Для любого омбудсмана или Уполномоченного по правам человека очень трудными (я знаю это как из литературы, так и из собственных наблюдений) являются проблемы размещения объектов, обременительных для проживающего в районе будущего объекта населения. Ибо, независимо от того, будет ли это могильник для радиоактивных отходов или городская свалка, атомная электростанция или автомобильная обиржап, новые городские кварталы (ясное дело, что за счет зеленых насаждений или лесных массивов) или кладбище, — проекты такого рода всегда вызывают — и не могут не вызывать — протесты и распаляют страсти. Ибо интересы разных групп и слоев населения различны, и притом бывают интересы, продиктованные вполне оправданными опасениями граждан и потому достойные защиты, а бывают порой и весьма эгоистичные интересы.
Недавно я с удивлением прочла письмо-протест (следовательно — отнюдь не озаявлениеп, которое могло бы служить основанием для возбуждения дела) нескольких жителей дома, поблизости от которого было решено разместить дневной стационар для больных пенсионеров. Лился поток громких слов. Письмо прямо-таки сочилось лицемерной заботой о великих и благородных делах, а из-под всего этого проглядывало себялюбие и хищнический эгоизм. Мерзкое письмо. (Отмечу, что его авторы вовсе даже и не пытались убедить Уполномоченного, что в этом случае хоть в чем-то был нарушен закон, они попросту не желали каждый день видеть около своего дома больных и старых людей. Излишне добавлять, что такого рода опротестып не имеют ни малейших шансов на успех у Уполномоченного.)
Но если бы все дела были столь однозначны! Гораздо более трудными являются те дела, где поставленные под угрозу интересы действительно достойны защиты, где конфликт разных групп населения неустраним, а нахождение компромисса затруднительно. В нашей стране, пожалуй, эти дела являются особенно трудными — и для этого есть несколько причин.
Прежде всего, в более цивилизованно управляемых странах законодательство, регулирующее вопросы размещения строек, как бы изначально запрограммировано на то, что существуют противоречивые интересы и что любое принятое решение должно учитывать этот факт. В таких странах никому не придет в голову без всякой компенсации озабронироватьп территории под будущие стройки, которые осуществятся невесть когда, а тем временем несчастный владелец озабронированногоп участка не может с ним ничего сделать — ни застроить, ни продать (ибо кто же купит участок, на котором нельзя ничего строить?), а бывает, что ему даже запрещают отремонтировать собственную хибару. Разумеется, во всех странах создают соответствующие резервы, но... не задаром, и не исключительно за счет лишь одного опайщикап этого предприятия.
Так вот, у нас, в самом начале, когда только задумывается стройка, мыслят о ней несколько, гм-гм... односторонне... Ничего удивительного, что с самого начала, еще до того, как началось какое бы то ни было строительство, — уже возникает конфликт.
Далее. Известно, что любая стройка нарушает условия жизни — и природные, и бытовые — проживающего там населения. Человек обычно боится нового, а что уж говорить, если это оновоеп — атомная электростанция или микрорайон с 20 тысячами жителей. Чаще всего опасения касаются возможности загрязнения окружающей среды. И что с того, что специалисты заверяют — несомненно добросовестно, — что объект будет безопасным. Жители знают свое: онесоблюдениеп технических и технологических режимов, дефекты исполнения, халтурная работа строителей, осовершенствованиеп и упрощение проектов в ходе их осуществления (ибо либо чего-то нет, либо отакп будет дешевле или быстрее) приводят к недоверию — замечу, вполне обоснованному — в то, что красиво выглядящие на бумаге обоснования не окажутся чистой теорией. А потом бывает уже слишком поздно. К этому добавляется преступное попустительство осовершившимся фактамп, о чем хорошо знает каждый, кто решается идти на оупрощенияп...
Нет, никак нельзя удивляться общественности, которую рациональные доводы остройка будет чистойп не очень-то убеждают. Для того, чтобы можно было требовать от общественности большей веры в такую аргументацию, нужно проявлять значительно больше решимости и последовательности в соблюдении утвержденных планов, существующих правил и норм, чем это обычно имеет место у нас.
Дела, о которых я пишу, имеют два аспекта: аспект праксеологический и аспект, касающийся прав человека.
Практичные японцы (ну как же, и я ведь хочу, чтобы наша страна стала овторой Япониейп) придумали способ решения конфликтов, состоящий в том, что вся тяжесть споров перемещается на стадию, предшествующую принятию решения о строительстве и тем более началу осуществления проекта. Тогда информируют, извещают о намерениях, разъясняют сомнения, да и попросту рекламируют запланированный объект. Иногда это принимает форму прямо-таки переговоров. В этой стадии проходят демонстрации и протесты, беседы и торги, стороны обмениваются документами и доводами, проводят поиски компромиссных или альтернативных решений.
Лишь тогда, когда конфликт немного сам овыкипитп, а эмоции спадут, — приступают к действию. И не насильно, не с помощью совершившихся фактов, не методом оа может, не разберутсяп, оможет, сойдетп. Литература по этому вопросу едина во мнениях; подобные ометодып приносят больше затруднений — и не только в связи с конкретным проектом: они приводят к потере доверия к власти и порождают более фундаментальные конфликты.
