Поставленный в заголовке вопрос относится к срокам направления ответов на письма, поступившие в адрес Уполномоченного. Действительно, долго. Сейчас мы отвечаем на письма, поступившие в декабре 1987 года и январе 1988 года. А просьбы ускорить ответ приходят уже в отношении писем от марта — апреля 1988 года, которые часто еще даже не зарегистрированы.
Несколько цифр. До 30 июля 1988 г. мы получили всего 44 тысячи заявлений (это число включает письма, устные заявления посетителей и заявления, собранные при посещении мест лишения свободы). Это равно объему корреспонденции, получаемой шведским омбудсманом за четырнадцать (так! тут нет ошибки!) лет. У нас примерно такой же (по численности) персонал, как у шведского омбудсмана. Ныне численность нашего персонала составляет 24 с четвертью штатных единицы (всего 29 чел.) сотрудников, занятых аналитической работой, плюс 16 с половиной штатных единиц (18 чел.) канцелярских работников. Как я уже сказала выше, ныне (в августе 1988 года) мы регистрируем письма, поступившие в марте. (Всего зарегистрировано 15 тыс. писем ос хвостикомп, и за один только январь было получено 9 тыс. писем; в апреле произошел легкий спад). Это означает, что около 25 тыс. писем еще ожидают регистрации (при сопоставлении цифр надо иметь в виду, что все устные жалобы, поступившие на приеме, уже зарегистрированы, равно как и жалобы заключенных). Можно ли ускорить регистрацию? Если не будет компьютера, — нет (вырисовывается неясная перспектива получения компьютера через сколько-то лет). Дело в том, что даже прием на работу большего числа сотрудников мало что даст, ибо эти сотрудники (а точнее, сотрудницы), вынуждены будут работать (а точнее — бегать) вдоль ящиков, содержащих карточки с фамилиями, и вносить сведения в эти карточки. Говоря попросту, за одну машинку не посадишь более одного человека. Впрочем, удалось бы, быть может, решить кое-какие проблемы, если ввести трехсменную работу. Мы сейчас думаем над этим. Однако пока на вопрос: что происходит с апрельскими письмами, мы можем лишь ответить: оони ожидают регистрациип.
А ведь регистрация — это лишь начало работы с заявлением. У нас в Аппарате Уполномоченного ведь не просто готовят обычный оответ на письмоп. Если Уполномоченный принимает дело к рассмотрению, за регистрацией следует период кропотливой работы по выяснению обстоятельств дела (ведь в заявлениях предложения и просьбы не излагаются четким, ясным языком, порой совершенно непонятно, о чем идет речь), переписка с соответствующими органами и учреждениями, нередко оказывается необходимым истребовать оделоп. Все это требует времени. В Польше обычное письмо из Познани в Варшаву идет 6 дней (я испытала это на себе). Сколько же времени требует взаимная переписка? Я видела, как регистрируют дела у шведского омбудсмана: все сведения внесены в компьютер, а как же иначе? Ответ на письмо приходит в срок от трех дней до трех недель. У нас — через месяц посылают просьбу поторопиться с ответом и продолжают ждать дальше. Там — если получаешь устное заверение в том, что дело будет решено так-то и так-то, обещание направить письмо, изложение содержания подготовленного к отправке документа — можно быть уверенным, что все это именно так и есть. У нас в одном деле (его номер RPO 1254/88/VII) мы получили по телефону заверение, что теперь уже все-все прояснилось и распуталось, что деньги, причитающиеся пациенту за операцию, которую ему сделали за границей и которую он оплатил взятой взаймы валютой, уже высылаются. Поверив в это, мы сообщили заинтересованному лицу о том, что дело будет решено в его пользу. Мы были вполне уверены в том, что пишем правду. Оказалось, однако (о чем мы, кстати, узнали лишь случайно), что все это не соответствует действительности, что дело где-то застряло. Пришлось возвращаться к уже законченному производством делу. Уполномоченный действует не в вакууме. Время в Польше исчисляется иначе, чем в хорошо организованных и хорошо функционирующих государствах, и это тоже влияет на темп нашей работы.
Темп работы моего аппарата различен в разных подразделениях. Дольше всего приходится ждать тем заявителям, чьи жалобы касаются отправления правосудия и вопросов социального обеспечения. Ибо эти две категории дел в сумме составляют более половины всех жалоб. Интересно, что институт Уполномоченного по гражданским правам был задуман как инструмент контроля над администрацией, а между тем, как показывает статистика, его деятельность более чем наполовину относится к уголовным делам и к социальному обеспечению, а не к деятельности администрации (исполнительной власти) в точном смысле этого термина. Поэтому дела всех остальных категорий (например, относящиеся к категории хозяйственных, или связанные с органами управления народным образованием, или касающиеся вопросов гражданства) имеют шансы на то, что они овыйдутп на Уполномоченного раньше.
