Правила, которые никому не известны
и никем не применяются

Закон должен быть ясным и точным. Если это не так — страдает правовая надежность. Речь идет о том, чтобы граждане государства (правового государства!), имея в принципе свободу действий, сами заранее точно знали, где границы этой свободы, с тем, чтобы они могли планировать и рассчитывать свои действия.

Наше законодательство нередко сильно грешит против этого правила. Введение в действие законов, реформирующих нашу экономику (так называемого опакета Бальцеровичап), произошло внезапно, буквально за один день. В печати и в письмах, поступающих к Уполномоченному по гражданским правам, высказываются обвинения: оНарушатся запрет обратного действия закона. Ведь ранее заключенные договоры были на других условиях, а тут внезапные измененияп. В одном из заявлений (дело RPO/55701/90/VI) гражданин описал, как несколько месяцев назад он заказал за границей телевизор со сроком доставки после 1 января 1990 года, а сейчас он должен заплатить очень высокую таможенную пошлину плюс налог (ранее ничего этого платить не нужно было). Если б он заранее знал о таких изменениях, он вообще не ввязался бы в это дело. В других письмах говорится об упразднении льготных кредитов и резком повышении процентных ставок. Люди пишут: оЭто же нарушает принцип, что закон обратной силы не имеетп.

Нельзя сказать, что тут все в порядке, это факт. Однако тут нет нарушения принципа оЗакон обратной силы не имеетп. Этот принцип был бы нарушен лишь в том случае, если б новые условия выплаты кредитов распространялись также на уже истекшие периоды времени. На деле же новые условия применяются с 1.1.90. Проценты, уже уплаченные до этой даты, повышению не подлежат.

То, против чего люди бунтуют, — это нарушение принципа неретроспективности действия закона. Речь идет вот о чем. Если новые правовые нормы вступают в силу с определенной даты, а до этой даты был заключен договор, который еще не исполнен, такой договор, действие которого, по самой его природе, длится некоторое время (договоры об аренде, о предоставлении в вечное пользование, о кредите и т. п.), то перед законодателем всегда встает альтернатива, он должен принять одно из двух решений: либо новый закон оперехватываетп своим действием такой длящийся договор, либо же новый закон дает такому договору спокойно одожить до концап в правовом режиме прежнего закона. В первом случае говорят о принципе непосредственного действия нового закона, во втором — о принципе продолжения действия прежнего закона.

Если законодатель изберет первый вариант, он достигнет этим сразу нескольких целей. Во-первых, все договоры определенного типа (например, кредитные) — как заключенные прежде, так и новые, заключенные уже после вступления в силу нового закона — подчиняются одному и тому же правовому режиму. Это более понятно и более удобно для банков, а также (в случае спора) для судов. Ну, и поскольку законодатель считает, что новый закон лучше, он сразу достигает цели, ради которой был введен новый закон. Если же законодатель предпочитает второй вариант, то есть принцип продолжения действия прежнего закона, он должен смириться с тем, что в течение какого-то времени будет существовать мозаика правовых режимов (ибо часть договоров будет подчиняться прежнему правовому режиму, а другая часть — договоры, заключенные после вступления в силу нового закона — уже новому режиму), но зато он в большей степени проявит свое уважение к правовой надежности и защищенности граждан.

Решение в пользу онепосредственного действия нового законап называют также оретроспективностью нового законап.

Вполне ли свободен законодатель в принятии решения, действовать ли ретроспективно (установить непосредственное действие нового закона) или сохранить правовую надежность (предусмотрев продолжение действия прежнего закона)? Нет, он не вполне свободен в этом своем решении. Принятие решения зависит прежде всего от Конституции и от заложенных в нее принципов, а также от того, как регламентированы проблемы переходного (интертемпорального) права в нормативных актах, имеющих ранг закона.

В Польше Конституция полностью умалчивает об этих вопросах. Но, к примеру, в ФРГ Конституция не содержит запрета обратной силы закона, а тем не менее там общепризнанна обязательность запрета обратного действия законов (имеются в виду те законы, которые в чем-то обременяют граждан или ухудшают их положение). (Это — заслуга практики Конституционного суда ФРГ.) Наш Конституционный суд тоже имеет заслуги в этом отношении (решение U. 6/86 от 5 января 1986 г.), а новая формулировка статьи 1 Конституции облегчает доказывание утверждения, что в нашем праве недопустимо (в принципе) нарушение правила озакон обратной силы не имеетп.

