ИНСТИТУТ ОМБУДСМАНА В ЕВРОПЕ

В чем сходство и в чем отличие польского института омбудсмана от подобных же институтов в других странах Европы

Выступление на польско-норвежской конференции
оРоль конституций в меняющемся миреп, Осло, май 1991 г.

I. Вступление

Институт омбудсмана действует в Польше начиная с 1 января 1988 г., и Польша — пока единственная из стран так называемого овосточного блокап, где введен этот правовой институт. (Замечу, что с 1980 года в Польше действуют административные суды, а с 1982 — Конституционный суд. Таким образом, омбудсман был последним недостающим звеном в хорошо известной в мире системе органов, обеспечивающих господство права). Польский омбудсман отличается от своих коллег в других странах прежде всего теми экономическими, социальными и политическими условиями, в которых он действует (осредой своего обитанияп) и лишь во вторую очередь — способом назначения на должность, своим правовым статусом и объемом своих полномочий (см. ниже разделы II, III, IV). (оЗакон о Парламентском Уполномоченном по правам человека и гражданинап от 15 июля 1987 г. опубликован в бюллетене нормативных актов оDziennik ustawп 1987 21 поз. 123.) А из этого вытекают и отличия в способе осуществления им своих функций (см. раздел VI ниже). Польский Парламентский уполномоченный по правам человека и гражданина появился в стране, где:

- не было никакой оомбудсманскойп традиции (а точнее, существовала оантитрадицияп в виде правового института ожалоб и заявлений гражданп) (см. раздел II ниже);

- господствовала оэкономика дефицитап, которая приводила к совершенно иным потребностям и ожиданиям общества (см. раздел III ниже);

- происходил развал тоталитарной системы, оставлявшей однако глубокий след в сознании общества (см. раздел IV ниже);

- идет борьба за радикальные экономические изменения (за переход к рыночной экономике) и политические перемены (за переход к парламентской демократии классического типа).

Таким образом, польский омбудсман приступил к работе в момент революционной смены ориентиров овсе вдругп на 180 градусов (см. раздел V ниже).

II. Отсутствие оомбудсманскойп традиции

В отличие от административных судов (которые существовали уже в Польше до Второй мировой войны), а также от Конституционного суда и Государственного трибунала (эти институты, хотя и не существовали до недавнего времени в Польше, но в теории, в качестве правового института, были хорошо известны профессионалам), институт омбудсмана был известен в Польше лишь немногим специалистам.

В 1950-е годы в Польше (как и во всех других соцстранах) возник правовой институт ожалоб и заявлений гражданп. Компетенция многочисленных обюро жалобп и оотделов писем трудящихсяп, созданных в различных государственных и партийных органах и в средствах массовой информации, не были четко определены. Эти бюро и отделы захлестывал поток писем, касавшихся всего, чего угодно, — от радиопрограмм и сложных жизненных ситуаций до вопросов внешней политики. Эти бюро и отделы работали на низком профессиональном уровне, они не обладали собственными полномочиями и собственным авторитетом. По существу, они должны были служить паллиативом, эрзацем, заменявшим отсутствовавшее в то время административное и конституционное правосудие, своего рода муляжем вместо реальных гарантий прав граждан.

Годы функционирования правового института ожалоб и заявлений гражданп привели к девальвированию самого понятия ожалобап. Жалоба не воспринималась всерьез ни жалобщиком, ни получателем жалобы. Придуманные и созданные в качестве замены органа реального контроля, они именно так и воспринимались обществом. Все это создало в общественном сознании неблагоприятный фон для деятельности омбудсмана, который действует главным образом средствами убеждения. Таким образом, институт омбудсмана в Польше создавался не просто при отсутствии традиции, но в условиях своеобразной оантитрадициип

Отсутствие традиции привело к классическому, хорошо известному недоразумению: от омбудсмана ожидают, что он заменит деятельность органов государства, что он будет действовать как некий суперорган, не связанный существующими процессуальными нормами, что он будет вступать в уже рассматриваемые дела, что он будет действовать в обход законно действующих органов (чтобы удовлетворить нужды заявителя) и т. д.

С подобными недоразумениями сталкиваются все омбудсманы. Положение польского Парламентского уполномоченного по правам человека и гражданина отличается в этом отношении лишь масштабами и интенсивностью ожиданий общества. (В деле  RPO 63927/90/XII заявитель требовал от омбудсмана провести исследование доказательств по рассматриваемому судом делу. Отказ в удовлетворении этого требования стал поводом для разнузданной кампании против Парламентского уполномоченного, в ходе которой не только выдвигались обвинения в недобросовестности Парламентского уполномоченного, но даже полностью отвергалась необходимость существования каких бы то ни было пределов полномочий Парламентского уполномоченного по правам человека и гражданина в удовлетворении требований заявителей.)

