Омбудсман в странах Восточной и Центральной Европы: Польский опыт

(обзорный доклад 1994 г. о деятельности омбудсмана в Польше)

1. Польша — первая страна из числа стран Восточной и Центральной Европы, где введен пост Уполномоченного по гражданским правам. Уполномоченный начал свою деятельность 1 января 1988 года. Его деятельность регламентирует Закон от 15 июля 1987 года. В апреле 1989 г. нормы об омбудсмане были включены в польскую конституцию. Первый омбудсман был назначен на должность решением Сейма от декабря 1987 года, то есть еще при прежнем режиме.

Конституции, принятые в Венгрии и в Словении, также предусматривают введение поста омбудсмана. Однако пока еще в этих странах омбудсманов нет. В России же в начале 1994 года был назначен Уполномоченный по правам человека. Но пока нет никаких конкретных сведений о его работе (да пожалуй еще и рано ожидать таких сведений). В такой ситуации опыт Польши, где ныне действует уже омбудсман овторого срокап, оказывается наиболее богатым и позволяет формулировать несколько более общих соображений о том, чем отличается омбудсман в странах Центральной и Восточной Европы, переживающих ныне период преобразования экономического и политического строя от своих коллег-омбудсманов, действующих в других политических, социальных и культурных условиях, в странах, имеющих более длительную омбудсманскую традицию.

2. Институт омбудсмана в Польше был создан по классическому образцу, то есть по образцу скандинавских стран. Это было связано с тем, что идею создания такого поста выдвигали ученые, знакомые с европейскими прообразами этого института. Политики, для которых эта идея была совершенно незнакомой, окупилип проталкиваемую учеными идею, не вполне отдавая себе отчет в том, чем является и чем может быть этот орган.

Омбудсман в Польше назначается Сеймом. Он должен быть польским гражданином, должен быть знаком с правом (но не обязательно быть юристом!), должен обладать личным авторитетом. Его пост не совместим ни с каким другим занятием или должностью. Срок полномочий омбудсмана — четыре года, и он не связан со сроком полномочий Сейма. Омбудсман может занимать свой пост не дольше двух сроков. Омбудсман обладает правовым иммунитетом, он независим от других государственных органов и ответственен лишь перед Сеймом. Снять его с поста можно лишь в случаях, четко указанных в законе (в частности, в случае болезни и в случае нарушения данной им присяги).

Омбудсман имеет широкую компетенцию. К его компетенции относятся дела о нарушении прав и свобод человека органами власти, органами государственной администрации, а также другими учреждениями, выполняющими функции, делегированные им администрацией. Омбудсман может заниматься и делами, относящимися к компетенции судов, но не вправе нарушать независимость судей. Это означает, что он не может вмешиваться в дела, находящиеся в производстве судов, не вправе вторгаться в принятие судами решений, но он может, например, указывать на волокиту, излишнюю затяжку судебного процесса. Омбудсман вправе возбуждать дела в Конституционном суде, а также в Высшем административном суде. Он вправе опротестовать в порядке надзора любое вступившее в законную силу судебное решение, любой вступивший в законную силу приговор суда (такой надзорный протест приносится в Верховный суд). Может потребовать возбуждения дисциплинарного производства. Омбудсман действует на основании заявления заинтересованного лица, но вправе начать действовать и по собственной инициативе. Компетенция омбудсмана не знает исключений, связанных, к примеру, с тем, что дело касается Вооруженных сил, или мест лишения свободы, или деятельности органов внутренних дел. Нет также исключений, обусловленных уровнем того органа, действия которого критикует омбудсман.

