Одна из основных задач Уполномоченного по гражданским правам состоит в укреплении идей и принципов правового государства. оПравовое государствоп — это не синоним государства, в котором все скрупулезно регламентировано нормативными актами. Количество правовых норм вовсе не свидетельствует о качестве права. (Сожалею, но в этом случае закон перехода количества в качество явно не срабатывает; и никто не сможет мне доказать, что дело обстоит иначе). Правовое государство — это такое государство, где законы осработанып всерьез и добротно, где их честно, добросовестно, неформально и искусно применяют, где государственные служащие являются профессионалами, подходят к праву объективно, а не как к орудию для достижения тех или иных целей, где... можно было бы перечислять еще долго. Нам еще далеко до такого положения. Не потому, чтобы наше государство было государством бесправия, но потому, что многие официальные учреждения попросту не понимают либо же — им так удобнее — и не желают понимать, что их практическая деятельность, хотя и соответствует формально закону, но на деле далека от осуществления постулатов подлинно правового государства.
Во второй год своей деятельности Уполномоченный подготовил несколько осуммарныхп представлений, касающихся правоприменительной практики в разных сферах жизни. Содержащиеся в этих представлениях критические замечания относились — как этого и требует от Уполномоченного закон — к способу реализации прав и свобод человека. Подчеркиваю: моя критика относится не к состоянию законодательства, а к практике его реализации, то есть к методам работы адресатов этих представлений. И здесь замечу пессимистично: на подобного рода упреки адресаты не очень-то умеют отвечать. Охотнее всего они написали бы в ответ: оМы намерены внести изменения в нормативные акты, сейчас как раз создаем для этого комиссию, и вот, вот сейчас...п. Да — но ведь речь идет не о том. Речь идет о том, чтобы изменить свое поведение в рамках существующего законодательства. Беда в том, что некоторые ведомства явно затрудняются отличить право (то есть то, что обязательно для всех граждан) от собственных инструкций, которые являются не более чем выражением собственной установившейся практики этих ведомств.
Возьмем небольшой пример. Известно, что право граждан на охрану здоровья осуществляется, в частности, путем предоставления права на получение бесплатных или льготных рецептов на лекарства для работающих и для пенсионеров по возрасту. Поэтому логично, что граждане имеют субъективное право на эти рецепты — в зависимости от своего статуса и указанных в законодательстве признаков. Субъективное право отличается от привилегии тем, что оно четко определено; известно, что если нормативный акт (закон, постановление) такое право признает, гражданин имеет право требовать соблюдения этого права. В случае привилегии дело обстоит иначе — барская любовь переменчива. Привилегия применяется лишь до тех пор, пока тот, кто ее предоставил, соблаговолит ее сохранять. Внешне привилегия отличается от субъективного права тем, что она либо вообще нигде не записана, либо записана лишь в инструкциях, подзаконных актах, которые могут быть изменены в любой момент и которые в юридическом смысле не создают оприобретенных правп. В этом на своем горьком опыте убедились в начале года клиенты Госстраха, до сего времени пользовавшиеся скидками.
Напомню: Госстрах отменил скидки со страховых взносов по страхованию пассажиров для ветеранов, инвалидов войны и инвалидов с повреждениями ног. Поднялся крик. И в результате были восстановлены льготы для ветеранов и для инвалидов войны — поскольку их привилегии были записаны в законе, скидки же для инвалидов с заболеваниями органов движения не были восстановлены, поскольку эти инвалиды не обладали субъективным правом, основанным на законе, а имели лишь привилегию, основанную на — переменчивой, как выяснилось — милости Госстраха и не опирающуюся ни на один общеобязательный нормативный акт. Из этого вытекает лишь то, что субъективное право лучше, чем привилегия, и что между одним и другим существует громадная разница в стабильности и в степени надежности.
Совсем другое дело, не заслуживают ли как раз в этом случае именно инвалиды с заболеваниями ног того, чтобы к ним относились лучше, чтобы именно они имели более стабильные гарантии. Ну что ж, законность отмены привилегий все равно сомнению не подлежит. Однако, справедливость, пожалуй, кое в чем пострадала. Поэтому я обратилась к председателю Госстраха с просьбой прояснить этот вопрос (RPO 23411/89/VI).
