Читатели помнят, что предыдущие два очерка я посвятила двум категориям поступающих ко мне дел. А именно, в очерке оОт общего к частномуп я рассказала о делах, подлежащих рассмотрению ов общем аспектеп. Эта категория дел наиболее многочисленна, обилие подобных дел является специфической особенностью именно польского омбудсмана. В этих делах противостоять нарушению прав человека в индивидуальном случае возможно исключительно путем оатакип на некоторую осистематическую ошибкуп общего характера (в законодательстве либо в практике его применения); такие дела невозможно рассматривать опо отдельностип. В другом очерке я привела примеры именно обычных, конкретных индивидуальных дел. Тех дел, в которых можно и нужно действовать лишь в рамках индивидуального случая. Такие дела порою настолько поражают своей тривиальностью, что нередко вызывают вопрос: оНеужели для этого нужен Уполномоченный по гражданским правам?п В настоящем очерке я хочу рассказать о двух делах, являющихся примерами, пожалуй, наиболее интересной категории дел. Это — оиндивидуальные дела подлинно омбудсманского характерап, то есть конкретные индивидуальные дела, но такие, которые можно отнести именно к сфере деятельности Уполномоченного — либо ввиду характера допущенного нарушения прав человека, либо же ввиду специфичного (именно для Уполномоченного!) способа действий по решению возникших проблем.
Первое дело, о котором я хочу рассказать, еще не закончено (я с большим интересом ожидаю ответа от министра сельского хозяйства); оно касается одной из норм закона 1958 года об упорядочении некоторых вопросов, связанных с земельной реформой, и относится к категории дел об оисторической ревиндикациип (восстановлении в прежних правах).
Итак, оинкриминированнаяп норма оинкриминированногоп закона предусматривала — с целью упорядочения состояния прав собственности на недвижимое имущество — что в отношении земельных участков, включенных в состав земель, на которые распространялось законодательство о земельной реформе (даже если это включение противоречило принципам проведения этой реформы!) и которые по состоянию на 5 апреля 1958 года были взяты в руки государства в целях, предусмотренных законодательством о земельной реформе, либо были государством с этой же целью переданы физическим или юридическим лицам, имеющим право на получение земли из земельного фонда реформы, — законодательно закрепляется существующее фактическое положение, то есть фактическое положение получает правовую основу. Иначе говоря, это был типичный закон о санкционировании фактического положения вещей.
К этому закону можно иметь претензии как в моральном плане, так и с точки зрения его соответствия конституции. Однако, в 1958 году Конституционного суда, как известно, не было — а сейчас этот закон опротестовать тоже нельзя (обжалованию в Конституционный суд подлежат лишь нормативные акты, изданные после 1982 года и притом лишь при условии: что с момента их публикации прошло не более пяти лет).