3. Омбудсман появился в Польше на закате коммунистической эпохи. За время работы омбудсмана опервого срокап в стране произошла смена строя, он работал при Сейме трех созывов и при пяти разных правительствах. Омбудсман стал последним из созданных коммунистическим режимом органов, назначением которых является защита прав человека: ранее были созданы Высший административный суд (1980), Государственный трибунал (1982) и Конституционный суд (1985). Назначение омбудсмана стало очередным звеном в цепи уступок ослабевающего прежнего политического строя. Создание все новых и новых органов, в своей основе демократических и ориентированных на защиту прав человека, должно было укрепить — как в мировом общественном мнении, так и в польском обществе — веру в добрые намерения тогдашних властей. Но этот институт и омбудсманские традиции были чем-то для Польши совершенно неизвестным. Тогдашний истеблишмент, создавая институт омбудсмана, не очень-то отдавал себе ответ в том, что за орган он создает. Те, кто писали проект закона об омбудсмане, позаботились о том, чтобы закон был выдержан в классическом стиле и повторял лучшие западные образцы. Но вместе с тем истеблишмент втихую лелеял надежду на то, что омбудсман окажется послушным органом, которым легко будет управлять. Именно поэтому — насколько я могу судить — при назначении первого омбудсмана выбор пал на женщину, и притом такую, которая не была политически оангажированап (не была связана ни со структурами тогдашней власти, ни с оппозицией), женщину-ученого, которая до того не занималась никакой общественно-политической деятельностью. Однако — так же, как и в предшествующих случаях, когда создавались Высший административный суд или Конституционный суд, — омбудсман не мог не оказаться для власти не слишком приятным сюрпризом. Ибо оказалось (а впрочем, это нетрудно было предвидеть), что любой омбудсман, добросовестно выполняющий свои обязанности, по природе вещей, неудобен для любой власти.

4. Назначение омбудсмана в Польше в 1987 году было очень хорошо встречено как общественным мнением, так и средствами массовой информации. Но такое всеобщее одобрение следует принимать весьма сдержанно. Ибо мне представляется, что есть большая разница между тем, чего общество ожидало, и тем, что оно получило. Первого Уполномоченного ожидал весьма тяжкий труд, связанный с необходимостью наработки авторитета своего поста и притом без опоры на фиктивный социальный имидж, который тиражировался средствами массовой информации в начале срока моих полномочий. Нужно было также стараться выработать такой имидж, который был бы присущ именно этому институту.

Польское общество, как и общество в любой тоталитарной стране, не обладает чертами гражданского общества. Оно пассивно, оно ожидает от властей патерналистских действий. Оно не заинтересовано в получении помощи для осуществления своих прав, а скорее ожидает помощи в удовлетворении своих желаний, независимо от того, опираются ли эти желания на закон или нет, независимо от того, идет ли речь о споре с органами власти или же о споре с соседом либо родственниками. Поэтому вначале общество видело в омбудсмане человека, который будет выступать в качестве адвоката интересов (а не прав!) каждого человека, который захотел бы обратиться к нему, которого можно было бы овызвать по первому требованиюп независимо от того, действительно ли речь идет о нарушении прав человека со стороны органа власти. Этим объясняется поток писем с просьбами о деньгах, квартирах, о выделении всякого рода благ, и даже с просьбами о поддержке их заявлений, поданных в различные учреждения и в суды (!). Такого рода просьбы ухитрились присылать мне даже депутаты Сейма и сотрудники администрации. Сотрудники государственной администрации обращались к омбудсману с просьбами способствовать их повышению по службе, или овыхлопотатьп им квартиру, а то и опо простомуп с просьбой сделать за них их собственную работу, которую они обязаны выполнять в качестве государственных служащих. В качестве одного из курьезов можно рассказать о письме одного заместителя министра, домогавшегося, чтобы омбудсман орешил вопросп об издании нормативных актов, которые должно было разработать его собственное министерство.

