Несколько лет назад, вскоре после того, как был создан Высший административный суд, я беседовала на какой-то конференции с одним из судей этого суда, очень опытным юристом. Я одобрительно отозвалась о ряде постановлений Высшего административного суда и отметила, что ученые-правоведы с большим уважением относятся к деятельности этого нового правового института. оДа, — сказал он, — но проблема в том, что постановления Высшего административного суда имеют кассационный характер. А публика хотела бы, чтобы, отменяя прежнее решение, мы сами издавали новое. И ставят нам в вину то, что мы этого не делаемп. оНо ведь это вздор, — ответила я. — Вам пришлось бы тогда заняться администрированием самим, через голову администрациип. оКонечно, вздор! Но кто это понимает?п
Вот именно. Кто это понимает? Я и сама сталкиваюсь с подобными трудностями. Мои корреспонденты требуют от меня, чтобы в касающихся их делах я была и законодателем, и администратором, и судом, и судебным исполнителем. А бывает, что даже депутат Сейма грозно вопрошает меня: почему я оставила без движения дело гражданина Х.? (дело RPO/39545/90/III) А этот гражданин прислал мне (ок исполнениюп) проект реформы пенсионной системы. Интересно, почему же сам депутат не собрал группу из 15 своих коллег, если проект реформы показался ему разумным? Было бы и быстрее, и надежнее.
Мечты о добром царе, который все может сделать сам, — берут свое начало в сказках. Но такие мечты не очень-то обоснованны в современном правовом государстве, основанном на разделении государственных функций. Парламент должен принимать законы, а не управлять: государственная администрация должна управлять (действуя на основании закона и в рамках закона), но отнюдь не создавать сама правовые нормы; суды должны применять законы, а не заниматься при этом выработкой политики (как ополитическойп, так и экономической). Если эти правила будут нарушены и каждый будет делать все, окажутся смазанными пределы компетенции и разделение функций государства. В результате не будет и речи о взаимном контроле и взаимном сдерживании различных органов государства. (Это и есть знаменитые оchecks and balancesп парламентских демократий).
Разумеется, такое разделение функций связано, во-первых, с потерей времени, ибо каждая проблема должна двигаться от стадии решения к стадии исполнения, от одного органа к другому. А во-вторых, это связано с риском, что сдерживающее влияние органов, оимеющих что сказатьп, приведет к тому, что цель, которую ставил перед собой инициатор проекта, будет достигнута на более низком уровне (ибо контрольный орган что-нибудь да оотщипнетп от первоначального замысла, ссылаясь на то, что так, как задумал автор проекта, — оне пойдетп). Но все же в конечном счете это оправдано. Ибо в этом случае будут соблюдены оправила игрып, проявлено уважение к демократии, — ну а то, что при этом придется отказаться от оБольшого скачкап, — то — Боже мой! — слишком много таких ускоренных маршей прямиком привели нас туда, куда не надо.
Поэтому меня в дрожь бросает от замыслов наших Робеспьеров и Робеспьерчиков, которые, преисполненные веры в справедливость дела, которому они служат, убеждают нас: оприостановите действие Конституциип, овведите чрезвычайное законодательствоп, оприостановите на какое-то время деятельность Конституционного судап и т. д. и т. п. Это только им кажется, что так будет лучше и быстрее. (Напомню: трагедия Чернобыля тоже началась с того, что были отключены блокировочные устройства. Так должно было получиться быстрее). На пути к демократическому правовому государству имеет значение не только цель (да и можно ли вообще когда-нибудь достичь этой цели?), но и — и это, быть может, главное — сам путь, а точнее — стиль движения по этому пути. Именно этот путь, именно повседневная борьба за демократию, за право — в том числе и борьба с собственными диктаторскими поползновениями — является определяющим для гражданского и правового сознания как истеблишмента, так и всего общества, для его политической и правовой культуры.
Пару недель назад, когда я представила доклад об эксцессах при транспортировке заключенных из мест заключения, уничтоженных бунтами, меня спросили: не согласилась ли бы я войти в комиссию, которая должна изучить этот вопрос? Мой отказ вызвал удивление. В свою очередь и я не могла скрыть своего крайнего удивления мнением моего собеседника, что в такую комиссию, создаваемую министром юстиции, должны войти и члены парламента (депутаты Сейма и сенаторы), и судьи, и Уполномоченный по гражданским правам. Всякого рода смешанные комиссии — парламентско-правительственные, общественно-правительственные, как и некогда излюбленные партийно-правительственные — это же чудесное средство для того, чтобы смазать разделение функций государства, для того, чтобы утопить ответственность за принятие решения в искусственно достигнутом согласии! Комиссии такого типа имеют смысл, если в их состав входят представители органов с разными функциями: их следует создавать лишь в случае, если речь о том, что две стороны с разными интересами должны оторговатьсяп между собой. И ни в коем случае такие комиссии не должны создаваться для выработки осовместного решенияп или ообщей оценкип. В этих случаях каждый должен действовать в рамках особственныхп комиссий.