С самого начала деятельности Уполномоченного к нам время от времени поступают призывы онавести порядокп в том, что касается упомянутого закона. Но беда в том, что Уполномоченный не располагает никакими возможностями для оспаривания юридической силы сомнительного нормативного акта, кроме обжалования в Конституционный суд, которое, как уже сказано, в данном случае исключено. Во-вторых, это дело настолько связано с экономической политикой, с формированием этой политики, что и по этой причине оно выходит за пределы компетенции Уполномоченного. И наконец, в-третьих, следует помнить, что ведь этими утраченными кем-то землями кто-то другой фактически владел, вел на них хозяйство. Надо помнить, что максимальный срок приобретательской давности в нашем законодательстве составляет двадцать лет. И если отобрать землю у нынешнего собственника (который, ввиду истечения срока приобретательской давности, является уже законным собственником), то это будет реквизицией (которая однако допускается лишь за справедливую — именно так сказано в конституции — компенсацию...) По изложенным причинам я отказалась предпринимать какие-либо шаги, направленные на аннулирование закона 1958 года, и сформулировала при этом два тезиса, касающиеся кстати не только данного конкретного вопроса, но также любых ревиндикационных требований, направленных на восстановление в тех или иных правах, которых заявители лишились в связи с нормативными актами, принятыми в свое время законодателем: Уполномоченный опринимает за основу своей деятельности презумпцию справедливости законов. Поэтому он не стремится изменять те правоотношения, касающиеся собственности, которые были установлены законом. Он исходит их того, что даже законы, к которым могут быть предъявлены претензии морального характера, представляли собою преднамеренную акцию, направленную именно на изменение правоотношений собственности. Прежде всего это относится к изменениям, осуществленным много лет назад, этого требует соблюдение принципа стабильности права. — Вместе с тем, Уполномоченный предпринимает действия, направленные на изменение правоотношений собственности, даже если эти правоотношения сложились много лет назад, в тех случаях, когда эти отношения сформировались в результате применения неправильного, расширительного толкования правовой нормы — толкования, которое в свое время повсеместно использовалось, но позднее было скорректированоп. Иначе говоря, — я стремлюсь не к аннулированию закона, о котором идет речь, (это не значит, что закон мне нравится, но изменение закона — это занятие для других, но не для Уполномоченного по гражданским правам); однако я стремлюсь, насколько это возможно, исправлять ошибочную, расширительную практику применения закона.
И как раз поступило ко мне вот какое заявление. Семья Л. владела в Ломжинском воеводстве хозяйством земельной площадью около 30 га. В 1939 году, после вторжения Красной Армии, хозяйство у семьи отобрали, а всю семью вывезли на Восток. Там владельцы хозяйства умерли. Дети, которым удалось уцелеть, лишь в 1957 году стали добиваться возврата собственности (до этого боялись — не было атмосферы, благоприятствующей ревиндикации). Но, пока они этого добивались, был издан упомянутый выше закон. Было бесспорным, что на день 5 апреля 1958 года Кароль Л. землей не владел. Поэтому он получил отказ на свое требование о возврате земли. Но был ли отказ обоснованным в данном конкретном случае? В этом отношении у Уполномоченного появились большие сомнения. В своем представлении министру сельского хозяйства я рассуждаю следующим образом:
оНедвижимости, указанные в статье 9 закона, не переходили в руки государства автоматически, в силу самого закона, решение об их переходе к государству принимал местный орган администрации (...). Местный орган администрации обязан был в каждом отдельном случае оценить, дает ли фактическое положение дел основания для перехода недвижимости к государству или оснований для этого нет. (...) Представляется (...), что смысл статьи 9 закона состоял в том, чтобы в собственность государства перешли те недвижимости сельскохозяйственного назначения, владельцы которых не предприняли никаких шагов с целью их возвращения. Диспозиция этой правовой нормы не охватывает и никогда не охватывала те ситуации, в которых владелец не имел возможности добиваться признания своих прав по объективным, не зависящим от него причинамп.
При этом я сознаю, что даже если министр согласится с моей позицией, то реальное возвращение собственности может оказаться невозможным в связи с истечением срока приобретательской давности для нынешнего владельца. Поэтому в своем представлении министру я пишу далее, что в такой ситуации оследовало бы подумать над тем, нельзя ли в рамках действующего закона (...) предоставить заинтересованным лицам — разумеется, если они отвечают условиям, необходимым для приобретения земли сельскохозяйственного назначения — землю из Государственного земельного фонда с предоставлением самых широких льгот, предусмотренных этим закономп.
Итак, что здесь предлагает Уполномоченный? Он предлагает, не оспаривая действия самого закона 1958 года, принять такое толкование этого закона, которое, в отличие от обычно использующегося, позволило бы в конкретных случаях принять во внимание причины, приведшие к тому, что в сакраментальный день 5 апреля 1958 года крестьянин не владел своей собственностью. Полагаю, что это толкование юридически безупречно и вполне может быть принято, а мое заключительное предложение (продажа земель из Государственного земельного фонда) позволило бы уважать приобретенные права третьих лиц. То есть я предлагаю компромиссное решение — впрочем, вполне соответствующее закону. Интересно, чем дело кончится.