Польский омбудсман в принципе отвечал на каждое письмо, хотя не каждое дело принимал к своему производству. Положение усложнял тот факт, что в Польше не введены никакие ограничения, касающиеся времени, когда происходили события, к которым относится жалоба. В результате в начале своей деятельности омбудсман получал например жалобы с просьбой о возвращении сберегательных вкладов, внесенных еще в банки царской России в XIX веке. Омбудсман вовсе не обязан каждое дело принимать к своему производству, однако его отказ в принятии к производству того или иного дела, как правило, принимается ов штыкип и расценивается как выражение личной политической неприязни омбудсмана к определенной категории дел либо как выражение его неприязни персонально к автору заявления. Ответы на письма по делам, не относящимся к компетенции омбудсмана (таких писем в начале деятельности омбудсмана было около 80%; позднее доля таких писем несколько уменьшилась, но ныне, на третьем году второго срока вновь достигла уровня 80%), омбудсман рассматривал как один из видов своей просветительской деятельности. Однако авторы заявлений отнюдь не с пониманием встречали ответы омбудсмана, в которых он разъяснял, что прежде чем писать омбудсману, надо сначала стараться решить дело административным или судебным путем, или объяснял, что не следует отождествлять право на что-то с привилегией, протекцией, или втолковывал, что институт давности погашения претензий (исковой давности) — это не измышление окомунякп, а общепринятый правовой институт цивилизованных государств.

Непонимание характера деятельности омбудсмана встречалось и в средствах массовой информации (которые первоначально считали, что омбудсман станет на манер Робин Гуда распределять квартиры и подменять администрацию в других вопросах), а также со стороны профсоюзов. Профсоюзы сперва никак не могли определиться: надо ли рассматривать омбудсмана как некоего наемного адвоката, который будет за них проводить переговоры о заключении коллективных договоров (омбудсман как заменитель профсоюзов); или же именно омбудсману следует направлять выдвигаемые в ходе переговоров о колдоговорах требования профсоюзов (омбудсман как заменитель работодателя или государства). Подобное же непонимание проявляли и новосозданные политические партии, которые хотели, чтобы омбудсман делал за них то, что относится к их собственной компетенции, либо пытались использовать омбудсмана для урегулирования внутрипартийных вопросов.

Причиной подобного рода ситуации было, с одной стороны, полное отсутствие омбудсманской традиции, а также непонимание того, что в повседневной практике означает разделение властей. В странах Центральной и Восточной Европы политическая практика не знала принципа разделения властей (а точнее не знала того, что вытекает из этого принципа). оИстеблишментп всегда выступал по отношению к обществу как единое целое. Это оединое целоеп включало не только органы государственной власти, государственной администрации и суды, но даже государственные предприятия и официальные профсоюзы. В результате сформировалась биполярная структура: с одной стороны — монолит-истеблишмент, с другой стороны — общество. Явное выпадение омбудсмана из этой дихотомии и практиковавшиеся им (хотя бы в письмах, содержащих отказ в принятии дела к производству и объясняющих принципы распределения компетенций) осдержки и противовесып в первое время вызывали удивление и непонимание. Однако довольно быстро омбудсман добился понимания своей позиции среди наиболее просвещенной части общественного мнения и наиболее серьезных журналистов.

Поток писем, захлестывающий омбудсмана (а за время моей работы их поступило 120 тыс.) ошибочно принимали за проявление опотребности общества в появлении поста омбудсманап. В действительности — это лишь проявление фрустрации и деморализации патерналистского общества, обманутых надежд и непонимания того, чем является омбудсман. Омбудсман овторого срокап также работает в трудных условиях, но по другой причине. Весьма болезненный процесс введения рыночной экономики, приватизации, связанный с безработицей, обнищанием целых социальных групп, снижением (весьма резким!) уровня социальной защищенности привел ныне к всплеску ожалоб на нуждуп, которому омбудсман ничего не может эффективно противопоставить.

