В газете оЖиче Варшваып появилась недавно заметка о том, что бывшие владельцы аптек (чья собственность была национализирована 40 лет назад) добиваются возврата им аптек и даже написали Уполномоченному по гражданским правам, рассчитывая на его поддержку.
Действительно, они мне написали — но наверняка были весьма разочарованы, прочитав мой ответ. Я сообщила им, что Уполномоченный отказывается принять это дело к своему производству, поскольку он не выступает за ревиндикацию (возврат собственности) в тех случаях, когда собственность была изъята в соответствии с законом (даже если ныне этот закон можно оценить отрицательно с точки зрения нынешней экономической политики или с точки зрения этичности). Этим принципом я руководствуюсь с самого начала деятельности и именно так отвечаю тем, кто хочет, чтобы я ввязалась в аннулирование результатов земельной реформы (дело RPO/4096/88/IV), национализации промышленных предприятий, аптек, лесов, проточных озер и т. д.
Разумеется, те, кто получает отрицательные ответы, бывают весьма разочарованы. оОзначает ли это, что Уполномоченный против приватизации и против компенсации исторических несправедливостей?п Но ведь речь не о том! Задача Уполномоченного — следить за соблюдением законов, и он не вправе вторгаться в сферу политики (в том числе и экономической политики) до тех пор, пока не нарушаются права человека. Изъятие собственности в свое время было несомненно несправедливым, но вместе с тем законным (если, конечно, оно было осуществлено в соответствии с тогдашними законами — ибо надо сказать, что с этим соответствием бывало по-разному, о чем — чуть ниже). Наверняка, если б подобные действия законодателя и исполнительной власти произошли ныне, когда существуют Высший административный суд и Конституционный суд, — было бы куда жаловаться, где оспаривать законность самих законов, и Уполномоченный первым написал бы представление по этому вопросу. Но в то время, о котором идет речь, не было ни Высшего административного суда, ни Конституционного суда, ни Уполномоченного по гражданским правам.
Закон — даже очень давний — можно, разумеется, изменить. Но это — задача тех, кто творит политику (политические силы, группы давления), а также парламента, который эту политику облекает в форму законов. Но никогда и нигде это не входит в функции омбудсмана, являющегося слугой закона. А тот, кто мне не верит, пусть заглянет в томик, содержащий материалы состоявшегося в прошлом году в Канберре четвертого всемирного конгресса омбудсманов. Сама я на конгрессе не была — слишком далеко и слишком дорого. Но я внимательно изучаю наставления старших, более опытных коллег. Итак, дело обстоит не так, что Уполномоченный опротивп приватизации. Просто, если национализация в свое время была проведена законно, то эта проблема не входит в сферу интересов Уполномоченного. Это — как я уже сказала — работа для политиков, групп давления (также и прессы) и парламента. Кое-кто говорит: оА где же социальная справедливость, которой обязан руководствоваться Уполномоченный?п
Я уже писала однажды в этих очерках, что в моем представлении справедливость — это не отмычка к закону. Слишком много тех, кто хочет, чтобы за справедливость был признан его интерес, и при этом не обращает внимания на последствия. Ведь не надо забывать то, что когда-то было тем или иным образом национализировано, перешло в третьи руки. Порой это были государственные предприятия, порой — кооперативы, а иногда (особенно когда речь идет о недвижимости) это были частные лица. Эти объекты в течение сорока лет меняли своих новых владельцев. Так что если теперь изменить закон и попросту передать все прежним собственникам, то во многих случаях будет совершена несправедливость по отношению к тем, кто ни сном, ни духом ни в чем не виноват. Ибо по отношению к ним эти новые ревиндикационные законы, исправляющие исторические несправедливости, будут классическими примерами нарушения принципа озакон обратной силы не имеетп. И наверняка эти люди также станут искать справедливости. Каждая палка — о двух концах.
Вот я недавно получила два письма. Одно, из Израиля, привлекает внимание Уполномоченного к проблеме имущества нынешних граждан Израиля, которое было принято в ведение Польского государства согласно декрету 1946 года о покинутом имуществе и имуществе, оставшемся после немцев. Но передача была законной. И у дач под Варшавой сейчас новые владельцы...
Второе письмо (дело RPO/55753/89/IV) — из Литвы, в нем гражданин этой республики добивается возврата ему имущества либо выплаты компенсации. Речь идет об имуществе, которое этот гражданин оставил, переселяясь (принудительно) в 1940 году с оккупированной немцами польской территории в советскую Литву по решению гитлеровских и советских властей. Я написала автору письма, что у Уполномоченного нет основания предпринимать какие-либо действия в тех случаях, когда кому-то нанесен ущерб в результате действий не-польских властей (а именно так было в этом случае), и потому не может быть и речи о компенсации. Недвижимое имущество, оставленное на нынешней польской территории, перешло в собственность государства именно на основании упомянутого декрета 1946 года, то есть вполне законно (хотя нельзя отрицать, что был причинен материальный и моральный ущерб прежним собственникам). Прежний собственник такого имущества находится точно в таком же положении, как владельцы аптек, те, чьи интересы были затронуты земельной реформой, национализацией лесов и т. п. И потому этими делами Уполномоченный не занимается.
Означает ли сказанное, что Уполномоченный вообще не занимается делами, связанными с исторической ревиндикацией? Все же он этим занимается — но лишь делами несколько иного рода. А именно, он занимается теми случаями, когда при изъятии собственности был допущен эксцесс даже с точки зрения тогдашнего законодательства, когда при этом вышли за пределы того, что было разрешено тем законом, либо даже формально действовали в рамках закона, но (вот как раз — справедливость!) коснулись предела законности.