Несколько месяцев тому назад Конституционный суд рассмотрел по представлению Уполномоченного вопрос о 10%-ной надбавке к цене в туристских местностях (дело RPO/32665/89/VI, а в делопроизводстве Конституционного суда это номер K 3/89) и постановил, что отсутствуют правовые основания для наложения на граждан этого замаскированного налога. Значит — удалось? Но мало кто у нас знает, что если в Конституционном суде оспаривается конституционность закона, то сам Конституционный суд тут ничего не меняет: его постановление ограничивается формулировкой точки зрения Конституционного суда, это постановление представляется Сейму, который и принимает решение о дальнейшей судьбе опротестованного закона. Сейм может не согласиться с мнением Конституционного суда и признать, что закон, о котором идет речь, соответствует Конституции. Что касается оЗакона о ценахп (а опротестовано было одно из положений именно этого закона), то Сейм еще не принял окончательного решения.
А я, бедная, ежедневно нахожу в своей почте письма, где называют бесчестными и бессовестными и меня, и Конституционный суд, и правовые порядки (одни пишут: осталинские порядкип, другие, с иронией, — оэти новые порядкип), поскольку людям лишь мутят голосу своими обманами и Конституционный суд, и Уполномоченный, и закон. Да — ведь, несмотря на постановление Конституционного суда, на практике ничего не меняется. Ибо конкретные воеводские рады народове (чьими решениями и были введены в действие эти разрешенные законом туристские надбавки) отнюдь не смутились постановлением Конституционного суда и не проявляют никакого желания слишком поспешно отказываться от выгодного, что ни говори, дельца.
Я не могу никого опринудитьп к выполнению постановления Конституционного суда, поскольку каждого (и меня тоже) связывает порядок, предусмотренный статьей 6 закона о Конституционном суде. А порядок этот существует для того, чтобы — не нарушая суверенности парламента — контрольный орган мог побудить Сейм рассмотреть вопрос о возможности изменения его позиции, выраженной в оспоренном законе. Сам же Конституционный суд не может и не должен — в соответствии с разделением государственных функций — подменять собою парламент. Другой вопрос, стоит ли сохранять это разделение именно в данном случае.
Неужели в этом деле больше ничего нельзя сделать — остается лишь терпеливо ждать? Существует еще одна возможность. А именно, Конституция (в статье 32h) предусматривает, что президент осуществляет верховный надзор за радами народовыми, что охватывает также возможность отмены президентом дефектных решений рад народовых. Уж так, на всякий случай, я представила этот вопрос в канцелярию главы государства, написав следующее. оПризнание Конституционным судом (...), что часть 2 статьи 14 закона о ценах, уполномочивающая воеводские рады народове принимать решения о введении надбавок к ценам, не соответствует Конституции, означает одновременно, что такие решения нарушают конституционные принципы. Несмотря на постановление Конституционного суда, большинство воеводских рад народовых не отменили своих решений о введении таких надбавок. По мнению Уполномоченного по гражданским правам — независимо от предусмотренного законом порядка исполнения постановлений Конституционного суда, — дальнейшее взимание надбавок (до 10%) к ценам товаров и услуг нарушает принципы правового государства. В такой ситуации я обращаюсь к господину министру с предложением, чтобы Гражданская Канцелярия Президента Польской республики обратила внимание воеводских рад народовых (...) на то, что дальнейшее взимание этих сборов является недопустимым в свете упомянутого постановления Конституционного судап. Ну что же, канцелярия Президента молчит. А тем временем последнее изменение Конституции упразднило президентский надзор за радами народовыми. Возможность решения проблемы этим путем отпадает.
Что будет дальше — увидим. Но можно не сомневаться, что я вновь услышу ворчание: оЗачем отсылать от Понтия к Пилату? Постановление Конституционного суда должно быть немедленно исполнено. И Конституционный суд, и Уполномоченный ленятся, сваливают свою работу на других, используя всяческие увертки и уловки, чтобы ничего не делатьп.
Я не знаю, конечно, какова будет реакция адресата на мое представление, да и будет ли вообще какая-то реакция. Но, действуя так, как я описала, я старалась решить проблему — побуждая к действию другие органы, и притом в соответствии с компетенцией каждого из них. Ибо именно такова роль Уполномоченного по гражданским правам — омбудсмана в демократическом государстве. В правовом государстве каждый должен знать свое место в строю и каждый должен держаться своего места, не кося глазом на соседнее.