К написанию очерков о офундаментальных вопросахп (кроме настоящего очерка, будет еще один очерк на эту тему) меня побудила встреча в Гражданском Парламентском Клубе. Газетный очерк — не лучшая форма ответа на такого рода вопросы. Но я располагаю лишь этой трибуной. Поэтому сегодня — о реформаторских инициативах в сфере права. Ибо меня спрашивали — и в вопросах звучала неудовлетворенность моей позицией — также и о том, почему я не онавожу порядокп, например, в том, что касается правового статуса известных министерств или не очень-то прогрессивного — по мнению выступавших — оПоложения о выборахп3.
Каждый омбудсман является органом олегалистичнымп. Он работает в рамках правового порядка и использует средства, предусмотренные правом. Поэтому он не может, скажем, во имя голой осправедливостип добиваться несоблюдения норм закона о сроках давности, из которых вытекает, что чьи-то притязания давно потеряли юридическое значение. (А бывают тут ситуации драматичные; например, перед Уполномоченным по гражданским правам был поднят вопрос о не понесших никакого наказания виновниках преступлений пятидесятых годов; его информация о правовых последствиях истечения сроков давности не нашла тут понимания). Поэтому он не может игнорировать, к примеру, записанные в законе условия допустимости пересмотра судебного решения или приговора. (Пересмотр служит для корректировки неправильного применения закона, а тут вот недавно среди других ходатайств о принесении надзорных протестов поступило ходатайство о подобном протесте — и притом подписанное юристом! — где необходимость пересмотра мотивировалась тем, что законы — по мнению заявителя — плохи и нуждаются в изменении!)
Оценка того, охорошип или оплохип сами законы, возможна с различных позиций. Одно дело — позиция политика, которая — в сущности — состоит в следующем: в праве, в законах хорошо то, что облегчает и способствует осуществлению нашей программы; а плохо то, что этому препятствует. И совсем иное дело — позиция суда (напомню: судьи подчинены законам) или других олегалистичныхп органов, находящихся как бы внутри права.
Это относится и к Уполномоченному по гражданским правам. Если бы он захотел добиваться корректировки различных аспектов экономической, социальной или иной политики, воплощенной в действующем законодательстве, он попал бы в неизбежный конфликт компетенций даже с парламентом (прошу прощения за дерзость!), равно как с исполнительными органами, профсоюзами и другими группами, объединяющими тех, кто стремится формировать эту политику.
Уполномоченный может и должен действовать в направлении корректировки всех этих ополитикп (экономической политики, социальной политики и т. п.), но лишь в той части, в какой они вступают в конфликт с защитой прав человека. Поэтому — и я уже писала об этом в одном из предыдущих очерков, — Уполномоченный никогда не требует изменения закона во имя очистой справедливостип. Ибо встает вопрос: Что и для кого является справедливым. Вот несколько примеров (все они — из реальной жизни!).
Мы живем в период острой критики истории. Эта критика касается также и законов. Многие давние законы (например, относящиеся к национализации средств производства) представляются ныне плохими, лицемерными, недостойными защиты. Растет волна требований о овозвращении в прежнее состояниеп. Прекрасно, но ведь если ныне выступать за возврат когда-то отнятой у кого-то собственности, то ведь такой закон (допустим, его удалось опробитьп) сам станет источником несправедливостей и обид. Ибо при восстановлении прежних отношений собственности (например, хотя бы тех, что вытекают из земельной реформы) придется нарушить принцип lex retro non agit и ущемить права тех, кто, действуя добросовестно и доверяя действовавшим в то время законам, получил отнятую у кого-то собственность. Поэтому Уполномоченный по гражданским правам принял решение исходить из презумпции справедливости законов (RPO 393/88/III), а также (RPO/4096/88/IV) не добиваться изменения в законодательном порядке тех законов, которые когда-то сформировали отношения собственности. Однако Уполномоченный не отказывается от вмешательства в тех случаях, когда тогдашние законы применялись расширительно, с нарушением их собственных принципов (в результате чего, скажем, перешли в государственную собственность те объекты, которые под действие этих законов не подпадали, RPO/3757/88/IV). А что касается более радикальных мер, например, издания нового закона, который ставил бы под вопрос прежнее законодательство, то прошу прощения, это компетенция парламента, но никак не Уполномоченного — в конце концов для внесения законопроекта достаточно собрать подписи всего лишь пятнадцати депутатов.
Другой пример. Реструктуризация промышленности связана с ликвидацией ряда предприятий. Над работниками, затронутыми последствиями этих мер, раскрыт охранный зонтик (досрочный переход на пенсию, пособия и т. п. меры). Но встает вопрос: насколько далеко должен простираться этот зонтик? Если например реструктуризация принимает форму не ликвидации предприятия, а поглощения его другим предприятием (хотя бы путем его выкупа или создания совместного предприятия), то дает ли также и такая реструктуризация право укрыться под охранный зонтик? Это — подлинная проблема, и я рассматривала ее в аспекте возможностей оспаривания действующих нормативных актов — будь то путем внесения представления в Конституционный суд, будь то путем внесения предложений об изменении законодательства. В конечном счете я отказалась от этих действий, поскольку в таком случае (оперируя хотя бы аргументами оравного отношения ко всем уволеннымп), я, как мне представляется, слишком глубоко вторглась бы в экономическую политику, в ее формирование (RPO 43739/88/III). По той же причине я отказалась принять к рассмотрению — в аспекте защиты прав человека — дело о ликвидации громадного предприятия на побережье Балтийского моря (дело RPO/32839/88/I).
