Границы долга

Один мой знакомый, доктор юридических наук, рассказал мне когда-то анекдотическую историю, героем которой он оказался. На его входной двери была прикреплена табличка оДоктор такой-топ. И однажды сосед обратился к нему с просьбой об оказании неотложной медицинской помощи заболевшему ребенку. "Но, дорогой сосед, — объяснял с огорчением мой знакомый, — я же не доктор медицины, а доктор права". "Да какой из тебя доктор!" — воскликнул расстроенный сосед, отчаявшийся найти помощь.

Когда-то эта история представлялась мне забавной, теперь мое мнение изменилось коренным образом.

Нарастающее обнищание проявляется у меня наплывом писем несчастных встревоженных людей, которые требуют от меня повышения пенсий и заработной платы либо снижения цен. Когда я отвечаю, что ни один омбудсман в мире не имеет ни средств, ни возможностей, ни, наконец, прав для того, чтобы формировать финансовую, кредитную, социальную или ценовую политику, — то это обычно воспринимается как высокомерие и пренебрежение к автору письма. Пишут: оДа какой же из тебя защитник прав человека?!п Наверное, так уж и должно быть. Хуже, когда требования оустановления справедливости по-народномуп: забрать у богатых, дать бедным, без оглядки на законы, на распределение полномочий и сделать все это как бы поверх воли парламента, правительства, администрации, суда — когда такие требования исходят от средств массовой информации, от профсоюзов или... или как раз от тех, в чьи функции входит реализация всего того, за чем обращаются к Уполномоченному по гражданским правам.

Недавно я получила (RPO/63267/90) письмо от председателя райсовета одного из районов Варшавы, который просил изучить вопрос и овсеми доступными Уполномоченному средствами решить проблемуп. Речь шла о том, что жилищный кооператив установил стоимость 1 кв. метра в размере 700 тысяч злотых.

К сожалению, я очень хорошо знаю, что эти несчастные 700 тыс. — вовсе немного по сравнению, например, с двумя миллионами злотых за квадратный метр. Вопрос этот связан со стоимостью кредита (очень высокой) и, более общо, с условиями предоставления и выплаты кредита. Таким образом, эта проблема является преимущественно экономической, а не правовой, вытекает из осуществляемой жилищной политики (которая, впрочем, подвергается острой критике).

Поэтому я ответила так: "По правде говоря, Вы ставите меня в трудное положение, причем сразу в нескольких отношениях. Во-первых, Уполномоченный обязан заниматься нарушениями прав человека и только ими. Поэтому Уполномоченный не занимается никакими проблемами цен, то есть вообще говоря тем, что нечто дорого или дешево. Учитывая состояние польской экономики, легко придти к выводу, что квартиры не составляют в этом отношении какого-либо исключения. Напротив, квартиры относятся к числу наиболее дорогих благ. Однако Уполномоченный не располагает абсолютно никакими средствами, которые могли бы способствовать тому, чтобы квартиры стали дешевле. Точно так же и во всем мире омбудсманы не занимаются подобной проблематикой (политикой цен).

Во-вторых, Вы же являетесь председателем районного совета, то есть основного представительского органа власти на этой территории. А райсовет — в соответствии с Законом о территориальном самоуправлении — располагает многочисленными средствами, которые могут побудить органы всех других самоуправлений, союзов, организаций и других юридических лиц, действующих на территории района, серьезно относиться к требованиям и пожеланиям райсовета. Я полагаю, что при разумном истолковании положений этого закона можно найти весьма эффективные средства. Впрочем, верно и то, что жилищные кооперативы также являются самоуправляющимися организациями, и их самостоятельность защищена законом. Словом, "решение проблемы" находится полностью в компетенции районного совета, и я не думаю, чтобы райсовет нуждался для этого в помощи и поддержке других органов. Должна еще отметить, что Уполномоченный не является административным органом и не вправе также выполнять административные функции взамен каких-либо других органов власти или органов управления, будь то органы государства или органы самоуправления".

Беда в том, что именно этого ожидают от Уполномоченного по гражданским правам — чтобы он действовал очерез головуп властей и учреждений, без оглядки на распределение полномочий и не ограничиваясь теми средствами, которые ему предоставлены законом. Когда я объясняю, что мне приписывают не принадлежащую мне роль, слышу в ответ: "Но мы хотим видеть Вас именно в этой роли!", "А в другой роли — не хотим!" Вот так! Я утешаюсь лишь тем, что если б я стала играть эту приписываемую мне роль, то именно тогда я уж точно выпала бы из своей собственной роли.