III. Экономические условия

Польская экономика — это оэкономика дефицитап. В течение многих лет спрос значительно превышает предложение, и единственным способом разрешения этой ситуации было все более и более расширяющееся рационирование товаров и услуг. Государство занималось — в самых разнообразных правовых формах — распределением товаров и услуг — от квартир, телевизоров, автомобилей до мяса и угля. А поскольку распределение товаров и услуг в значительной степени было функцией государства, то и надзор со стороны омбудсмана должен был охватывать все те же сферы, на которые распространялась деятельность государства. А потому польский Парламентский уполномоченный по правам человека и гражданина вынужден в определенной степени выполнять те функции, которые в других странах относятся к сфере деятельности органов по защите потребителей (порядок распределения дефицитных товаров, недобросовестность по отношению к гражданам со стороны государственных предприятий-монополистов: извлечение выгод из своей господствующей на рынке позиции, выступление по отношению к одному и тому же партнеру попеременно то в качестве стороны в гражданско-правовой сделке, то в качестве органа государственного управления и т. п.). Эти обстоятельства не только обусловили значительное расширение сферы ожиданий общества, связанных с польским омбудсманом, они привели также и к реальному расширению объема функций, возложенных законом на Парламентского уполномоченного. Ведь государство в Польше занимается не только политикой и управлением страной, но также и обслуживанием граждан. Во всяком случае, таким было положение, когда первый польский Парламентский уполномоченный по правам человека и гражданина был назначен на свой пост (в конце 1987 года). Ныне сокращение хозяйственных функций государства приводит к параллельному сокращению также надзорных функций омбудсмана в этой сфере.

IV. Условия работы омбудсмана,
связанные с тем, что он появился
в момент развала тоталитарной системы

а) Мне уже неоднократно приходилось говорить о том, что польское общество является опатерналистски деградировавшимп в том смысле, что оно представляет собой прямую противоположность огражданскому обществуп, то есть обществу свободных граждан. При социалистическом строе (в том его варианте, который ныне агонизирует) гражданин относится к себе (и к гражданину относятся) как к объекту проявления милости со стороны властей, а не как к субъекту, осуществляющему собственные, сознаваемые им права. Среди основных факторов, превращающих гражданина из субъекта в объект, можно назвать то обстоятельство, что государство отвергало любые объединения и инициативные группы, выражающие интересы отдельных социальных слоев (будь то политические партии или местные общества защиты потребителей); неопределенность правовых норм (широкое поле для никем не контролируемого освободного усмотренияп администрации, применение к гражданам овнутреннихп, нигде не публикуемых правил и инструкций, отказ гражданам в праве предъявления претензий к государству и т. п.), отсутствие организационных и процедурных гарантий, которые позволили бы гражданину самостоятельно осуществлять принадлежащие ему права.

Поэтому не удивительно, что гражданин, который либо не знает своих прав, либо не способен использовать эти права, либо наталкивается на препятствия при попытке воспользоваться своими правами, — постепенно забывает о том, что он является субъектом права. Такую ситуацию хорошо описали Эрих Фромм в его книге оБегство от свободып и Ортега-и-Гассет в его анализе того, как сознание общества становится тоталитарным.

Гражданин, социально и духовно парализованный, не хочет действовать самостоятельно. Он надеется на то, что окто-топ решит за него все его проблемы, возьмет в свои руки судьбу всей его жизни. Польский омбудсман, появившись в обществе, деформированном многолетним господством тоталитарной системы, натолкнулся на подобное сознание и на такие ожидания граждан. И нет ничего удивительного в том, что он наталкивается на сопротивление, когда говорит: оГраждане, вы должны сами помогать себеп, или оВаша жалоба носит частный характер, это мелочь, я не могу ею заниматьсяп, или оЯ ведь не являюсь Вашим адвокатомп.

В течение многих лет господствовал инструментальный подход к праву, и характерными его чертами были декларативный, опоказушныйп характер его норм и процессуальный паралич в том, что касается порядка осуществления этих норм. Это сочетается с чисто лакейским подходом к праву, с отрицанием его собственных ценностей, с игнорированием его овнутренней логикип. В результате право сводится к роли огарантийного талонап для чиновника с низким профессиональным уровнем, который не сознает ни того, что он сам является слугой закона, ни того, что то, что ему представляется правом, — это лишь бледная тень того, чем право может быть в правовом государстве.