Вернемся к нашим льготным и бесплатным рецептам. В своем представлении на имя госпожи министра (RPO 19443/88/VIII) я доказывала, что, коль скоро речь идет о вытекающем из Конституции субъективном праве граждан, то недопустимой является практика, состоящая в том, что это право связывается не со статусом пациента, а зависит от того, выписан ли рецепт врачом, осуществляющим прием пациентов в одном из учреждений, относящихся к общественной службе здравоохранения (тогда рецепт льготный), или же врачом, работающим вне рамок этой службы (тогда лекарство по этому рецепту выдается лишь за полную стоимость, даже если пациент по своему статусу имеет право на льготу). В полученном мною ответе сообщалось, что вопрос будет решен путем распространения на врачебные товарищества положений инструкции, относящихся к выписке рецептов врачами, работающими во врачебных кооперативах. И это уже хорошо, но вообще-то речь шла не совсем о том. Ведь право-то на бесплатные или льготные рецепты принадлежит пациенту и притом независимо от того, где он лечится, а не — так, как это имеет место сейчас — те или иные врачи обладают полномочиями на выписку льготных рецептов. Ибо речь шла не только о самих рецептах, но о том, что можно назвать оазбукой правового государствап: о формировании правового статуса граждан путем предоставления им субъективных прав, обеспечивающих их оправовую безопасностьп. Впрочем, я понимаю организационно-учетные трудности службы здравоохранения, но эти трудности не должны наносить ущерб оправилам игрып правового государства. Поэтому я написала об этом повторно — но ведомство что-то не спешит с ответом. Не беда, у меня хорошая память, и я терпелива.
Другой пример, из другой отрасли — но, по существу, точь-в-точь о том же.
Существует в Польше вид страхования — так называемое групповое семейное страхование, — предусматривающее выплату определенных сумм в случае смерти члена семьи. Особенность этого вида страхования состоит в том, что оно осуществляется как бы автоматически: страховые взносы удерживаются из зарплаты. Проблема возникает при переходе на пенсию. Ибо в этом случае необходимо подать заявление о своем желании продолжить страхование и в дальнейшем самостоятельно уплачивать страховые взносы. Если это не будет сделано, то — после так называемого опериода выжиданияп продолжительностью несколько месяцев — страхование прекращается.
Проблема состоит в том, что граждане, не очень-то искушенные в правовых вопросах и не очень хорошо знающие свои права и обязанности, — не помнят (а чаще всего попросту не знают) о том, что они должны позаботиться о продолжении страхования.
Страхование — это договор, причем это классический пример договора между монополистом (Госстрахом) и гражданином. Договор создает отношения партнерства — но при этом сторона более опытная, более искушенная в правовых вопросах и лучше знающая свои права (то есть монополист) должна иметь больше обязанностей. Это касается также использования риска неопытности партнера. (Все это вещи, хорошо известные в мире, написаны об этом многие тома).
Поэтому в июле прошлого года я написала председателю Страхового совета Госстраха (RPO/46/L/88), что достаточно обширная практика Уполномоченного по гражданским правам указывает на то, что неправильно возлагать на пенсионера обязанность подавать заявление о продолжении страхования, что, наоборот, именно Госстрах должен предложить пенсионеру возможность продолжения страхования, ибо ведь Госстрах — это та сторона, которая лучше знает законодательство, является профессионалом и т. п. Ответ пришел через пять месяцев (один из рекордов в моей практике) и содержал олюбезное объяснениеп, что, мол, все в порядке, ибо существующее положение удобнее для Госстраха в организационном отношении (ну, разумеется!). И еще написано, что готовятся изменения: Госстрах ведет переговоры с Соцстрахом о том, чтобы страховые взносы для Госстраха автоматически удерживались с пенсии, и это обеспечит непрерывность продолжения страхования. И вообще, тут не о чем беспокоиться, ибо местные органы Госстраха имеют полномочия в особо окричащихп случаях признавать право на выплату страховой суммы несмотря на то, что пенсионер не подал заявления о продолжении страхования и опериод выжиданияп истек. И это действительно правда, это подтверждает и моя практика: были случаи такого опризнанияп даже по истечении нескольких лет после того, как страхование было прекращено.
Прекрасно, но ведь речь не о том. Поэтому я написала еще раз. Ответ пришел оужеп через три месяца, но содержал все то же самое, без малейшей попытки обсудить то, что действительно существенно. А речь идет о том, что страхование — это договор, а стороны договора — партнеры. Соглашения между Госстрахом и Соцстрахом очерез головуп застрахованного, без выяснения его мнения о желательности продолжения страхования, — неправомерны. И уж полным недоразумением является выраженная в обоих ответах Госстраха мысль, что не о чем говорить, поскольку Госстрах осклоненп в порядке признания по своему усмотрению выплачивать страховую сумму даже в тех случаях, когда пенсионер просрочил опериод выжиданияп, в течение которого он, согласно существующей практике, должен был заявить о своем желании продолжить страхование. Я повторяю и повторяю аж до тошноты: одно дело — субъективное право (в данном случае вытекающее из договора), которое порождает право на предъявление претензии и обеспечивает определенность правовой ситуации; и совсем другое дело — признание по своему усмотрению, дар из милости, для которого характерны значительный произвол и отсутствие правовой определенности. Это — азбука права. Если только не считать, что нет никакой разницы между дракой во дворе и боем боксеров на ринге по установленным правилам — ведь в обоих случаях оречь идет об избиениип. Азбука правового государства.