5. Польский омбудсман вступил на свой пост в момент, когда прежний режим ослабевал, а новые политические силы еще только боролись за власть. В этот период (годы 1988-1989) омбудсман сталкивался с многочисленными попытками обеих сторон напрямую втянуть его в политическую борьбу (ему предлагали подписывать воззвания и протесты, предлагали выступить с декларацией чисто политического характера). Нежелание омбудсмана ввязываться в проходившую тогда политическую борьбу не прибавило ему сторонников среди тогдашней оппозиции. Однако омбудсман оказывался ее естественным союзником в той мере, в какой он вообще, в соответствии со своей компетенцией, критиковал действия тогдашнего истеблишмента. В свою очередь, истеблишмент относился к омбудсману со значительной дозой недоверия и стремился лишить деятельность и позицию омбудсмана какого-либо существенного значения (делая это деликатно: стараясь придать деятельности омбудсмана чисто декоративный характер). После смены строя (первые свободные выборы парламента, июнь 1989 г.) положение омбудсмана стало сложным. С одной стороны, новые власти ставили ему в вину мизерность политической помощи с его стороны в период их борьбы за власть. Он также перестал быть полезным в качестве критика. Ибо прежняя власть была заменена новой, и — что еще хуже — оказалось, что критика омбудсмана, выраженная в свойственных этому органу формах, ныне — что вполне естественно — начала направляться против действий оновойп власти. Кроме того, омбудсман имел подозрительное происхождение, поскольку он был назначен еще в период прежнего режима. В середине 1990 года по инициативе кругов, близких к Католической церкви и к оСолидарностип, была предпринята попытка коренным образом реформировать институт омбудсмана, которого обвиняли в непокорности по отношению к оновойп власти. Обвинения формулировались как очрезмерная заинтересованность омбудсмана в системных изменениях законодательства и правоприменительной практикип, тогда как реформаторы охотнее видели бы омбудсмана в роли адвоката отдельных, мелких, индивидуальных дел. Но проблема была в том, что никакое вмешательство по такого рода делам не могло быть результативным, коль скоро причины нарушений имели системный характер. Предлагалось также лишить омбудсмана возможности выступления перед Сеймом с годовым отчетом, а его статус свести к статусу бюро жалоб, органа, не имеющего никакого веса и лишенного возможности действовать. (Надо заметить, что всякого рода бюро жалоб и отделы писем и обращений граждан были хорошо известны в странах Центральной и Восточной Европы, начиная с 50-х годов. Они выполняли роль своего рода заменителя не существовавших в то время судов, рассматривающих проблемы государственного и административного права, и в немалой степени способствовали тому, что в обществе сложилось твердое убеждение: оНикакая жалоба на власти ни к чему не ведетп). Однако Сейм отверг (в октябре 1990 г.) попытку пересмотреть закон об омбудсмане — вновь и вновь вздымались волны критики в адрес самой концепции омбудсмана и того, каким образом омбудсман осуществляет свои функции. Порой эти оволнып выливались в требования фундаментальной реформы этого органа с лишением его высокого конституционного статуса, порою — в требования полной ликвидации этого поста, а порою — лишь в требования сменить лицо, занимающее этот пост. Обвинения выдвигались как в адрес первого, так и в адрес второго омбудсмана. Их упрекали в том, что их деятельность чрезмерно ополитизированап, что они вмешиваются не в свои дела (это в связи с обращениями в Конституционный суд по поводу неконституционности законов), что вместо опробиванияп поставленных гражданами вопросов они указывают на системные причины, приводящие к тому, что эти индивидуальные вопросы попросту не могут быть решены без изменения законодательства или общепринятой практики. По существу, как раз эта критика и эти нападки подтверждали, что омбудсман по самой своей природе неудобен для любого истеблишмента. Рискну высказать предположение, что сам момент введения в Польше института омбудсмана оказался благоприятным для того, чтобы этот правовой институт укоренился и твердо (по крайней мере, до сих пор) остоит на ногахп. Прежняя власть была уже настолько слабой, что согласилась на создание института омбудсмана; впрочем, она, скорее всего, не отдавала себе отчета в возможностях этого органа. Новая же власть не была еще столь сильной, да и столь бдительной, чтобы понять, что существование хорошо организованного и хорошо функционирующего института омбудсмана может оказаться неудобным и для нее также. А когда власть это обнаружила и предприняла попытки оттеснить омбудсмана на обочину общественно-политической жизни, — институт омбудсмана уже настолько окреп и настолько укоренился в общественном мнении, что предложения об упразднении института омбудсмана или об ограничении его компетенции уже не могли рассчитывать на успех. Омбудсман в Польше существует и действует лишь потому, что к его учреждению приступили в период изменения общественного строя. До этого была слишком сильной прежняя власть, позднее же — стало отчетливо заметным его неудобство для власти вообще. Это хорошо видно на примере истории создания в Польше в 1990 году в качестве самостоятельного органа (на правительственном уровне). Полномочного представителя Правительства по делам женщин. Критика со стороны право-клерикальных кругов привела к тому, что в апреле 1991 г. (при правительстве Яна Ольшевского, придерживавшегося правой ориентации) Анна Попович, исполнявшая обязанности Полномочного представителя по делам женщин, была снята с этого поста, хотя сам орган и не был упразднен. В таком же состоянии остается этот орган и при последующих двух правительствах — как при правительстве Ханны Сухоцкой, так и при правительстве Вальдемара Павляка.

