Квартиры, квартиры...

Поступающие на рассмотрение Уполномоченного по гражданским правам дела, касающиеся вопросов жилья, делятся на две основные группы. Первая группа, это просьба одайп квартиру или хотя бы оподдержип наши старания получить квартиру. Отвечаем в таких случаях, что — как оно и есть в действительности — Уполномоченный не имеет в своем распоряжении квартир и потому, к сожалению, не может никому ничего дать. А оподдержательствомп мы тоже не занимаемся. Ведь такое покровительство является в высшей степени деморализующим, ибо оно ничего не значит, если является чисто словесным и не подкреплено правовым анализом, в котором обращалось бы внимание на те аспекты, которые остались незамеченными на предыдущих стадиях рассмотрения дела. А я со своей стороны порою задумываюсь: о чем думали те высокопоставленные лица, которые направо и налево — в том числе и мне — рассылают свои бумаженции со словом оподдерживаюп. Ведь если кому-то что-то положено, то и без того надо ему это дать, а если не положено — то такого рода оподдержкап является попросту злоупотреблением.

Другая группа дел — это жалобы на жилищную политику (высокие ставки квартплаты, грабительские условия кредитов, опасения в связи с предстоящей приватизацией жилищного хозяйства). В этих случаях я отвечаю, что ни один омбудсман в мире не имеет ни права, ни возможностей для вмешательства в экономическую политику — в этой сфере попытки омбудсмана что-то предпринять были бы попросту безрезультатными. И — прошу мне поверить — я пишу так с тяжелой душой, ибо мне немного стыдно за то, что я разочарую тех, кто полагает (к сожалению, безо всяких к тому оснований), что именно Уполномоченный в чем-то им поможет.

Единственная форма, в какой может действовать Уполномоченный в этой сфере, — это представление ежегодного отчета. Такой (за 1990 год) имеет объем двести страниц, и как в тексте отчета, так и в своем выступлении в парламенте я сказала об ошибках экономической политики, в том числе и в жилищных вопросах. Кроме этой возможности, представляющейся один раз в год, не существует никаких других возможностей влияния Уполномоченного на политику.

Представления и переписка.

Итак, что же делал Уполномоченный в 1990 году в сфере жилищных вопросов в соответствии с возможностями, предоставленными ему законом? Он подготовил — на основе поступающих к нему индивидуальных дел — пять основных представлений общего характера, в которых указывалось на системные ошибки в правовом регулировании и в практике.

Первое из этих представлений, направленное по многим адресам, указывало на проблему осоциально слабыхп граждан, оказавшихся в трудном положении в связи с резким повышением с 1 января 1990 года цены кредита (и цен квартир) без одновременного создания системы кредитования (RPO/58920/89/V). Эта системная нестыковка привела к необратимым жизненным последствиям — к необходимости после многих лет ожидания квартиры отказаться от надежд на ее получение.

Реакция на это представление последовала через четыре месяца (в мае 1990 года состоялось заседание Совета Министров, на котором были приняты конкретные меры), а через 10 месяцев было принято решение по вопросу об изменении порядка начисления гарантийных надбавок по квартирным книжечкам, на необходимость чего было указано в другом представлении Уполномоченного (RPO/4442/90/VI). Так же, как и в предыдущем представлении, Уполномоченный критически оценил здесь половинчатость законодательного решения: упразднена ошапкап кооператива без одновременного урегулирования правового положения тех, кто находился в так называемой оморозилкеп (то есть кандидатов на вступление в жилищный кооператив).

Третье представление Уполномоченного (RPO/47821/90/V) касалось неосуществления прав выпускников высших учебных заведений на получение квартиры, что было обещано решением Совета Министров  218 1974 года. Полученный Уполномоченным в феврале 1990 года ответ министра поддерживал это право выпускников, но лишь в форме голой рекомендации. А в письме от сентября 1990 года утверждается, что поскольку решение Совета Министров 1974 года являлось актом оротапринтного законодательствап1, оно не может порождать для граждан никаких прав.

Те же аргументы (Уполномоченный их не разделяет) были использованы в ответе на четвертое представление Уполномоченного (RPO/35814/90/V), касающихся неосуществленных прав, вытекающих из так называемых патронажных договоров. Дополнительно — после обмена письмами — мне было сообщено, что в этом случае речь идет о опривилегияхп, сравнимых с оперсональными пенсиямип высших партийных и государственных деятелей. Уполномоченный весьма критически относится к этой позиции ведомства, которая лишь маскирует суть дела.