Если право как законодателем, так и пользователем рассматривается в качестве орудия удовлетворения каких-то сиюминутных интересов, образ права в сознании общества оказывается все более и более искаженным. Поэтому не надо удивляться, что представители патерналистски деградировавшего общества глухи к аргументам озакон этого не допускаетп, ибо для них не закон важен, а их собственные интересы, к которым закон нужно или самолично приспособить, или же найти могущественного покровителя.

Омбудсмана обычно рассматривают как такого могущественного покровителя, который должен всеми правдами и неправдами защищать интересы гражданина.

б) Отсутствие демократических традиций в жизни общества, проявляющееся в отсутствии четкого разделения функций между различными органами государства, является наследием тоталитарной системы. При определении полномочий тех или иных государственных органов в польском законодательстве широко используются такие термины, как осогласованиеп, онаблюдениеп, ообеспечениеп, оучастиеп. Ощущение, что окаждый отвечает за всеп ведет в результате к такому положению, когда оникто не отвечает ни за чтоп. В результате в обществе нет четкого понимания того, к кому именно следует идти с той или иной проблемой, или какие именно юридические процедуры имеются в виду в законе. Наиболее болезненным наследием тоталитарной системы является смешение юридических мер с политическими как в реальной жизни, так и в умах должностных лиц, равно как и в умах рядовых граждан.

Как результат всего вышеизложенного строго соблюдаемая польским омбудсманом политическая нейтральность наталкивается на недоверие и отталкивание и на попытки манипулирования с целью побудить Парламентского уполномоченного действовать в желательном направлении. Например, польский омбудсман был подвергнут критике (после всего лишь трех месяцев работы!) в докладе Госдепартамента Конгрессу США за якобы неэффективную работу, причем, кстати сказать, эта критика опиралась на лживую информацию.

В начале 1988 года проправительственные пресса и телевидение развернули кампанию с целью заставить Парламентского уполномоченного по правам человека и гражданина официально осудить организованные оСолидарностьюп стачки. (Парламентский уполномоченный отказался это сделать, см.  RPO 718602788716, пункт 131.) В мае 1990 г. на весьма отрицательную реакцию натолкнулось письмо ( R/28/90 от 12 мая 1990 г.), которое Парламентский уполномоченный направил Министру просвещения и Министру культуры и в котором высказывалось мнение, что единственными критериями для продолжения работы в сфере образования и культуры должны быть лишь профессиональная компетентность и порядочность, а не прежнее членство в тогда уже прекратившей свое существование коммунистической партии.

V. Условия работы омбудсмана,
связанные с переходом к новой
политической и экономической системе

а) Каждый омбудсман является в принципе легалистичным органом. Не его дело выступать в центрах власти (включая парламент и правительство) за проведение определенного политического курса или за проведение той или иной политики в конкретной сфере, будь то сфера экономических, социальных, финансовых, культурных или любых других проблем. Омбудсман связан законом и подчинен закону. Он пытается оказывать влияние как на разработку, так и на применение правовых норм с тем, чтобы право соответствовало международным гуманитарным тенденциям (развитие прав человека), а правоприменительная практика была свободна от дискриминации и волюнтаризма и не противоречила бы принципу стабильности и аксиологии (иерархии ценностей), в которой приоритет отдается соблюдению прав человека и гражданина. Однако омбудсман не может быть революционером в сфере права. Польская политическая жизнь является незрелой. Примитивизм политической культуры заставляет видеть врага в каждом, окто не с намип. В этих условиях политическая нейтральность Парламентского уполномоченного по правам человека и гражданина, заложенная в самой идее этого правового института, подверглась серьезным испытаниям и привела к его изоляции. Теоретически Парламентский уполномоченный мог бы опереться на поддержку парламента. Однако парламент, который перегружен самыми различными вопросами и который только еще учится работать в условиях политического плюрализма, не в состоянии должным образом использовать документы, представленные ему Парламентским уполномоченным по правам человека и гражданина.

б) В Польше наблюдается рост очистительных и реформаторских тенденций. Непроданные с довоенных времен акции, задолженность польским гражданам со стороны банков государств-участников раздела Польши и банков стран-соседей Польши, изъятия имущества германскими, русскими и польскими солдатами во время первой и второй мировых войн, ущерб в результате действий партизан и борцов Сопротивления, а также в период послевоенной оПерестройкип государства, сталинские преступления, переселения и депортации, последствия конфискации, реквизиции, национализации, аграрной реформы, и притом независимо от того, было ли все это осуществлено в соответствии с (действовавшим в то время) законом, проводилось ли польскими или иностранными властями, по приказу начальника или самовольно... Все подобные дела ложатся на стол Парламентскому уполномоченному по правам человека и гражданина. И заявители нередко требуют, чтобы их дело было рассмотрено оиндивидуальноп. С другой стороны, политические партии, различного рода лоббистские группы, общественные организации обращаются к Парламентскому уполномоченному с требованиями, чтобы он помог им в осуществлении из задач, их политических целей и программ. Записав в свою программу революцию, они хотели бы — пусть в какой-то части — осуществить эту революцию с помощью Парламентского уполномоченного по правам человека и гражданина. Таким образом, все подобные заявители воспринимают Парламентского уполномоченного в качестве инструмента для такого рода революции.