Итак, остается на совести Уполномоченного, требовать ли и если требовать, то в какой степени, выплаты компенсации лицам, имущество которых после войны, в результате переселения, осталось за границей (или наследникам этих лиц); а добиваться этого возможно лишь способствуя внесению проекта нового закона в порядке законодательной инициативы, без изменения закона выплата компенсации невозможна: ныне Польское государство не несет обязанности выплачивать эти суммы. То же относится к вопросу о немедленном закрытии металлургического завода, загрязняющего атмосферу вредными веществами, или о переселении жильцов дома, построенного в охранной зоне экологически вредного предприятия, или распространения ветеранских льгот на тех, кто находился в лагерях, не включенных в оофициальныйп список лагерей и т. д.
Разумеется, проще всего и легче всего для меня было бы поддерживать все требования, в пользу которых хотя бы возможны аргументы, опирающиеся на абстрактно понимаемую справедливость и на конституционные принципы (такие, как равенство, а также полная охрана государством личной собственности). Но это было бы вместе с тем довольно-таки безответственным. На основе приведенных примеров можно было бы сформулировать более или менее корректные с юридической стороны представления в Конституционный суд или представления в порядке статей 14 и 17 Закона об Уполномоченном по гражданским правам1.
Однако встает вопрос, не привели ли бы подобного рода действия Уполномоченного к тому, что он оказался бы не столько борцом за соблюдение прав человека (уже существующих), сколько борцом за интересы тех или иных групп населения. Омбудсману в нашей стране довелось действовать в период, когда все более настойчиво формулируются претензии к самой правовой системе (что она является недемократической, бюрократической, носит карательный характер и т. д.). Но только до сих пор нет согласия (это видно и из многих положений соглашений округлого столап, касающихся вопросов права и экономики) о едином облике программы реформ. Почему же именно Уполномоченный по гражданским правам должен формировать такой облик (и сразу осуществлять программу!), тогда как это не удалось сделать коллективным органам, которые были и более компетентными в этих вопросах, и более представительными, чем аппарат Уполномоченного? И почему каждая из сторон в споре об облике реформ именно у Уполномоченного хочет потребовать отчета (а хочет, ох, хочет!) за то, что ей не удалось достичь согласия в отношении своих инициатив и своих программ с теми силами, согласие с которыми в данном случае необходимо. (Такая позиция мне немного напоминает просьбу таскать каштаны из огня.)
Уполномоченный вносит предложения об изменении законов как на основании поступивших к нему заявлений, так и по собственной инициативе. Заявления, поступающие ко мне, таковы, каковы они есть. Я никогда бы не подумала (клянусь в этом!), что такие страсти вызывает вопрос внесенной заранее оплаты на приобретение автомобиля или вопрос о принципах распределения гаражей. Статистика правдива: не политика, а бытовые проблемы доминируют в моей почте, хочется этого кому-то или нет. И хотя у меня есть трудности в этом отношении (смотри предыдущий очерк), но с этой статистикой нельзя не считаться, особенно при опроработкеп отдельных вопросов.
А что касается внесения предложений об изменении законодательства или правоприменительной практики по собственной инициативе, то я прореагировала, и притом очень решительно, когда услышала об идее распространения недоброй памяти
статьи 52а Кодекса проступков на конфискацию — в качестве орудия правонарушения — также квартир (RPO/L/36/88). Но это не значит, что меня побудит к действиям (без заявления!) любой непроверенный слух, опубликованный в газете.
В текущем (1989) году до середины августа я внесла 13 представлений, сигнализирующих о онедоработкахп законов и 37 такого рода представлений, касающихся иных нормативных актов. Много это или мало? Для тотальных критиков существующей правовой системы наверняка не только слишком мало, но и не о том, о чем нужно. Однако Уполномоченный выискивает типовые особственные ошибкип права, используя это как способ формирования прав человека. К такого рода ошибкам относятся: несоответствие актам, занимающим более высокое место в иерархии источников права; недостаточные процессуальные нормы (говорится очтоп, но не говорится окакп или создается неработоспособный механизм осуществления закона), недопустимое подчинение права политике (например, в деле RPO/522/89 я сигнализировала о том, что и Госсовет, и парламентские комиссии признавали нормальной ситуацию, когда правовая норма, вопреки ее буквальному смыслу используется в двух диаметрально противоположных направлениях — речь шла о введении и отмене особого порядка найма).
Другими словами: Уполномоченный очень старается, чтобы его представления были хорошими, профессионально грамотными и притом не только в аспекте их целесообразности (отак будет лучше, ибо так справедливоп), но посредством указания на то, в чем состоит проблема с точки зрения овнутренней моралип права (оибо нельзя злоупотреблять законами, так не делают ни хороший законодатель, ни добросовестный администраторп). В этом и состоит specialite de la maison Уполномоченного, который старается подчеркнуть свой профессионализм человека, говорящего не только онадоп, но также опочемуп и окакп надо.
Уполномоченный по гражданским правам говорит, что и как надо изменить в законах, чтобы они были лучше, лучше служили заложенным в них целям. Политиков интересуют лишь цели законодательных актов, а право должно (полагают они) этим целям служить. Уполномоченный так рассуждать не вправе. Это противоречие можно преодолеть в тот момент, когда стадия формирования политики переходит в более спокойный этап ее осуществления.
В период формирования политико-реформаторских лозунгов и программ потребность в страже универсальных ценностей в праве существует больше на словах, чем на деле. В такой момент нахождение Уполномоченным поддержки и союзников в его деятельности, направленной на внесение системных изменений в законодательство во имя внутренних ценностей самого права — это скорее надежда, чем реальность.