты, предусматривающие для определенных категорий граждан приобретение лекарств бесплатно или по льготной цене, решение "Цефарма" — это чистейшее беззаконие и произвол. А то, что государственные органы допускают такое беззаконие — это уже нарушение международных обязательств страны (а именно, пактов о правах человека). Поэтому я написала министру здравоохранения (RPO/77699/I/91): оесли такое решение принято, оно нарушает статью 70 Конституции в той мере, в какой ее конкретизируют нормативные акты, признающие за определенными группами граждан право на получение лекарств бесплатно или по льготной цене. Понимая то стечение обстоятельств (организационных и финансовых), которые привели к возникновению нынешней ситуации, я обязана однако указать на то, что нынешняя практика [...] означает невыполнение Польшей ее международных обязательств, вытекающих из ратифицированного Польшей Пакта об экономических, социальных и культурных правах. [...] Ибо хотя сам пакт не предусматривает обязанности бесплатного предоставления лекарств, но статья 2 Пакта говорит о законодательных (то есть предусмотренных обычным законодательством) обязательствах государства в сфере социального обеспечения (статья 9 Пакта). 14. Я полагаю, что Вы как член Правительства, ответственный за вопросы здравоохранения, соблаговорите проинформировать об этом факте тех членов Совета Министров, решения которых (или бездействие которых) связаны с возникновением нынешней ситуации, а также то ведомство, которое отвечает за подготовку докладов об осуществлении Пакта об экономических, социальных и культурных правах (в соответствии со ст. 16 этого Пакта)п.
За подготовку (раз в два года) докладов отвечает Министр юстиции. Я знаю эти доклады. В них преобладают рассуждения о том, что осуществлено в плане изменения законодательства, и мало сведений о повседневной практике, которая нередко весьма отличается от "книжного права". Но если мы хотим, чтобы наши доклады воспринимались серьезно, то мы должны при их подготовке ориентироваться на достойный стандарт, а значит, не замалчивать неудобную — ибо не делающую нам чести — практику. Разве что и обязанность подготовки добросовестных докладов о ходе осуществления Пакта мы тоже будем рассматривать как "подлаживание к Европе". Но ничего хорошего из этого не выйдет. Как Емеля Богу, так и Бог Емеле.15.