Цель деятельности Уполномоченного по гражданским правам состоит в том, чтобы реагировать на нарушения прав человека. Эта реакция осуществляется в формах, подробно расписанных в законе. Уполномоченный не вправе делать все, что ему захочется, он может делать единственно только то, что позволяет ему делать закон.
Итак, он может ограничиться тем, что укажет самому заинтересованному лицу, как ему надлежит действовать. Иначе говоря, он пишет в этом случае: оПомоги себе сам, твоя ситуация такая-то и такая-то, и ты должен сделать то-то и то-то...п Мы пишем так тогда, когда гражданин не исчерпал всех имеющихся у него возможностей и когда мы видим, что он допускает ошибки в оценке своего правового положения, Уполномоченный не в состоянии ведь решить все за всех. Особенно придирчиво подходим мы в этом отношении к тем призывам, которые направляют нам предприятия, а также профсоюзы, которые охотно свалили бы собственные трудности на Уполномоченного.
Припоминаю, например, как одна из самых могущественных группировок, являющаяся прямо-таки олицетворением опланомонополии угля и сталип, пыталась она полном серьезеп заручиться помощью Уполномоченного, чтобы справиться с проблемой устранения отревожащих финансовых заторовп. Надо ли говорить, что я это дело к рассмотрению не приняла. А в частном порядке сказала: позвоните мне по окончании срока моих полномочий; если я буду нуждаться в дополнительном заработке, то я, возможно, приму Ваше предложение консультировать Вас по правовым аспектам названной проблемы.
В принципе мы отказываем также профсоюзам, которые, выполняя свои функции (а в их функции входит защита интересов трудящихся), присылают Уполномоченному ок исполнениюп свои требования о внесении изменений в нормативные акты и требования выступить с законодательной инициативой.
Разумеется, между озащитой прав человекап, входящей в компетенцию Уполномоченного, и озащитой интересов трудящихсяп, входящей в компетенцию профсоюзов, есть немало точек соприкосновения и порою они перекрываются. Но, однако, эти понятия отнюдь не совпадают. Это во-первых. А во-вторых, Уполномоченный в принципе не занимается делами, которые может решить или решает кто-то другой. Попросту я не залезаю в чужой огород, да и нет у меня желания делать что-то за других, коль скоро у меня достаточно своей работы.
Бывают дела и иного рода, которые Уполномоченный не принимает к рассмотрению. А именно, встречаются дела, в которых Уполномоченный не в состоянии эффективно действовать, используя имеющиеся в его распоряжении средства, а также дела, в которых попросту не удается установить, было ли нарушение прав человека.
Несколько месяцев тому назад я получила письмо от органа самоуправления трудящихся одного крупного предприятия, находящегося ныне в режиме ликвидации. Решение о закрытии этого предприятия вызывало и вызывает немало споров и разногласий. Это дело (RPO/32839/88/I) к моменту подачи заявления о том, что решение о ликвидации нарушает права граждан, уже было направлено также в Конституционный суд. В такой ситуации Уполномоченный признал, что принятие каких-либо мер с его стороны было бы преждевременным и потому ненужным. Через несколько недель Конституционный суд вынес определение об отказе принять дело к своему рассмотрению, поскольку решение о закрытии предприятия было осуществлено индивидуальным актом в порядке, не подпадающем под действие Административно-процессуального кодекса, а не нормативным (т. е. общим) актом. А такого рода акты не подлежат контролю Конституционного суда.
Органы трудового коллектива повторно направили заявление Уполномоченному. Но я и на этот раз отказала в принятии дела к своему рассмотрению, констатировав в своем ответе: оВ ситуации, когда Конституционный суд [...] отказался принять дело к своему рассмотрению, Уполномоченный по гражданским правам не видит возможности для вмешательства, которое было бы юридически результативным. Самое сильное юридическое средство — представление в Конституционный суд — при наличии цитированного определения Конституционного суда использовано быть не может. Учитывая критерии деятельности Уполномоченного, а именно, нарушение прав человека в результате действия или бездействия органов государственной администрации, другие средства, которыми располагает Уполномоченный, не дают возможности принять дело к рассмотрениюп.
И на деле все именно так и есть, как я написала в своем ответе: ну зачем стал бы Уполномоченный принимать дело к рассмотрению, если он наперед знает, что никакого результата в этом деле, при соблюдении правовых процедур, он добиться не сможет? Неужели было бы честнее заняться дешевой демагогией, чем сказать не очень-то приятную правду? Добавлю, что оценить, действительно ли в этом случае мы имеем дело с нарушением прав человека, было бы весьма трудно (особенно для такого органа, как Уполномоченный), ибо для этого нужно было бы исключить предположение о том, что решение о закрытии предприятия было экономически необоснованным. А об этом спорят самые лучшие экономисты. По всем этим причинам я отказалась принять дело к рассмотрению.