Изменение закона не входит в компетенцию Парламентского уполномоченного по правам человека и гражданина, и он даже не имеет права законодательной инициативы (хотя он может и обязан в различных формах сигнализировать о необходимости изменения закона). Не дело Парламентского уполномоченного заниматься корректировкой экономической или административной политики путем внесения предложений о соответствующих изменениях законодательства, равно как не его дело — добиваться осуществления требований различного рода групп давления, таких, как профсоюзы. Парламентский уполномоченный может бороться за исправление лишь таких аспектов политики, которые несовместимы с защитой прав человека и гражданина. Польский омбудсман работает ныне в период, когда все громче и громче звучат голоса критики в адрес существующей правовой системы и растут ожидания реформ. Это подкрепляется активной критикой ушедших в прошлое решений.

Значительная часть действующих законов рассматривается ныне как неправильные, не такие как нужно, и даже лживые, вводящие граждан в заблуждение, лишенные какой бы то ни было ценности. Такие суждения объясняются тем, что те общественные силы, которые до сих пор принуждались к молчанию, ныне выходят на первый план. Но это вызвало волну требований о возврате в прежнее состояние по разного рода частным делам и об аннулировании судебных и административных решений, принятых в свое время в соответствии с ушедшими в прошлое законами.

Естественная для омбудсмана связанность нормами положительного права в условиях, когда возрастает критика в адрес действующих законов, растут ожидания реформ, имеется потребность в оздоровлении прошлого, ставит польского омбудсмана в сложное положение. Для реформаторов всех оттенков деятельность Парламентского уполномоченного в направлении оздоровления законодательства представляется чересчур скромной.

Реформаторы хотят — сами того не понимая — сделать омбудсмана ответственным за собственные тенденции и программы.

Поэтому омбудсман оказывается слишком консервативным для реформаторских политических центров (даже для подобных центров в парламенте); его видение системного преобразования права слишком профессионально для того, чтобы быть привлекательным.

в) Следующая трудность проистекает из широких масштабов распада как административных органов, так и органов правосудия, а также из дефектов самой правовой системы. Нередко это приводит к окумуляциип ошибок (например, в правовом регулировании определенного вопроса или в кадровой политике). Особенно это относится к органам правосудия и администрации. И невозможно рассчитывать на быстрые и эффективные изменения.

И наконец, еще одна трудность имеет весьма прозаический характер: финансовые возможности. Исправление ошибок требует денег и ресурсов.

Текущие ошибки плохо функционирующей администрации могли бы быть исправлены, а скопившиеся разного рода требования о возвращении в прежнее состояние могли бы быть удовлетворены, будь экономическое положение хоть чуточку получше. Сопротивление бюрократов реформам проистекает не только из их злой воли, но нередко и из отсутствия возможностей. Также и степень их готовности откликаться на особые, необычные случаи, их готовность совершить ожест доброй волип в случае, когда Парламентский уполномоченный подсказывает им возможность нестандартных действий, — нередко лимитируется упомянутым фактором.

г) Тот факт, что взамен существовавшего до сих пор экономического планирования ныне пропагандируется и внедряется рыночная экономика, стал причиной дальнейших осложнений.

Потеря социальной уверенности, последствия спада производства, внедрение рыночных отношений в жилищное строительство, резкое повышение квартплаты, безработица, — все это не принимается населением. И это стало источником еще одной волны поступающих к омбудсману заявлений. И для людей неважно, что такого рода вопросы не входят в его компетенцию. А важно лишь то, что они ожидают от омбудсмана помощи во всех этих вопросах. Поэтому жалобы на побочные социальные последствия происходящих политических и экономических изменений поступают к омбудсману.

