Бывают ли у Уполномоченного по гражданским правам поражения? Разумеется! Но я вовсе не считаю поражением то, что меня не послушали, что мне не удалось провести того, что я считаю правильным и необходимым. Если б так считать, то каждая воспитательница детсада считала бы провалом своей воспитательной работы то, что Ясек продолжает хлюпать, когда ест суп (а ведь он уже два месяца ходит в садик!), а учительница в школе должна была бы впасть в отчаяние от того, что после нескольких уроков арифметики ученики все еще затрудняются в расчетах. Поражение — это то, что мы сделали плохо, поражением отнюдь не является то, что цель, к которой мы стремимся, все еще остается далекой.
Реформы (а в моем случае — привитие правил правового государства) — это не единовременное событие, а процесс. Это замечание я адресую нашим все более пылким реформаторам, которые удивляются, что они реформируют, а что-то еще остается не реформированным, и склонны усматривать в этом не проявление обычного сопротивления материала, а заговор враждебных сил.
Уполномоченный с первого дня работы на этом посту повторяет некоторые вещи, о которых государственная администрация в зрелых, более цивилизованных государствах уже давно хорошо знает. И это повторение я вовсе не считаю своим поражением (а то, что меня порой злость берет, это факт).
Вот уже два года, как я упорно, но безрезультатно пробиваю идею обанка данныхп в Министерстве строительства, чтобы оно регистрировало обязательства государства перед теми, кто имеет право на эквивалент за недвижимость, оставленную за Бугом, и могло, наконец, определить общий объем этих обязательств. Если бы — вместо того, чтобы отмахиваться от меня, как от назойливой мухи — начали осуществлять эту идею хотя бы в скромных размерах, сейчас уже существовали бы основы такого банка данных. Я подозреваю, что за этим упорством стоит хитренькая мысль: в конце 1990 г. истекает срок подачи заявлений о праве на эквивалент. После этой даты новые заявления не принимаются; очевидно, будут осуществляться уже поданные заявления. А если так, давайте подождем тихонечко, время решит эту проблему, без всяких хлопот для нас.
Конечно так, но ведь такое поведение нельзя назвать ни добросовестным, ни честным. Сейчас все заботы с поисками по стране, где можно купить (в рамках права на эквивалент) квартиру или земельный участок, ложатся на самих заинтересованных (а ведь и заявление, и регистрация заявления связаны для них с немалыми расходами). Добавлю, что нежелание администрации дать добросовестную количественную оценку проблемы оказывает губительное влияние на выплату компенсаций не только за озабужанскоеп имущество, но и за варшавские земли, и за разного рода военный ущерб, да и причины непорядков с выплатой компенсации жертвам медицинских экспериментов лежат отчасти в этом же (дело RPO/33515/89/I).
Теперь к этому добавляется проблема с торгами. Местная администрация, желая пополнить свою тощую казну, организует торги: кто даст больше. Это хорошо. Но плохо то, что из участия в этих торгах исключают оне мытьем, так катаньемп тех, кто предлагает в уплату вместо денег обумажки из-за Бугап. Способы при этом применяются разные: объявляются торги с исключением определенной категории лиц из числа участников (Мжежино); из числа выставленных на торги участков лишь некоторые предназначены для оэквивалентовцевп (Иновроцлав); велят подписывать бумаженции с отказом от своих прав (Варшава — тут мне удалось вовремя схватить прохиндеев за руку, и торги были приостановлены). Все это — полнейшее беззаконие, и этим было неприятно удивлено Министерство строительства, которое благоприятствует коммерциализацийным операциям и при этом, похоже, полагает, что можно избежать отрицательных, нежелательных последствий таких операций путем издания инструкций, запрещающих подобную практику (а такие инструкции существуют, а как же!).
О, благородная вера в силу министерских инструкций! Неужели каждое поколение реформаторов должно пройти через эту веру, как через болезнь?! Инструкция предлагается там, где нужны системный механизм, организаторская деятельность. (Наверное, легче написать инструкцию, чем придумать, разработать и внедрить системный механизм.) Я с беспокойством наблюдаю за упорно повторяющимися явлениями именно такого наивного правового фетишизма.
Другой пример. Много лет назад, еще в семидесятые годы, решением Совета Министров было обещано, что выпускникам, получившим дипломы с отличием, будет предоставлено первоочередное право и оказана помощь в получении квартиры. Обещание обещанием, но не побеспокоились о соответствующем механизме реализации обещания: кто, когда и как должен его выполнять. В 1988 г. (дело RPO/25/88/V) я обратилась к бывшему руководителю аппарата Совета министров с запросом о том, как двигается дело. Ответ был благожелательным и конкретным (вопрос касается в целом по стране примерно 800 чел.), к нему была приложена копия письма, направленного всем воеводам, в котором обращалось внимание воевод на эту проблему и отмечалось (что меня очень порадовало): оплох тот закон, который не выполняетсяп. И дальше — ничего. Министр строительства, которому я сигнализировала о том, что дело не движется, пишет мне, что он может действовать лишь убеждением и просить кооперативы и местные органы власти о благосклонности к бедным выпускникам... Опять-таки правовой фетишизм вместо конкретных организаторских мер, вместо действий по осуществлению постановления правительства. Могу заверить, что таким способом не укрепляется авторитет правового государства...