Отдельная проблема — это те трудности с получением жилья, с которыми обращаются к Уполномоченному лица, освобожденные из мест лишения свободы. На эти проблемы Уполномоченный указал в своем представлении RPO/54317/89/V, которое было направлено многим адресатам. В этом представлении Уполномоченный обратил внимание на типичные ошибки, допускаемые практикой при принятии решений по жилищным делам таких лиц (неправильное пользование понятием административного усмотрения, ошибочные действия администрации, приводящие к лишению лиц, отбывающих наказание, их прав на жилье).

Те ошибки практики, на которые указал Уполномоченный в своем представлении, продолжают совершаться. Для изменения такого положения вещей необходимо проведение систематической воспитательно-профилактической работы по отношению к руководителям органов самоуправления. При этом Уполномоченный вовсе не стремится к тому, чтобы бывшие заключенные получили какие-то особые права, нет, речь идет, скажем, об обеспечении равного, недискриминационного отношения к этим лицам при рассмотрении их жилищных дел.

Статс-секретарь в аппарате Совета Министров — один из тех, кому Уполномоченный направил изложение своей позиции — отметил, в частности, что изложенные отклонения от нормы, если их оценивать с точки зрения порядка деятельности органов управления, оказываются выходящими за пределы жилищной проблематики. А министр пространственного планирования и строительства разослал воеводским органам своего ведомства инструктивное письмо, направленное на устранение источников отрицательных явлений, описанных в представлении Уполномоченного. В свою очередь министр юстиции объявил, что он, в пределах своей компетенции, будет повседневно держать эти вопросы под контролем.

Из тех же соображений исходил (увенчавшийся успехом) надзорный протест (RPO/59500/90/II) по делу заключенного, которому была назначена несоразмерно суровая мера наказания в виде конфискации оквартирной книжечкип, что означает лишение его всяких шансов на получение квартиры.

Вопрос о выкупе квартиры был предметом представления, направленного Уполномоченным министру строительства (RPO/59656/90/V). Позже, в связи с постоянно повторяющимися ошибками при выкупе гражданами квартир у государства Уполномоченный выступил с инициативой обращения в Верховный суд с правовым вопросом (ответ Верховного суда на этот правовой вопрос содержится в постановлении IIICZP/33/90). Результатом затяжки в решении этих вопросов стало перекладывание администрацией на жильцов риска повышения выкупных цен. Верховный суд постановил, что этот риск может быть сведен к минимуму, поскольку в случаях, когда повышенную цену пришлось платить в связи с несвоевременным принятием администрацией решения по заявлению о желании выкупить квартиру, жильцы имеют право требовать от администрации возмещения понесенного ими ущерба. Пользуюсь поводом, чтобы информировать всех граждан об этом постановлении Верховного суда.

Два представления Уполномоченного (RPO/69531/90/V) касаются типичных ошибок практики в сфере взаимоотношений между наймодателями и нанимателями так называемых озаводскихп квартир. При решении этих вопросов игнорируются элементарные нормы административного процесса, происходит манипулирование правовыми нормами (к сожалению, на это не обратил внимания Верховный суд, отказывая в удовлетворении надзорного протеста по делу RPO/59466/90/III — но после этого Уполномоченный попросил задать Верховному суду правовой вопрос по этой же проблеме), используются всякого рода притеснения и т. п. В будущем ситуацию должна еще больше обострить планируемая приватизация предприятий, имеющих право распоряжаться этими квартирами. Уполномоченный обратил на это внимание министра по вопросам экономической реформы. До сих пор так и нет четкой официальной позиции по этому вопросу.

При решении вопросов, касающихся озаводскихп квартир (точно так же, как при подготовке представлений, касающихся жилищных прав заключенных), возникает проблема ораспыленностип адресатов представлений и трудностей в корректировке практики; невозможно выработать такие меры, которые решили бы дело раз и навсегда. Это вынуждает Уполномоченного повторно предпринимать те же самые шаги.

В группе поступающих к Уполномоченному по гражданским правам жалоб, касающихся получения квартир и размеров оплаты за жилье и коммунальные услуги, особое внимание привлекают, в частности, следующие проблемы:

- вопрос о потере реальной ценности вкладов, которые в течение многих лет накапливались на оквартирных книжечкахп (если сопоставлять с требующимся ныне размером первого взноса за квартиру) — RPO/4442/89/VI;

- нераспространение гарантийных надбавок на те суммы, которые поступили на банковский счет жилищного кооператива в качестве ссуды из ожилищного фондап предприятия;

- ситуация лиц, которые в качестве окандидатов в члены кооперативап ожидают приема в число членов жилищного кооператива, или, иначе говоря, находятся в так называемой оморозилкеп (RPO/4442/88/VI) — Уполномоченный направил представление премьер-министру, но непосредственно от премьер-министра никакого ответа не получил;

