Борьба за прецеденты

Я уже много раз возвращалась к вопросу о значении надзорного протеста. Те, кто пишут Уполномоченному и просят о принесении надзорного протеста, имеют в виду, разумеется, собственный интерес: обратились в суд, проиграли и теперь хотят это как-то оперевернутьп. Огромное число писем содержит именно так понимаемый упрек: оя чувствую себя ущемленным решением суда, и я — гражданин, а следовательно, внесение надзорного протеста на решение суда было бы шагом в защиту прав человека и гражданинап. Разумеется, это — недоразумение. Надзорный протест есть мера чрезвычайная. Его можно вносить исключительно в строго определенных в законе случаях и притом при наличии серьезного нарушения закона. А Уполномоченный по гражданским правам, все действия которого должны быть направлены на защиту прав человека, — должен еще при внесении надзорного протеста найти в деле некий более общий аспект, проблему, связанную с коллизиями в отношениях овласть — гражданинп. Ибо именно эта сфера и есть сфера защиты прав человека.

Вот уж без малого в течение трех лет, с самого начала моей деятельности в качестве Уполномоченного, я грызусь за опроблему гаражейп. О чем идет речь? Примерно в начале шестидесятых годов была дана возможность строить гаражи (для частных лиц) на государственной земле. Граждане строили эти гаражи на собственные средства. Мало кто отдавал себе отчет в том, что тот, кто построил гараж, в действительности так и не был никогда его владельцем. И тут речь вовсе не идет о каких-то темных происках коммунистического коллективизма, но о древнем принципе римского права superficies solo cedit, что означает: строения, построенные на определенном участке земли, попросту являются собственностью владельца этого земельного участка. Итак, гаражи с самого начала были государственными, но только те, кто их построили, в течение 10 лет могли пользоваться ими без внесения арендной платы, и это для того, чтобы они могли оправдать расходы на строительство гаража. Эти 10 лет, это был отрезок времени несколько коротковатый — постройки были прочные и солидные. По истечении 10 лет тот, кто построил гараж, пользовался им уже в качестве арендатора и должен был вносить арендную плату; а также (как и каждый арендатор) подвергался риску возможного расторжения арендодателем договора аренды и т. д. оДело о гаражахп возбудило страсти. Те, кто гаражи построили, считали несправедливым превращение их через 10 лет в слабо защищенных законом арендаторов. Как я уже упоминала, Уполномоченный в 1988—89 годах много раз требовал разумного правового урегулирования этой проблемы. И наконец, добился: в сентябре 1990 года появился закон об изменении закона о распоряжении земельными участками, который нашел неплохое решение: арендаторы гаражей, расположенных на государственной земле, могут — если они сами эти гаражи построили — бесплатно приобрести их (разумеется, земельный участок под гаражом предоставляется лишь в бессрочное пользование).

И все было бы прекрасно (я уж думала, хоть это-то дело доведено до счастливого конца) — когда появилась новая опасность.

Местные власти (во владении которых были эти гаражи) отнюдь не горели желанием лишиться частички своего имущества и своего влияния. И вот по всей Польше от края и до края, непосредственно перед вступлением в силу поправок 1990 года к закону 1985 года о земельных участках начались осгоны арендаторовп — расторжение арендодателями договоров аренды. А тот (из числа построивших гаражи), кто на момент вступления в силу нового закона уже не был арендатором, тот не мог воспользоваться благами этого закона. О том, что огаражные сгонып действительно происходили я хорошо знаю из моей переписки с воеводами (особенно ясно написал мне об этом вроцлавский воевода). Что тут делать? Уполномоченный — это орган, действующий методами убеждения, оповелетьп он не может.

Согнанные арендаторы начали защищаться — возбуждать судебные дела о признании недействительным расторжения договоров аренды. И здесь возникает очередная проблема. Ведь в принципе арендодатель вправе расторгнуть договор аренды. И суды, при рассмотрении отдельных случаев расторжения договоров аренды, признавали законность этого расторжения. Разумеется, расторгнуть договор аренды можно, но разве это одно и то же — ообычноеп расторжение договора аренды и расторжение аренды в ходе ооперации по сгонуп, направленной на то, чтобы лишить заинтересованных лиц возможности воспользоваться теми благами, которые намеревался предоставить им законодатель? По моему мнению, это не одно и то же. Но ведь суды ничего не знали ни о борьбе за урегулирование огаражной проблемып, ни о массовых осгонахп. Для судов каждый спор такого рода был отдельным частным случаем расторжения единичного арендного договора.