Признаю, что мы выбираем и группируем заявления, хотя это ведет к отступлению от рассмотрения дел в порядке их поступления. Почему мы так поступаем? Поясню на примере. Мы получили жалобы примерно такого содержания: оУ меня нет квартиры, и я живу у сослуживицы она птичьих правахп. Милиция преследует меня штрафами за проживание без прописки. Но мне негде прописаться. Что же мне делать?п Такое дело, взятое в отдельности, может привести лишь к однозначному ответу: оМы Вам, гражданка, сочувствуем. Но закон предусматривает обязательность прописки граждан. А статья 147 Кодекса проступков предусматривает за проживание без прописки наказание в виде ограничения свободы, штрафа или общественного порицания. Наказаны Вы справедливо. То, что Ваша сослуживица не хочет прописать Вас временно в своей квартире, а у Вас нет постоянного места жительства, не имеет к делу никакого отношения. Наоборот, Ваша сослуживица тоже должна быть наказанап. И что же? Якобы все в порядке, но на деле — не очень-то. Потому что цель штрафа — принудить человека выполнить свою обязанность. Но в данном случае эта обязанность практически невыполнима. И потому Уполномоченный поступил по-иному: собрал много дел, связанных о трудностями в прописке, провел достаточно сложный и многоаспектный анализ этих дел в связи с разными сферами жизни, использовал также результаты проверок прокуратуры, которая изучала правильность решений о выписке граждан, и подготовил довольно объемный документ, в котором указывалось на ошибки, пробелы и нестыковки, возникающие на границе между различными областями правового регулирования, хотя нормативные акты в каждой из этих областей сами по себе ошибок не содержат. В этом документе Уполномоченный также показал (или, по крайней мере, постарался показать) системные ошибки в функционировании различных служб (прежде всего, их перестраховочные опасения, касающиеся онепрописанныхп). В этом документе я также высказала свои сомнения в отношении практики наказания за проступки в этой сфере. Я полагаю, что такой диагноз облегчает лечение, а уж во всяком случае затрудняет выдвижение обвинений в том, что лечат неправильно, ибо никто не сказал, как лечить. Я больше верю в лечение причин болезни, чем в лечение ее проявлений. А выяснить причины заболевания, провести их анализ можно только исследовав большое число отдельных случаев.
Мы овылавливаемп также отдельные дела, которые являются срочными и не могут ждать. Признаю также, что некоторым приоритетом пользуются жалобы из мест лишения свободы. Однако чего мы не позволяем, так это вынудить нас к предоставлению приоритета, если речь идет о принесении протеста в порядке надзора. Коллеги-адвокаты, присылая свои свежие дела прямо Уполномоченному, говорят, что надо их рассмотреть быстро, иначе истечет 6-месячный срок на принесение такого протеста. Я уже писала: Уполномоченный при принесении надзорных протестов действует субсидиарно, просьба сперва обращаться к Министру юстиции и Генеральному прокурору и лишь в случае отказа (и притом только при условии, что дело вообще оомбудсманскоеп) прошу ко мне, на улицу Ясную в Варшаве.
Моим корреспондентам, а особенно наиболее нетерпеливым из них, кажется, что принесение или непринесение надзорного протеста зависит лишь от того, как заблагорассудится Уполномоченному. Что для того, чтобы был принесен такой протест, достаточно его умолить или накричать на него, обвинив в бездушии, волоките и отсутствии совести.
На деле решение вопроса о принесении надзорного протеста — это вопрос прежде всего профессиональных познаний. Уполномоченный связан при этом общими нормами права. Я писала уже, в частности, о том, что я не вправе вносить так называемый осверхпротестп, т. е. надзорный протест по делу, по которому уже рассмотрен и отклонен надзорный протест другого должностного лица. И не только это. Мало кто знает, например, что Уполномоченный не вправе приносить надзорные протесты на приговоры военных судов. Ну, не входит это в его компетенцию — и все тут.
Недавно я получила очень сердитое, эмоциональное письмо от одного деятеля ПРОНа. Если попытаться изложить содержание письма в деликатных выражениях, то можно cказать, что его автор ставит предо мною вопрос, намерена ли я, наконец (!), принести надзорный протест по делу одной старушки, и дает свои оценки правоты старушки (положительную) и моей позиции (отрицательную). Но все дело в том, что мы в течение примерно двух месяцев пытались раздобыть из разных мест, в том числе и через посредство как раз этого деятеля ПРОНа, документ, который мог бы стать решающим доказательством того, что в деле этой старушки действительно допущено грубое нарушение закона (ибо основанием для принесения надзорного протеста может быть лишь грубое нарушение закона, ообычногоп нарушения закона для этого недостаточно). Ведь надзорный протест вносится не для оочистки совестип, а с определенной ответственностью за его уровень и за шансы его удовлетворения. Уполномоченный связан в этом отношении принципами хорошей профессиональной работы, а поговорка оне природа, а зато горячее желание...п пусть покоится в чулане для старого барахла.
Я полагаю, что те, кто жалуется на медлительность в деятельности Уполномоченного, нередко делают это не потому, что быстрый ответ так уж необходим, а лишь потому, что им представляется, что вот снова ими пренебрегли, что к их заявлениям в который уж раз подошли несерьезно, что сам Уполномоченный нарушает их право на получение в срок ответа на жалобу. Что я могу на это ответить? Я стараюсь работать добросовестно, наглость и пренебрежение к человеку никогда мне не импонировали. А что приходится ждать — так я выше честно написала, почему так происходит. При этом на Уполномоченного не распространяются установленные Административно-процессуальным кодексом сроки рассмотрения жалоб и заявлений граждан. Он не обязан также обратьсяп за каждое поступившее к нему дело, он вправе самостоятельно принимать решения о том, какие дела он принимает к рассмотрению. Снова обратимся к опыту Швеции: там половину поступивших заявлений омбудсман отклоняет сразу, при первом же ознакомлении (как не относящиеся к его компетенции), без возбуждения овыяснительного производствап. Из оставшейся половины одна треть заканчивается без какого-либо удовлетворения для заявителя: омбудсман попросту констатирует, что он не обнаружил нарушений закона. Поэтому и у нас направление заявления Уполномоченному еще не является гарантией того, что дело будет принято к рассмотрению, а уж тем более того, что дело будет решено так, как этого хотел бы заявитель.
И что хуже всего — громадный наплыв писем вынуждает нас (к сожалению!) повышать наш опорог чувствительностип; быть может, что-то изменится при моих преемниках.
А сейчас мы отвечаем на письма с большой задержкой, и пока это так и останется.