- запрет сберкассам выплачивать на руки владельцам оквартирных книжечекп суммы, превышающие размер, необходимый для жилищного вклада (RPO/25601/89/VI);

- проблема выплаты гарантийных надбавок при ликвидации оквартирной книжечкип в случае, когда владелец такой книжечки удовлетворил свои потребности в жилье иным способом, кроме кооперативного жилищного строительства (построил собственный дом, выкупил государственную или муниципальную квартиру и т. п. — RPO/519806/89/V);

- значительное повышение с 1 января 1990 года процентов по кредитам на жилищное строительство, что вызвало повышение взимаемой с членов кооператива оплаты за квадратный метр полезной площади квартиры (RPO/63441/90/VI);

- размер комиссионных, взимаемых с кредитов на жилищное строительство (RPO/42465/89/VI).

Успехов нет, есть беспокойство.

Реакция адресатов на эти представления (независимо от их позиции по существу затронутых вопросов), как правило, весьма замедленная и в ней проявляется нежелание занять четко определенную позицию, опирающуюся на более общие соображения. Авторы ответов оскользятп по поверхности проблемы так, как если бы они не чувствовали себя компетентными занять определенную позицию в принципиальных вопросах.

В результате представления Уполномоченного (RPO/58882/90/III) Министерство национальной обороны пересмотрело свою прежнюю позицию и решением от 23 января 1990 года разрешило подчиненным ему органам отказываться от права распоряжения отдельными квартирами, расположенными в зданиях, находящихся в оперативном управлении местных органов государственной администрации, в случаях, когда пользователи квартиры выражают желание приобрести ее в собственность.

В 1990 году Сейм не принял точку зрения Конституционного суда, согласившегося с предложением Уполномоченного (RPO/12137/88/V) по вопросу о неконституционности изменений в оЖилищном законеп, касающихся озаводскихп квартир. При таких обстоятельствах Уполномоченный не принимал к своему производству поступающие к нему индивидуальные дела этого типа, ибо не видел более возможности для результативных действий (а бывало, что с подобными делами обращались к Уполномоченному депутаты Сейма — RPO/66745/90/V — что весьма парадоксально).

Итак, в 1990 году не отмечено никаких успехов Уполномоченного в том, что касается жилищных дел, — разве что был успех, хотя и не очень-то эффектный, по нескольким индивидуальным делам. Вместе с тем — обобщая соответствующий раздел моего годичного отчета — я могу отметить немало тенденций, вызывающих беспокойство.

Так вот: местные (и нищие) органы самоуправления, занимающиеся жилищными проблемами, проявляют склонность к оманипулированиюп правовыми нормами и спекуляции правом, что несовместимо с основами добросовестного (соответствующего европейским стандартам) использования права. Распыленность и самоуправляемость органов, допускающих ошибки (это касается также кооперативов) приводит к тому, что исправление этих ошибок является весьма трудным. Руководство каждого органа самоуправления во имя уважения самостоятельности (кооперативов, органов местного самоуправления, предприятий) всячески открещиваются от любых мер воздействия на них, даже попыток убедить их в чем-либо.

Поступающие к Уполномоченному жалобы ясно показывают, что квартирный оголодп затрудняет формирование механизмов самозащиты жильца или члена кооператива. Эти механизмы не действуют там, где нет рынка. Потребитель (в данном случае — потребитель жилищных услуг) находится при отсутствии рынка в приниженном положении.

Новые правовые нормы не содержат механизмов поддержки более слабого партнера (члена кооператива, нанимателя). В этих нормах немало пробелов, отсутствуют переходные положения, некоторые новые механизмы (система кредитования, индексация гарантийных надбавок) введены в действие лишь спустя значительное время (соответственно, 6 и 10 месяцев) после того, как были запущены рыночные механизмы и обнаружились последствия этого для квартиронанимателей и членов жилищных кооперативов.

В центрах принятия решений правосознание формируется под влиянием примитивного представления о благодетельном действии оневидимой руки рынкап без понимания того, что в условиях плохого рынка жилья эта оневидимая рукап вынуждена действовать неполным, дефектным образом. Дефицит квартир позволяет не только эксплуатировать более слабого партнера, но и напрямую нарушать закон. Отсутствуют не только программы предотвращения такого рода явлений, но даже осознание необходимости подобных программ. Все это не согласуется с записанным в конституции правом на жилье.

В жилищных делах Уполномоченный не обладает властными полномочиями. Он может действовать лишь убеждением, и он так действовал в описанных выше случаях.

Очерк должен иметь концовку. Легче всего было бы здесь привести поговорку о стенке и горохе. Но подождем лучше до очередного отчета за 1991 год.