В своей очень небольшой практике работы Уполномоченным мне уже несколько раз пришлось столкнуться с подобными проблемами. И всегда в таких делах я избегаю занимать оадвокатскуюп позицию, то есть безоговорочно поддерживать одну из сторон. Ибо ведь дело обстоит не так, чтобы интерес лишь одной из сторон был достоин защиты.
Я вылавливаю конкретные ошибки. Например, в деле RPO 12576/88/V, где речь шла о надстраивании чердаков — с одной стороны, не были учтены права прежних жильцов этих домов и они не были приглашены участвовать в качестве стороны в административном споре, — причем речь не шла о том, чтобы осуществлять надстройку лишь при условии согласия всех жильцов (ибо закон этого вовсе не требует, а олиберум ветоп в административном производстве — это не то изобретение, которое можно было бы рекомендовать к внедрению), но о том, чтобы в обосновании решения о разрешении осуществить надстройку было в явной форме указано, были ли при принятии решения рассмотрены интересы этих обойденных жильцов, в каком объеме они рассмотрены, в какой степени и под какими условиями их интересы должны быть учтены (а в какой степени не должны быть учтены) при осуществлении решения и почему.
Но с другой стороны однако, когда администрация после выявления указанной ошибки потребовала прекращения строительства — Уполномоченный указал администрации, что необходимо обеспечить также и права строящих, которые вложили в строительство немалые средства и при этом действовали добросовестно, опираясь на решение администрации, оказавшееся ошибочным. А это, в соответствии с законом, влечет, в частности, выплату им компенсации, а в организаторском плане — требует быстрых действий (а не ссылок на то, что еще не истек установленный законом срок принятия решения) и поисков компромиссного выхода из ситуации, в которую все оказались впутаны лишь потому, что с самого начала кое-кто захотел действовать оупрощенноп.
В другом деле (RPO 41215/89/IV), где речь шла опять-таки об обременительном для населения проекте, которого жители попросту боялись и о котором (как следовало из писем, направленных Уполномоченному) они не были информированы, причем дело касалось целой деревни, я написала председателю воеводской рады народовей: отакое состояние дел требует, по моему мнению, широкомасштабных действий, опирающихся на предварительную организаторскую работу среди местного населения, включающую усилия, направленные на то, чтобы убедить население в целесообразности намеченного проекта, а кроме того — выслушивание и рассмотрение критических замечаний и наконец, поиск компромиссных или альтернативных решений. Обязанность предпринять все эти действия вытекает не только из норм Закона о системе рад народовых (ст.44 ч.2), но также и из Закона о территориальном планировании, из Закона об охране и формировании окружающей среды и из Административно-процессуального кодекса (ст.8 кодекса). Могут оказаться недостаточными даже добросовестно проведенные консультации, здесь необходимы переговоры, результатом которых должно стать общественное согласие с запроектированной стройкойп.
И снова: идет ли тут речь о получении согласия всех и каждого в отдельности или о каком-нибудь ореферендумеп, или может быть о том, чтобы судьбу атомных электростанций решать на сельских сходах? (Так пытались истолковать то, что я написала!) Да ничего подобного! Я говорю о том, что во времена моей далекой юности называлось оработой с людьмип — но о работе добросовестной, кропотливой и серьезной. Это нечто иное, чем формализованные формы, такие, как референдум или же принятие принципа, что без согласия жильцов ничего нельзя предпринимать, запрещается что-либо делать. Но между формальным озапрещаетсяп и праксеологическим оне следуетп есть разница.
Я сталкиваюсь также с недоумением, выраженным в вопросе: оПани профессор, а какое все это имеет отношение к правам человека?!п оГде это записано?п
О том, что все это имеет отношение, и притом самое непосредственное, к правам человека, я напишу в следующий раз, поскольку все это связано с концепцией этих прав и с тем, кто и как должен эти права осуществлять, а это требует несколько большего места.
А где это записано? Статья 9 часть 3 Конституции говорит, что овсе органы власти и государственной администрации [...] обязаны: [...] разъяснять массам трудящихся основные цели и установки политики народной власти в отдельных областях государственной, хозяйственной и культурной деятельностип. Из этого, надо полагать, следует необходимость хотя бы известить местное население о важной стройке, финансируемой из центра, не так ли?
А еще есть статья 86 (ограждане... участвуют... в консультациях и дискуссиях по узловым проблемам развития странып). Надо полагать, это включает и оправо быть выслушаннымп в делах, касающихся своего региона? Да и из статьи 46 основного закона (о...рады народове увязывают местные потребности с общегосударственными целями и задачамип) вытекает кое-что для прав граждан.
В довольно старом анекдоте рассказывалось о гражданине, зашедшем в ресторан перекусить. Ему подали меню. Но оказалось, что котлеты кончились, печенка отсутствует, а мяса уже нет. оЧто же это, — говорит рассерженный гражданин, — вы мне дали меню или конституцию?п Если этот анекдот не должен быть горькой правдой, нужно лозунгово и несколько риторично звучащие положения Конституции наполнить повседневным прозаическим содержанием. И потому связь описанных выше дел с правами человека несомненна.