Резюмирую: созданию хорошо организованного и четко работающего института омбудсмана способствовала слабость истеблишмента, характерная для момента смены общественного строя. В последующий период, для которого характерны низкая степень понимания принципов правового государства и последствий принятия принципа разделения властей, а также невысокая политическая культура, создание института омбудсмана может оказаться значительно более трудным. Опыт Польши является в этом отношении весьма поучительным. Он может побудить власти в других странах, находящихся ныне в процессе преобразования, создать орган, подобный омбудсману, на более низком уровне и со значительно урезанными полномочиями. Ведь им теперь уже ясно, что омбудсман может быть неудобен для всякой власти, даже самой легитимной и демократической.

6. Ментальность людей, их привычки, бывают более устойчивыми, чем политические декларации, и не меняются с изменением Конституции. Этот факт имеет громадное значение для деятельности омбудсмана в Польше (и, я полагаю, также в других странах, где ныне происходят преобразования), он оказывает значительное влияние на пределы его деятельности и на методы этой деятельности.

Страны, находящиеся в процессе преобразований, отличает (быть может, в последнее время в несколько меньшей степени) агностицизм во всем, что касается прав человека и принципов правового государства. В результате, даже в тех случаях, когда уже существующая правовая система могла бы (при соответствующей творческой интерпретации, опирающейся на гуманистическую иерархию ценностей) быть переделана на практике во вполне приличном духе, судьи (как обычных судов, так и Конституционного суда) не проявляют достаточной готовности к использованию такой возможности. Омбудсман, используя имеющееся у него право внесения вопросов в Верховный суд и Конституционный суд (ежегодно по несколько десятков дел), старался побудить суды к непосредственному применению норм международного права (включая Пакты о правах человека) и к опоре на принципы правового государства. И пожалуй, есть заслуга также и омбудсмана в том, что Верховный суд в последнее время в своих постановлениях и определениях чаще и охотнее ссылается на международное право и на права человека (в том числе на Европейскую конвенцию), и в том, что в практике как Конституционного суда, так и Верховного суда начали появляться четкие ссылки на опринцип доверияп и на вытекающие из него конкретные правила: оЗакон обратной силы не имеетп, законы и другие правовые нормы надлежит должным образом публиковать, приобретенные права подлежат охране, опроцедурная справедливостьп обладает самостоятельной ценностью. Статистика дел, рассмотренных Конституционным судом, показывает, что именно омбудсман проявлял наибольшую активность среди всех субъектов права на внесение представлений в Конституционный суд. Таким образом, польский омбудсман активно пропагандировал права человека и принципы правового государства также и среди других органов, призванных защищать права граждан. Его воспитательно-просветительская деятельность не осталась незамеченной этими органами, хотя и Верховный суд, и Конституционный суд не всегда были довольны этой деятельностью омбудсмана, прибавляющей им работы и вынуждающей их предпринимать неординарные усилия. Если речь идет о судах общей юрисдикции (включая и Верховный суд), то их отличает (как и в других странах Центральной и Восточной Европы) позитивно-правовая модель мышления и отсутствие традиции мыслить системными категориями. По этим причинам стремление омбудсмана сформировать оконституционный способ мышления судейп путем создания соответствующих прецедентов, — не всегда встречали благожелательный прием со стороны самого же сообщества судей. Один из принципов, которые опробивалп омбудсман, состоял в том, что обюрократический легализмп которого любит придерживаться польская государственная администрация, то есть применение закона узко формальным образом, еще не достаточен для того, чтобы признать, что администрация действовала законно. В этом отношении омбудсман опирался на стандарты, зафиксированные в Европейской конвенции о фундаментальных правах и свободах человека и на вытекающую из этой Конвенции иерархию ценностей, а также указывал — в качестве образца — на то, чего требуют от государственной администрации (в своих решениях) Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека в Страсбурге.