Вот два примера. Перед войной в местности под Варшавой была проведена парцелляция сельскохозяйственного имения, то есть оно было разделено на участки под застройку. Когда после войны проводилась земельная реформа, было признано, что эти участки не относятся к категории онедвижимости сельскохозяйственного назначенияп и потому земельная реформа их не касается, так что участки оставили в покое. Но в 1975 году про эти участки вспомнили, истолковали на этот раз по-иному декрет 1944 года о земельной реформе — и применили к этим участкам декрет о земельной реформе (напомню, что в 1975 году еще не было Высшего административного суда). Несмотря на все усилия Уполномоченного по гражданским правам, министр сельского хозяйства продолжает придерживаться мнения, что правильным является то толкование декрета о земельной реформе, которое было дано в 1976 году. Уполномоченный в этом сомневается. И потому он попросил Конституционный суд (дело RPO/20340/88/IV) дать общеобязательное толкование спорной правовой нормы.
Другой пример. В 1958 году была проведена национализация многих небольших промышленных предприятий, до того находившихся под принудительным государственным управлением. Нередко это происходило с нарушением закона, поскольку закон устанавливает, какие именно предприятия подпадают под его действия, при каком размере, при какой производственной мощности мельница, кирпичный завод, лесопилка, пекарня и т. д. могут быть переданы государству. На практике случалось, что государству передавались мельницы с поверхностью валков меньшей, чем указано в законе, или вместе с пекарней — что там мелочиться! — забирали также и жилой дом, решения по этим вопросам нередко содержали немало дефектов (таких, с которыми закон связывает недействительность решения и т. п.). У меня прошли уже несколько сот подобных дел. Поэтому мы подготовили обширный документ с подробным анализом правовой ситуации и направили его в Экономический комитет Совета министров, рекомендовав, чтобы этот орган проверил все принятые тогда решения о национализации, независимо от того, поступила ли жалоба на то или иное решение (дело RPO/3757/88/IV). После отправки этого общего представления мы направили конкретные жалобы министру сельского хозяйства, министру промышленности и министру торговли.
И опять-таки я хочу объяснить, почему мы поступили именно так, а не иначе. Уполномоченный не вправе отменять административные решения. Если такое решение дефектно, недействительно, его может и должен отменить соответствующий орган надзора, то есть один из указанных выше министров. Поэтому неправ тот журналист, (из газеты оOdrodzenieп), который написал, будто Уполномоченный сам ничего не стал делать, а велел переслать все такие жалобы опо принадлежностип. Ибо те несколько сот индивидуальных дел, которые оурегулироватьп поодиночке Уполномоченный не вправе, послужили базой для действительно прекрасно сделанного анализа различных правовых ситуаций, которые могут тут встретиться, для указания на ошибки, совершенные при применении закона. Ведь в конце концов — скажу без лишней скромности — в течение многих лет никто не хотел или не умел (скорее, не умел) провести такой анализ.
Уполномоченный добивается общего пересмотра административных решений по подобным делам — даже тех, жалобы по которым к нему не поступали. Это очень важно. Журналист спрашивает: оА зачем такие дела рассматривать поодиночке, вместо того, чтобы издать, к примеру, закон?п Отвечаю: а потому, что путь к закону весьма долог (посмотрите хотя бы, сколь медленно тянется вопрос о варшавских землях, где действительно необходим закон!), а министр вправе отменить дефектное индивидуальное решение хоть сегодня (для этого у министра имеются необходимые правовые средства, предусмотренные Административно-процессуальным кодексом).
И еще одно обстоятельство: каждое из таких дел требует проведения расчетов между прежним собственником и нынешним владельцем. При этом претензии могут выдвигать обе стороны (за пользование вещью, за внесенные улучшения, за издержки, связанные с пользованием и т. п.) Провести все эти расчеты уж наверняка нельзя одним общим нормативным актом, то есть законом, ибо необходимо принять во внимание условия и обстоятельства данного конкретного случая.
Аналогично обстоит дело и с проблемой пансионатов (к Уполномоченному поступило несколько десятков подобных дел).
Пансионаты также были в пятидесятые годы поставлены под принудительное государственное управление, а затем национализированы. Заслугой Верховного суда была констатация того, что пансионаты вообще не подлежали национализации в этом порядке. Сейчас происходит процесс возврата пансионатов прежним собственникам (причем он осуществляется именно в административном порядке, отдельными индивидуальными решениями) и более десятка пансионатов уже возвращены собственникам. Но при этом любопытно, что если министерство строительства действует в этом отношении четко и систематично, то вот в министерстве здравоохранения (дело RPO/46189/88/IV) возникают явные затруднения и с принятием решений и с ответами на запросы Уполномоченного...
Я привела лишь несколько примеров, иллюстрирующих проблемы с ревиндикациями. А ведь иная совсем ситуация с озабужанскимп имуществом (Дождусь ли я, дождутся ли заинтересованные лица создания банка данных, чего я добиваюсь уже два года? прекратится ли наметившаяся практика исключения тех, кто имеет право на получение эквивалента, из участия в торгах на приобретение участков? — ибо в самые последние месяцы появилась эта новая опасность...), с варшавскими землями, с оне сделаннымип еще за Уполномоченного проблемами лиц, проживающих на приграничных территориях и т. д. и т. п. Я веду к одному: оисторические ревиндикациип — это сборное название для многих весьма различных ситуаций со сложным правовым статусом. И тут не получится разрубить одним ударом этот гордиев узел. Будет уничтожена та ткань, из которой сплетен этот узел.