Вот другое дело, где я ответила онетп. Я получила письмо с просьбой заняться вопросом о Фонде Национальной Обороны. Об этом в последнее время немало писала печать. Речь идет о казне, происходящей из взносов граждан и привезенной в Польшу после войны. Оказалось, что судьба этого фонда совершенно неясна. И в этом случае Уполномоченный отказался принять дело к своему рассмотрению (дело RPO 41847/89/II). Я указала, что этот вопрос несомненно трудный и болезненный (в деле мелькает обвинение в растрате общественных средств). Проблема однако в том, что Уполномоченный действует на основе и в рамках правовых норм, применяя те средства, которые предусмотрены для него в этих целях законом. Даже если исходить из предположения, что в этом случае имеет место нарушение прав человека (а не нарушения права вообще, что давало бы скорее основания для вмешательства прокуратуры), эффективные действия Уполномоченного — с учетом границ его компетенции и того факта, что он является органом контроля за соблюдением законности (в аспекте уважения прав человека) — вышли бы за пределы возможностей, созданных для него законом (статья 12 Закона)1. Ибо Уполномоченный руководствуется подробно описанными в законе порядком констатации нарушения прав человека и санкциями, которые он в случае такого нарушения применяетп.
Учитывая характер обвинения, речь могла идти о возбуждении соответствующей процедуры, ведущей к наказанию виновных. Этому однако препятствует срок давности уголовного преследования, который истек около 1977 года, следует отметить, что ныне невозможно также и возбуждение производства в Государственном трибунале (впрочем, Уполномоченный не вправе быть инициатором такого производства) опять-таки из-за пропуска сроков (см. ст. 22 оЗакона о государственном трибуналеп в связи со статьей 17 того же закона2).
Если же речь идет о чисто моральном осуждении — то пресса уже разгласила это дело и все его обстоятельства. Должен ли Уполномоченный заниматься тем же самым?
И третье дело, по которому я упорно отказываюсь предпринимать какие-либо действия (RPO 43234/89).
Как известно, в Сейм внесен вызывающий бурные споры законопроект оОб охране зачатого ребенкап. Споры вызывает предложение восстановить наказуемость прерывания беременности. До середины мая 1989 года в адрес Уполномоченного поступило несколько десятков писем с протестами против этого законопроекта, а также около двадцати писем в поддержку проекта. Печать также не раз обращалась к Уполномоченному с призывом озанять определенную позициюп по этому вопросу. Так вот: Уполномоченный по гражданским правам вообще не является надлежащим адресатом как для протестов опротивп, так и для призывов ов поддержкуп — независимо от того, к чему относятся эти протесты и призывы. В функции Уполномоченного не входит ни поддержка каких бы то ни было кампаний, протестов или призывов, ни противодействие им. Уполномоченный не является толкачом или лоббистом, которого средства массовой информации или иные группы, заинтересованные в изменении существующих общественных отношений, могли бы завербовать для поддержки своих начинаний. Также и по этой причине Уполномоченный не ввязывается ни в какие законопроектные работы.
Уполномоченный мог бы действовать в этом деле лишь в том случае, если бы в существующем законодательстве можно было усмотреть нарушение прав человека, — тогда, несомненно, такие действия, в соответствии со статьями 1 и 14 Закона об Уполномоченном, были бы предприняты. Но такого нарушения нет. Существующее законодательство (на изменение которого направлен внесенный группой депутатов проект закона оОб охране зачатого ребенкап) никаких прав человека не нарушает. Причем — вопреки высказываемым нередко мнениям — не нарушает ни прав, вытекающих из обычных законов, ни прав, вытекающих из Конституции и конституционных законов, ни прав, вытекающих из связывающих Польшу норм международного права. Поэтому у Уполномоченного нет оснований выступать за изменение законодательства. Но равным образом ни у кого нет оснований ообжаловать Уполномоченномуп проект внесения изменений в законодательство, как это сформулировано в одной из статей, помещенных в газете оТрыбуна людуп (кстати, я как профессор гражданского права хотела бы заметить, что в этой статье совершенно перепутаны понятие правоспособности и понятие дееспособности, т. е. способности своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права, создавать для себя и исполнять обязанности; между тем, это совершенно различные понятия; более убедительны те аргументы, которые не содержат профессиональных ошибок!). Ведь в компетенцию Уполномоченного не входит оценка проектов законов. Да и в какой форме это можно было бы осуществить?
Это дело по существу сводится к конфликту ценностей (а не к правовому конфликту!), вытекающему из мировоззренческих различий. Это ясно сказал в своем телевизионном выступлении один из руководителей Сейма. Этот конфликт должен разрешить законодатель, признав приоритет за одной из программ и выработав приемлемый компромисс. В конце концов, если наше законодательство предусматривает возможность внесения законопроекта группой депутатов, надо считаться с возможностью того, что на рассмотрение Сейма будут вноситься проекты, являющиеся выражением разных взглядов. И тогда надо их соответствующим образом рассмотреть. Ибо их не удастся спрятать под сукно, как не удастся заткнуть рот их сторонникам криками, что эти проекты онеправильныеп.
А те, кто выступает против проекта (их немало) должны мобилизовать свои силы, использовать средства массовой информации, проводить свою пропаганду. Прошу однако Уполномоченного в это дело не втягивать — прошу об этом обе стороны. Я могу сказать лишь одно: коль скоро существующее законодательство не нарушает прав человека, а предложенное его изменение вызывает в обществе большие споры и разногласия, — это изменение следует осуществлять рассудительно, спокойно, продуманно.
Хорошее правовое регулирование — это всегда такое, которое проводится не вопреки воле большинства, но которое при этом обеспечивает уважение значительных интересов меньшинства и не приводит к тому, что большинство загоняет меньшинство в угол. Каков же выход? Пожалуй, нужен референдум. И побольше рассудительности, не нужно ожесточенности, нужна склонность к компромиссу. Без этого не бывает настоящей демократии1.