Второе дело — это история о страшных последствиях приобретения африканского хорька (это такой милый пушистый зверек, которого демонстрировали г-да Гуцвиньские). Вот что произошло — цитирую мое письмо министру труда.
оДело, которое я представляю г-ну министру, могло бы показаться забавным, если бы финансово-экономические последствия не были столь тягостными. (...) В 1985 году г-же С. подарили самку африканского хорька, которая через некоторое время размножилась (принесла 7 штук потомства). Г-жа С. не занималась разведением африканских хорьков, тем не менее для нее возникла обязанность уплаты налога в соответствии с законом от 15 ноября 1985 года (...).
Незнание закона не является оправданием. Поэтому, когда проверка, проведенная Налоговой инспекцией в городе З., обнаружила, что г-жа Зофья С. осуществляет оразведениеп африканских хорьков в количестве о1 самка основного стада и 7 штук приплодап (цитирую по постановлению Налоговой инспекции), — то постановлениями налоговых органов и органов по делам о финансовых правонарушениях было признано, что г-жа Зофья С. обязана уплатить налог на оособые виды сельскохозяйственного производствап, на нее также наложен денежный штраф в размене 8000 злотых, поскольку она опренебрегла обязанностью сообщить в Налоговую инспекцию о наличии у нее объекта налогообложения, в результате чего налоговые поступления в казну государства уменьшились на 425 злотыхп (цитирую по решениям соответствующих органов).
Сверх того, — и именно на эту проблему я хочу обратить внимание г-на министра труда — против г-жи С. выступил также Соцстрах. Исходя из того, что, как установлено Налоговой инспекцией, г-жа Зофья С. озанималась хозяйственной деятельностьюп (в действительности она работала в поликлинике), потребовал от нее возвратить 82500 злотых как осумму необоснованно полученных семейных пособий и пособий на воспитание детейп, поскольку она оне уведомила Соцстрах о том, что является плательщиком налога с доходов от особых видов сельскохозяйственного производства, на том основании, что она осуществляет разведение африканского хорькап (...)
У меня нет формальных оснований для обжалования этого постановления. Однако у меня вызывает глубокий внутренний протест механически принятое требование Соцстраха о возврате суммы полученных пособий. Поэтому я считаю своим долгом уведомить г-на министра о такого рода ситуациях — ибо они вовсе не являются редким исключением. Для меня очевидна несоразмерность примененных к г-же С. санкций ее одеяниюп.
Такие постановления Соцстрах не должен принимать механически. Мне представляется, что если решение привело бы к значительному материальному ущербу для получателя пособий, Соцстраху следует до принятия такого решения осуществить овыяснительное производствоп.
В статье 7 Административно-процессуального кодекса предусмотрено, что органы, осуществляющие административное производство, обязаны предпринимать все возможное для точного выяснения фактического состояния дел и при принятии решения обязаны учитывать как интересы общества, так и обоснованные интересы граждан. С точки зрения действующих законов действия органов власти в данном случае были правомерными. Однако возникают сомнения в том, соответствует ли такое понимание закона принципам социальной справедливости и не является ли оно случайно классическим примером такого толкования и применения закона, которое лишь дискредитирует органы государственного управления (...).
По изложенным основаниям, несмотря на то, что все это происходило почти три года тому назад, я приняла решение уведомить об этом Вас, господин министр, в надежде, что Вы предпримете действия, которые предотвратят повторение подобных случаев в будущемп.
Вот прекрасный пример того, что в своем годичном отчете я назвала обюрократическим легализмомп. Я всеми средствами (в том числе и путем доведения до всеобщего сведения печальной истории самки африканского хорька) стремлюсь отбить у правоприменяющих государственных органов охоту действовать в стиле обюрократического легализмап.