VI. Следствия вышеизложенных обстоятельств
для работы польского омбудсмана

а) За два с половиной года работы (т.е. до середины 1990 г.) польский омбудсман получил более 90 тысяч жалоб. Это несомненно представляет собой мировой рекорд. Такой поток жалоб вызван не только перечисленными выше причинами, но еще и тем, что оЗакон о Парламентском уполномоченном по правам человека и гражданинап не установил никакого предельного срока подачи жалоб. Одно из поступивших ко мне заявлений касалось событий, начавшихся более ста лет назад, в 1863 году! Очень много жалоб относятся к межвоенному периоду (1920—1939), к проводившимся в 1940-е годы аграрной реформе и национализации, к очень и очень старым судебным решениям. Сообщая о рекордном наплыве жалоб, польский Парламентский уполномоченный по правам человека и гражданина в ответ нередко слышит замечание (рассматриваемое, видимо, в качестве комплимента), что, де, оэто указывает на потребность общества в правовом институте омбудсманап. Но это не верно. Рекордная статистика указывает на масштабы разочарования, отвращения к действительности, нищеты, а также на патерналистские установки значительной части заявителей и на трудности в адаптации людей к новым экономическим и политическим условиям и, наконец, на отсутствие социальной и правовой культуры.

б) У польского омбудсмана нет никаких шансов на удовлетворение ожиданий заявителей, поскольку эти ожидания намного превосходят возможности этого правового института. В отношении примерно 75% всех поступивших заявлений с первого же взгляда видно, что они заведомо выходят за пределы компетенции омбудсмана. И еще 10% заявлений после их изучения также оказываются не относящимися к компетенции Парламентского уполномоченного. Интересно и характерно, что среди тех 15% заявлений, которые все же относятся к компетенции Парламентского уполномоченного, значительное большинство (две трети от этого числа, т. е. около 10% от всех поступивших заявлений) относятся не к случаям индивидуальной несправедливости или дискриминации, а к проявлениям ошибок системного характера: ошибок в законах и других нормативных актах (их несоответствие конституции либо международному праву или несоблюдение принципов правового государства) или ошибок в установившейся правоприменительной практике. Число заявлений подобного рода постоянно растет. Это объясняется экономическим переходом и изменением социальной аксиологии (лица, чьи права ущемлялись ранее осуществлявшейся политикой, ныне стремятся к тому, чтобы их ранее отвергавшиеся притязания получили признание).

Ослабление и непредсказуемость социальной политики (равно как экономической политики в целом) заметно влияет на увеличение числа заявлений, выходящих за пределы полномочий омбудсмана (например, писем с требованием, чтобы омбудсман действовал в пользу проведения желательного заявителю политического курса).

Медлительность законодателей и инертность администрации — это еще одна причина того, что омбудсман получает громадное количество заявлений, обнаруживающих наличие системных ошибок. Это проистекает главным образом из неспособности чиновников найти пути урегулирования подобного рода дел, особенно тогда, когда они требуют нестандартных действий, отличающихся от обычной рутины.

Наличие осистемныхп дел, а тем более, преобладание таких дел среди принятых омбудсманом к рассмотрению заявлений делают работу польского омбудсмана весьма отличающейся от работы его западных коллег.

в) Все изложенное привело к характерному преобладанию в деятельности польского омбудсмана вопросов общего характера (за два с половиной года было около 400 дел, затрагивающих интересы целых групп населения), создающих прецеденты судебных решений (60 случаев), внесение в Конституционный суд представлений о несоответствии Конституции законов и других нормативных актов (15 случаев).

г) Польский омбудсман уделяет также внимание популяризации правовой культуры и принципов правового государства с целью распространения знаний и укрепления омбудсманской традиции.

Ежемесячно издается оИнформацияп Парламентского уполномоченного, рассылаемая средствам массовой информации и органам администрации, эта оИнформацияп охватывает все стороны деятельности омбудсмана. Три раза в год издается оБюллетень Парламентского уполномоченного по правам человека и гражданинап; там публикуются наиболее интересные документы Парламентского уполномоченного, его представления в Конституционный суд и т.п. Ежемесячно Парламентский уполномоченный проводит пресс-конференции. Раз в три месяца Парламентский уполномоченный выступает по телевидению.

Эти публикации дают заметные социальные результаты, хотя и имеют несколько ограниченный характер из-за трудностей с печатанием.

д) Я, занимая ныне пост польского Парламентского уполномоченного по правам человека и гражданина, считаю основными задачами Парламентского уполномоченного:

- распространение в обществе понимания сущности оправового государствап и преодоление в обществе своеобразного оконституционного нигилизмап (как среди рядовых граждан, так и среди должностных лиц),

- недопущение опорчип института Парламентского уполномоченного в нынешний переходный период, то есть недопущение его политизации.

Будущее покажет, удастся ли Парламентскому уполномоченному по правам человека и гражданина выполнить эти задачи.