Поэтому необходимо было попытаться заинтересовать суды омакромасштабомп проблемы. Для этой цели подходит надзорный протест, нацеленный на создание прецедента. И такой надзорный протест был внесен (RPO/67478/91/VI) — он ожидает сейчас своего рассмотрения. Разумеется, в этом деле есть немало знаков вопроса. Убедят ли Верховный суд доводы надзорного протеста? (Ведь у меня случалось и так, что тот аспект проблемы, который представлялся мне самым важным, оставался незамеченным Верховным судом. Когда-нибудь я напишу о таких случаях). А если надзорный протест будет удовлетворен — сыграет ли он роль прецедента? (Тут дело в информации о принятом решении и в доведении его до заинтересованных лиц — то есть до тех, кто быть может также решится на обращение в суд.)

Пишу об этом для того, чтобы наглядно показать читателям, что такая якобы единая опроблема гаражейп не может быть решена оодним ударомп.

Присмотримся: сперва борьба за изменение законодательства. Закончилась удачей. Теперь — попытка борьбы с извращениями при осуществлении закона. Что с того, если мы скажем, что местные власти — обякип и действуют непорядочно? Конечно, огаражные сгонып — это антиобщественные действия, но вместо того, чтобы плакаться по поводу существования этого явления, надо найти от него лекарство. Таким лекарством может быть судебный процесс. Но и правосознание самих судов требует, чтобы они видели не только кусочек (отдельный договор аренды), но и явление в целом (расторжение отдельного арендного договора — это лишь фрагмент борьбы за то, чтобы законодательное решение, приносящее пользу гражданам, сделать неэффективным). И далее, если даже мой надзорный протест будет удовлетворен, надо будет еще осуществить пропаганду его идей.

Порою я чувствую себя, как теннисист, которому приходится в ходе матча постоянно менять тактику и темп игры. Лишь только было выиграно дело на законодательном уровне, уже нужно думать об игре за осуществление закона и об устранении грязных махинаций в этом вопросе.

Эту историйку о гаражах я адресую тем, кто ожидает, что Уполномоченный в каждом поступившем к нему деле очто-то сделает и притом желательно — в месячный срокп. Ныне, в последний год срока моего пребывания на посту, значительно увеличилось число дел, по которым я пытаюсь создать прецедент в Верховном суде (путем постановки перед Верховным судом правовых вопросов). Почему? Приобретение самостоятельности органами самоуправления и местными органами государственного управления при их бедности и коммерциализации (а также при их неопытности в правовых вопросах — это, к сожалению, очень заметно) привело к тому, что эти органы нередко довольно-таки бесцеремонно относятся к праву как к границе собственного поведения, за которую недопустимо переходить. Получение этими органами самостоятельности означает, что никто (ни в оцентреп, ни, разумеется, Уполномоченный) не может ничего им приказать, даже если речь идет о оприказаниип прекратить нарушать закон.

Ярким доказательством этого являются манипуляции огаражныеп, или (если взять совершенно иной вопрос) манипуляции, касающиеся озаводскихп квартир. Вместе с тем, Уполномоченный не в состоянии сам бороться путем опредставленийп с проявлениями недопустимых подходов, которые вновь и вновь повторяются на просторах всей страны. Поэтому он и старается создать прецеденты, чтобы иметь возможность ответить авторам заявлений примерно так: оДействия, которые ты описываешь, являются, по мнению Уполномоченного, недопустимыми. Защититься от них лучше всего путем обращения в суд. Впрочем, этот путь связан и с риском, и с расходами. Чтобы свести риск к минимуму, Уполномоченный постарался создать прецедент. Он состоит в том-то и том-то. Сошлись на этот прецедент — быть может, нам с тобой вместе, общими усилиями удастся добиться результатап.

Обычно адресаты не приходят в восторг от такого моего письма. Ибо судебный процесс дело долгое и дорогостоящее. Гражданин хотел бы, чтобы я попросту овелелап решить вопрос в интересах заявителя. Не в восторге и создатели прецедентов — а почему и какие у меня в связи с этим возникают трудности — я напишу в следующий раз.