7. Препятствия, с которыми столкнулся в своей деятельности омбудсман, вытекали как из низкого уровня профессионализма сотрудников государственной администрации, которым омбудсман направлял свои представления, так и из чисто человеческого стремления подладиться к обстоятельствам. Появились также новые политические препятствия для деятельности омбудсмана, уже в период после смены строя.

Препятствия первого рода обусловливались практическим неумением преобразующейся администрации применять принципы правового государства (впрочем, эти принципы были неизвестны и прежнему режиму). Польская государственная администрация не владела практическими следствиями приоритета норм закона по сравнению с иными правовыми нормами, необходимостью должным образом публиковать законы и другие источники права, принципами добросовестного порядка рассмотрения дел, запретом произвола в деятельности и непроясненности мотивов тех или иных действий. Уровень законодательства является неудовлетворительным (законы создавались наспех и непрофессионально). Хуже того, государственный аппарат в организационном аспекте является тяжеловесным, нескладным, у него отсутствует ообратная связьп, быстрая реакция на импульсы (то есть он не реагирует ни на критику, ни на судебные решения, касающиеся государственной администрации). Если к этому добавить слабый оборот информации, медлительность действий, тенденцию пренебрегать критикой в средствах массовой информации, то мы получим более полную картину той обстановки, в которой вынужден действовать омбудсман в опреобразующейсяп стране.

Омбудсман должен тут быть готов к нудной работе, к тому, чтобы повторять одни и те же свои действия по нескольку десятков (так!) раз, должен быть готов к тому, что его представления будут пропадать или замалчиваться, что он будет сталкиваться с неискренними обещаниями и с откровенной ложью. Он не должен отчаиваться и отказываться от продолжения своих усилий. Примеры действий польского омбудсмана показывают, что благодаря также и его оназойливостип в том, что касается опринципа доверияп, опроцедурной справедливостип — которые в 1988 или даже в 1990 году рассматривались не иначе, как причуда омбудсмана — ныне эти принципы апробированы в решениях Конституционного суда и в некоторых постановлениях и определениях Верховного суда, а тем самым стали общеобязательным эталоном. Для омбудсмана в опреобразующихсяп странах основополагающим достоинством является терпеливость, а его главной задачей — упорная работа по прививанию принципов правового государства.

Новые, имеющие политический характер, препятствия для деятельности омбудсмана вытекают — парадоксальным образом — из все еще сохраняющейся в опреобразующихсяп государствах ментальности, свойственной минувшему периоду. Эта ментальность выражается в двух убеждениях:

- цель (политическая, идеологическая) оправдывает средства;

- право является слугой политики.

Разумеется, такие позиции не формулируются в официальных декларациях общего характера, однако именно они используются в повседневной официальной практике. В результате омбудсмана, требующего, чтобы уголовный процесс проходил по всем правилам, обвиняют в симпатиях к тому виду преступления, которое совершил конкретный обвиняемый; а если омбудсман высказывает замечания об условиях содержания заключенных в тюрьмах, — сталкивается с обвинением в том, что он страдает благодушием, и что ов условиях, когда столько честных семей борется с нищетой, ему не следовало бы требовать роскошных условий для заключенныхп. С подобными популистскими обвинениями омбудсман сталкивается особенно в такие моменты, когда предпринимает действия, неудобные для какой-то группы или политической партии.