Но что же с выбором между принципом непосредственного действия нового закона и принципом продолжения действия прежнего закона? Ясных указаний в этом отношении мы не найдем. Во всяком случае, недопустимо исходить из презумпции, что законодатель подразумевал непосредственное действие нового закона, если это не указано ясно в самом законе (см. уже упомянутое решение Конституционного суда). Если речь идет о гражданско-правовых договорах, дело облегчает наличие статьи L в законе о порядке введения в действие Гражданского кодекса, в этой статье опоименноп перечисляется, что новый закон оперехватываетп длящиеся обязательства по договорам контрактации, найма, аренды, банковского счета, страхования, договора о регулярных выплатах в течение определенного срока или пожизненных. Из этого следует, что ко всем иным договорам применяются нормы прежнего закона (если только законодатель в конкретном законе не установит иначе...), но однако эти правила не применяются к оплате таможенных пошлин, сборов и налогов...

Лично я полагаю, что принцип доверия граждан и принцип надежности закона столь важны, что нарушение их принятием решения о том, что новый закон оперехватываетп длящиеся правоотношения, может быть осуществлено лишь после тщательного размышления с полным осознанием всех отрицательных последствий этого решения.

Беда нашей законодательной практики состоит в том, что мало кто знает и понимает проблемы переходного (интертемпорального) права и капитальное значение этих проблем для того, чтобы законодательство оставалось в соответствии с принципами правового государства. Этим не занимаются разработчики законопроектов, этими вопросами не обременяют себя парламентские комиссии. В январе я направила премьеру Бальцеровичу представление, касающееся пакета экономических законов. В этом представлении я писала: ов пакете законов и постановлений о механизме их исполнения соблюден принцип озакон обратной силы не имеетп. Если б это фундаментальное требование было нарушено... мне пришлось бы оспорить их конституционность. Я рада, что это оказалось ненужным. Тем не менее эти законы можно обвинить в нарушении принципа неретроспективности, поскольку они приняты в самом конце года и введены в действие почти немедленно /.../, что не позволяет субъектам экономической деятельности и налогоплательщикам привести свои дела в соответствие с произведенными изменениями закона. Между тем, в правовых государствах принцип неретроспективности считается эталоном, который следует соблюдатьп.

Была и остается политико-общественно-правовой проблемой защита тех правоотношений, которые возникли в период действия прежнего законодательства, от результатов действия новых законов. Принцип онепосредственного действияп (относящийся в нашем случае к порядку выплаты полученного кредита) означает непосредственное применение новых, установленных новым законом правил к ранее заключенным договорам.

Использование в опереходных положенияхп закона принципа непосредственного действия в таких случаях, как упомянутый выше, вступает в неустранимый конфликт с принципом правовой надежности и принципом доверия. А как раз эти принципы должны соблюдаться в действительно правовом государстве. Ибо в ситуации, когда принимается и сразу вводится в действие новый закон, устанавливающий такие новые правовые решения, которых средний гражданин никак не мог предвидеть, всегда оказывается под вопросом возможность гражданина самому выбрать свой образ действий.

Закон не должен быть окапканом, который законодатель ставит на людейп... К сожалению, экономические законы, принятые Сеймом 27—29 декабря 1989 года, не содержали норм оинтертемпоральногоп права, регламентирующих переходные состояния, — норм, необходимых для правовой надежности, для уважения к правопорядку, норм, которые давали бы всем заинтересованным физическим и юридическим лицам время и возможности для того, чтобы должным образом распорядиться своими делами именно в этот переходный период. оПравовое государство предполагает приоритет закона и конституционных принципов над экономической политикой, обязательность принятия должных норм интертемпорального права, а если уж окажется необходимым ввести в закон принцип его непосредственного применения, то отказ от применения этого принципа к длящимся правоотношениям, вытекающим из договора, и создание системы полной или хотя бы частичной компенсации убытков, вызванных немедленным введением в действие закона. В правовом государстве законодатель обязан укреплять надежность в том, что касается уважения прав субъектов правап.

Я рада, что принятие пакета экономических законов произошло (и это имеет символическое значение) еще до того, как в Конституцию была внесена декларация о том, что мы становимся правовым государством. Ибо, не желая снискать сомнительной славы Герострата, я могу так ответить гражданам, добивающимся, чтобы Уполномоченный внес этот вопрос в Конституционный суд: оК государству, которое еще не именовало себя правовым государством, нужно предъявлять менее высокие требованияп.