В прошлом году, когда я выступала с возражениями против явления ретроспективности закона, выражающейся в излюбленной формуле наших законодателей: онормы закона вступают в силу со дня опубликования и применяются с начала налогового годап, бывший министр финансов заверил меня, что в будущем эта формула применяться не будет (письмо министра от 21 февраля 1989 года, являющееся ответом на представление Уполномоченного RPO/20034/88/VI).
Время идет, правительство сменилось. В ответ на представление Уполномоченного, указывающее на нарушение принципа неретроспективности в законе о кредитных правоотношениях, вице-премьер вновь заверил меня в искреннем стремлении уважать принципы надлежащей законодательной работы... — но в будущем. Я привыкла верить в искренность намерений. Поэтому ловлю вице-премьера на слове. А память у меня хорошая. К тому же теперь у нас в Конституции записано, что мы являемся правовым государством. А также — о ужас! — постановление Совета Министров от 29.01.1990 (оДзенник уставп 1990 5 поз.29) с нарушением принципа озакон обратной силы не имеетп — это уже явное пренебрежение принципами правильного нормотворчества!
А что я должна делать, когда министр сельского хозяйства и министр промышленности пишут мне, что не намерены проводить пересмотр принятых когда-то административных решений о принятии в собственность государства мелких промышленных предприятий? (Возникло подозрение в том, что эти решения были дефектными, Уполномоченный указал на индивидуальные дела, о которых идет речь, и он имеет право требовать таких действий министерства, а министерство имеет правовую обязанность эти действия осуществить). Невежество? Правовой нигилизм? Незнание закона? когда несколько месяцев тому назад подобным образом реагировало Министерство внутренних дел на официальное представление Уполномоченного об отмене постановления Коллегии по делам о проступках — я признала это скандальным (впрочем, МВД быстро отошло от этой позиции). А на этот раз речь идет не об одном случае, а о нескольких сотнях случаев! И почему это одни ведомства (министерство внутреннего рынка, а также в этом случае как раз министерство строительства) в подобных ситуациях реагируют правильно и осуществляют пересмотр прежних решений, а вот сельскохозяйственное и промышленное ведомства делают вид, что не понимают, о чем идет речь? А если действительно не понимают — то это еще хуже.
Письма Уполномоченному подписывают обычно министры или их заместители, но тексты этих писем готовят, разумеется, их сотрудники. Я не подвергаю сомнению их знания в своей области, но в том, что касается их правовых знаний, — у меня есть вполне определенное мнение. Главная проблема состоит в том, что те нарушения закона, с которыми я сталкиваюсь и которые я критикую, происходят из того, что люди не сознают: защищаемая ими позиция лишь с первого взгляда является единственно возможным правовым решением проблемы... А если так, то, значит, попросту хромает правовой профессионализм.
Журналисты порой спрашивают меня: оА что является Вашим главным поражением?п Отвечаю — чтобы не было так, что я других поучаю, а о своих проблемах умалчиваю.
В зажиточных западных странах омбудсман должен быть фактором, улучшающим психическое состояние широких масс граждан, выполнять функцию социального громоотвода. Моей бедой является то, что степень социальной фрустрации, обид, количество требований о разного рода ревиндикациях столь велики (о чем свидетельствует число обращений к Уполномоченному — более 85 тыс. за 27 месяцев существования этого органа), что польский Уполномоченный по гражданским правам сам становится фактором, способствующим фрустрации. Ибо он отвечает на заявления очень и очень медленно (по некоторым категориям дел ответа приходится ждать даже свыше года), а порою и отвечает отказом. Отказываюсь вмешиваться в предоставление квартиры (а среди тех, кто просил об этом, был даже депутат Сейма нынешнего созыва, настаивавший на том, чтобы аппарат Совета министров обеспечил предоставление ему квартиры большей площади (RPO/57026/89). Отказ получил также депутат (RPO/39545/89/III), который считал упущением Уполномоченного то, что тот оне дал ходап законодательному предложению гражданина (я не имею права законодательной инициативы, а предложение было... гм-гм... поразительным). И пани, которая уговаривала меня не обращать внимания на истечение срока давности: оэто несерьезно, когда Уполномоченный по гражданским правам ссылается на истечение срока давностип. Отказала я и сотням тех, кто требовал решить так, как им хочется, дела о наследстве (одна женщина требовала, чтобы я устранила от наследования внебрачного ребенка ее мужа). Сожители удивляются тому, что они не являются наследниками по закону один после другого. А прежде всего я разочаровываю тысячи тех, кто просит меня о поддержке, о квартире, о повышении пенсии, тех, кто просит совета окак житьп.
И неважно, что речь идет в этих случаях о вопросах, которые действительно выходят за пределы моей компетенции, о том, что я действительно не обязана вдаваться в эпистолярную дискуссию к примеру о тех или иных статьях в печати или телевизионных передачах, равно как и вмешиваться в спор между соседями. Отказ предпринять какие-то действия воспринимается враждебно и агрессивно. Поэтому я не могу рассчитывать на успех в так называемых широких кругах. Я не найду здесь ни понимания, ни одобрения. И вот именно это и является своего рода поражением. Но именно потому, что я заранее об этом знаю, я столь упорно выслеживаю всевозможные препятствия (большие и малые) на пути к правовому государству. Я рассчитываю на понимание тех — хотя их и не так много — кто знает, сколь важно соблюдать принципы правового государства, являющиеся освязкойп, цементирующей общество.