Омбудсманы как первого, так и второго срока с самого начала своей деятельности приняли для себя принцип политического и идейного нейтралитета. Поскольку однако в практике польской общественно-политической жизни часто руководствуются принципом окто не с нами — тот против насп, — то позиция омбудсмана, придерживающегося политического и идейного нейтралитета, воспринимается как проявление его чужеродности и овражескостип. Такой подход особенно заметен в позиции политиков, придерживающихся правых взглядов и связанных с Католической церковью. Острую критику со стороны этих политиков в адрес омбудсманов как первого, так и второго срока вызвали три вопроса:

- обжалование омбудсманом первого срока в Конституционный суд решения министерства о введении в школах обучения религии (проблема здесь состояла в том, что в этом случае был необходим акт на уровне закона, вопрос же был решен инструкцией министерства). Омбудсман второго срока снова внес в Конституционный суд дело об обучении религии в школах, указывая на многочисленные формальные неправильности в правовой регламентации этого вопроса;

- внесение в Конституционный суд предложения о принятии общеобязательного толкования норм закона, предусматривающих возврат Церкви отобранного у нее недвижимого имущества. По мнению омбудсмана, эти нормы относятся к недвижимому имуществу, отобранному у Церкви после Второй мировой войны. Церковь же добивалась возвращения недвижимого имущества, конфискованного даже в девятнадцатом веке;

- обжалование омбудсманом в Конституционный суд окодекса врачебной этикип (акта, принятого Ассоциацией врачей), предусматривающего, что врач, совершивший аборт (который тогда был еще разрешен действующими в стране законами), карается лишением права заниматься врачебной деятельностью.

Во всех трех случаях иерархия Католической церкви горячо поддерживала позицию, противоположную позиции омбудсмана, и омбудсман подвергся резкой критике со стороны примаса Польши, причем эта критика направлялась и в адрес омбудсмана как должностного лица, и лично в его адрес. Эти вопросы имеют также и более глубокую подоплеку. Правые католические партии в Польше неприязненно относятся к идеологии прав человека, они видят в ней оконкуренциюп для идейных указаний Католической церкви (эта позиция бывает даже выражена ов явной формеп. В этой ситуации омбудсман, занимающий позицию идейного нейтралитета и придерживающийся идеологии прав человека, сталкивается с враждебным отношением со стороны этой части правых.

Это явление возможно и в других преобразующихся странах, хотя степень его проявления зависит от того, насколько сильны в той или иной стране круги, претендующие на идейное руководство. Пример Польши может оказаться в этом отношении и нетипичным.

Однако можно предвидеть, что фундаменталистские взгляды любого рода будут в этом аспекте в естественной оппозиции по отношению к омбудсману, руководствующемуся принципами политического и идейного нейтралитета, а в том, что касается иерархии ценностей, опирающемуся на принципы, заложенные в Пактах о правах человека и в Европейской конвенции о фундаментальных правах и свободах человека.

8. Насколько я могу судить, основная функция, которую выполняет (или должен выполнять) омбудсман в преобразующихся странах, состоит в том, чтобы воспитывать как общество, так и истеблишмент. Такое воспитание может иметь разную направленность и касаться ряда вопросов:

а) по отношению к широким кругам общества омбудсман выступает в качестве Учителя, проповедующего принципы правового государства и проводящего своего рода опрактические занятия в мастерскойп в сфере основ функционирования гражданского общества. В этом отношении важную воспитательную роль играют ответы омбудсмана на письма граждан (особенно ответы на письма по делам, которые омбудсман не принял к своему производству, с обязательным объяснением причин отказа в ясных и понятных гражданам выражениях);

б) по отношению к органам государственной администрации (исполнительной власти) омбудсман также выступает в качестве Учителя принципов правового государства. Это особенно касается принципов деятельности администрации. В этом отношении роль омбудсмана, действующего в преобразующихся странах, значительно более трудна, чем роль омбудсмана, действующего в странах Запада. Ибо органы исполнительной власти на Западе, хотя порой и бездушны, но в профессиональном и бюрократическом аспекте действуют гладко. В странах Центральной и Восточной Европы омбудсман учит органы администрации не только добросовестности и аксиологии (иерархии ценностей), ориентированной на права человека (этим занимается и западный омбудсман), но порою азбучным правилам работы (в профессиональном и социотехническом отношении) по профессии сотрудника государственной администрации в цивилизованном государстве. Но это требует от омбудсмана, чтобы омбудсман — в значительно большей степени, чем его западные коллеги, — сам умел и хотел заниматься профессиональными проблемами чисто правовой природы. Поэтому — как мне представляется — омбудсман в преобразующихся странах должен все же обладать хорошим знанием права и личным профессиональным авторитетом (польские омбудсманы как первого, так и второго срока являются профессорами права);