Проблема весьма серьезная, речь идет об определении границ долга Уполномоченного по гражданским правам (и об определении его общественного имиджа). Пожалуй, это — самая серьезная проблема.

Польша ратифицировала Пакт об экономических, социальных и культурных правах, а все ратифицированные международные соглашения являются частью действующего в Польше правопорядка. Однако существует разница между Пактом о гражданских и политических правах и пактом об экономических правах. Пренебрежение первым из этих документов всегда означает нарушение прав человека. В отличие от этого Пакт об экономических правах (а именно там записаны право на труд — ст. 7, право на справедливые и благоприятные условия труда — ст. 7, право на социальное обеспечение — ст. 9, право на достаточный жизненный уровень, включая достаточное питание, одежду и жилище — ст. 11) носит программно-прогнозный характер и осуществление этих прав зависит от богатства страны. В Пакте говорится не о наличии этих прав, а о "признании" права на жилище, на охрану здоровья, на достаточный жизненный уровень и т. д. Поэтому, именно ввиду того, что в Пакте об экономических правах принята такая юридическая конструкция, сам факт отсутствия жилья, отсутствия работы, плохого качества медицинской помощи, дороговизны, приводящей к тому, что оправо на достойный жизненный уровеньп превращается в действительности в горькую насмешку — может, разумеется, служить поводом для действий в плоскости политических оценок. Однако все это не дает никаких возможностей результативно оспорить критикуемое фактическое положение вещей правовыми средствами. И значит, перед Уполномоченным по гражданским правам встает вопрос, в какой степени и в каких случаях отмеченные также (в весьма общих выражениях) и в Конституции права на труд, на жилище, на социальное обеспечение пригодны для охраны средствами, освойственными Уполномоченномуп. Ибо на практике стирается граница между правом (которое Уполномоченный должен защищать) и гарантиями осуществления права, выражающимися в жилищной, социальной, кредитной политике, политике в области зарплаты и т. п. (которую Уполномоченный не формирует и не вправе формировать). На практике я приняла решение предпринимать те действия, которые направлены на выявление пробелов, противоречий, ошибок в этой области, сосредоточиваясь не на ополитическихп, а на опрагматическихп недостатках законодательства, то есть таких, в которых проявляется незапланированное дефектное, неправильное использование права.

Из 87 представелений по общим вопросам, подготовленных мною с начала этого года, 17 касаются именно проблематики экономических прав (несогласованность правовых норм, касающихся прав работников ликвидируемых предприятий; кредитные правоотношения; отсутствие защитно-кредитных механизмов, которые непременно должны сопутствовать мерам по коммерциализации жилья; недостатки в процедуре продажи земельных участков и выкупе квартир; недостатки в процедуре выплаты пенсий — как назначенных в стране, так и назначенных за рубежом; игнорирование при ликвидации кооперативной окрышип прав людей, находящихся в "замороженном состоянии", то есть кандидатов в члены кооперативов, и т. д., и т. п.) Однако, к сожалению, большинство из этих представлений не дают оснований для применения более решительных средств (в виде, например, обращения в Конституционный суд или в суд общей юрисдикции). И уж вовсе все эти дела не годятся для их оведенияп или разрешения в индивидуальном порядке: то есть чтобы господину Икс были снижены проценты по полученной им в банке ссуде, г-н Игрек был наконец-то принят в члены кооператива, г-ну Зет снизили бы размер квартплаты, г-же Ковальской повысили бы пенсию, а г-жу Зелинскую не заставляли бы платить многомиллионный взнос.

И вот я думаю: будет ли то, что я, к примеру, с нынешнего года направила девять представлений в Конституционный суд и 25 надзорных протестов в Верховный суд и во всех этих представлениях и протестах добивалась устранения различных грехов, недопустимых в правовом государстве (но которые однако не приводят к непосредственному и немедленному результату в том смысле, чтобы были решены проблемы, беспокоящие граждан Икса, Игрека, Зета, гражданок Ковальскую и Зелинскую), будет ли этот факт признан выполнением мною своего долга?