в) по отношению к обычным судам и к Конституционному суду омбудсман опробиваетп оконституционализациюп правового мышления (стремясь преодолеть отсутствие традиции непосредственного применения конституции судами общей юрисдикции) и распространяет применение ... и в том, что касается иерархии ценностей, принятой в международном праве, и в первую очередь в Пактах о правах человека и в Европейской конвенции о фундаментальных правах и свободах человека.

9. Чрезвычайно важно хорошее сотрудничество с печатью и другими средствами массовой информации (особенно телевидением). В этом отношении польские омбудсманы обоих сроков проявляли значительную активность и добились немалых успехов. Но надо очень тщательно следить за тем, чтобы отношения имели действительно партнерский характер. Недопустимо рассматривать средства массовой информации в качестве опропагандистского подразделенияп при омбудсмане.

10. Серьезное испытание, перед которым стоит омбудсман в преобразующихся странах (и это очень хорошо видно на примере Польши), — состоит в том, что связанное с переходом к рыночной экономике обнищание населения и ограничение социальной помощи приводят к усилению давления на омбудсмана с тем, чтобы он занялся именно этими вопросами. Это ставит омбудсмана в очень трудное положение: он не может поддаться популистским призывам, ибо это означало бы конец института омбудсмана. С другой стороны, если он полностью отвергнет эти призывы, то он потеряет общественный престиж, без которого он не сможет действовать. Противоречие, о котором я говорю, начало проявляться в конце срока полномочий первого омбудсмана и усиливается во время работы второго омбудсмана. В этом отношении в деятельности омбудсманов первого и второго срока, я более четко отмежевывалась от вопросов социальной политики и сосредотачивалась на чисто правовых вопросах в большей степени, чем это делает омбудсман второго срока. Наблюдается еще одна разница, касающаяся офилософии поста омбудсманап. Омбудсман первого срока решительно отказывался от участия в законопроектной работе и не принимал к своему производству дела, которые касались проектов нормативных актов. Омбудсман второго срока использует отехнологию ... и занимается законодательными проектами.

11. Резюме:

- введение поста омбудсмана в Польше оказалось успешным. Успех обусловлен прежде всего двумя причинами. Во-первых, моментом создания этого поста. А во-вторых, удачно выбранной стратегией деятельности омбудсмана: идейно-политическому нейтралитету, пропаганде принципов правового государства и иерархии ценностей, ориентированной на права человека;

- введение поста омбудсмана в странах, переживающих переходный период, непременно требует придания ему высокого статуса (с тем, чтобы он мог выдержать натиск неизбежных политических нападок). При этом необходимо позаботиться о том, чтобы омбудсман обладал как можно большей степенью независимости (а значит, этот пост лучше создать при парламенте, чем при органе исполнительной власти) и о предоставлении ему гарантий, обеспечивающих сохранение этой независимости;

- омбудсман в странах, переживающих переходный период, должен на первый план выдвигать свои просветительские функции как по отношению к обществу, так и по отношению к истеблишменту. (Воспитательские функции по отношению к истеблишменту должны распространяться также на цивилизаторские и профессиональные требования к сотрудникам органов власти. А это требует высокой степени профессиональной четкости в работе от самого омбудсмана.) При этом в своей просветительско-воспитательной работе омбудсман должен проявлять чрезвычайно большую терпеливость и не приходить в отчаяние из-за осопротивления материалап;

- омбудсман в странах, переживающих переходный период, должен сознавать, что хотя выполнение им своих функций может принести ему личное удовлетворение и общественное признание, оно не может способствовать его политической карьере. По крайней мере, такой вывод следует из деятельности омбудсмана в Польше.