Две недели тому назад я писала о вопросе, который меня взволновал. А именно, после того, как я обратилась к местным органам власти и указала на то, что принятие решений об осуществлении строек, которые могут быть обременительными или неприятными для проживающего в районе стройки населения, требует проведения организаторской работы с населением: уведомления, разъяснения, пропаганды, агитации и т.п. — мне был задан вопрос: считаю ли я, что то, о чем пишу, вообще как-то связано с правами человека. Первым моим побуждением было ответить, что с этим вопросом дело обстоит примерно так же, как с вопросом, оесть ли у змеи хвост?п Правильный ответ на этот вопрос, как известно, таков: овся змея — это ее хвостп.
Потом я подумала, что, пожалуй, этот вопрос требует все же пояснений.
Заповедь демократии: оничего о нас без насп. Но плоха была бы та демократия, которая понимала бы эту заповедь как требование любую проблему решать путем референдума либо — того хуже — поиском оконсенсусап (я беру это модное слово в кавычки, поскольку, будучи профессором гражданского права, я знаю лишь слово оконсенсп, которое означает примерно то же самое, а попросту можно сказать осогласование позицийп). Можно согласиться с тем наблюдением, что компромисс нередко приводит к тому, что то, на что согласны все, на деле не решает ни одного вопроса ни для кого. Но одно дело — принятие решения (путем референдума или поиском консенсуса или же произвольным образом), и нечто совершенно другое — подготовка решения (информирование, пропагандная кампания, мероприятия по разъяснению и т. п.). И если сосредоточиться только на самом процессе принятия решений и пренебрегать подготовительной работой — то может получиться так, что принять решение невозможно, уже слишком поздно искать компромисса и достигнутое наконец согласование позиций происходит на более низком уровне, чем это могло бы быть при правильно приведенной подготовительной работе.
Я живу в большом и, по правде говоря, довольно-таки противном микрорайоне Варшавы. Не так давно стоустая молва принесла известие, что кооператив хочет продать нас некоей зарубежной фирме, чтобы получить средства на приведение микрорайона в более или менее приличное техническое состояние. В домах гудело от слухов (что нас выселят, что нам велят выкупать свои квартиры за валюту и т. п.). Ко мне также обращались с вопросами — как к человеку, который повидимому охорошо информированп. Я ответила, что это вздор, что наверняка дела обстоят не так, как утверждает молва. Оказалось (печать сообщила), что все это лишь проекты, что ничего еще конкретно не известно, а что касается возможного переселения, то речь шла лишь о тех, кто сам захотел бы этого (ибо многие люди хотели бы сменить жилье в этом микрорайоне на другую квартиру) и т. д. и т. п. Но зло уже совершилось. Отсутствие соответствующей информации, неуважение к жильцам, пренебрежение правилом оничего о нас без насп привели к обидам, ссорам и наверняка к провалу в принципе даже совсем неглупого замысла.
А разве в других вопросах дела обстоят иначе? Разве не происходит нечто подобное с этим несчастным размещением строек?
оНичего о нас без насп — азбука демократии, и надо ли спрашивать: а где это записано? Это не должно быть записано, это вытекает — вытекает из норм Конституции и норм закона о радах народовых (национальных советах), вытекает из того, что задачей рад народовых является сочетание общегосударственных интересов с местными. Поэтому именно рады народове должны быть адресатами призывов к реальному и добросовестному проведению оработы с людьмип. Когда опозавчерап рады народове рассматривались как своего рода осредство трансляциип того, что исходит из центра, то забота о том, как реализовать на месте то, чего хочет центр, была лишь их заботой. Но если мы хотим иметь настоящую демократию, то советы должны сочетать общегосударственные интересы с местными. И тогда их затруднения в том, как это сделать, выходят за местные рамки. Поэтому столь важно получить поддержку местного населения в пользу определенных инициатив, нужных и необходимых с точки зрения общегосударственных интересов, еще до того, как принято решение. Так будет прежде всего легче. Но также и честнее, более добросовестно и более демократично.
Проблемы, связанные с оорганизаторской работойп, встают не только перед органами представительной власти (радами народовыми), но и перед администрацией.
Когда-то в моем присутствии одно высокое должностное лицо государства она полном серьезеп доказывало, что основной задачей администрации является онормотворчествоп. Под онормотворчествомп это лицо понимало издание административных решений и нормативных актов. Помнится, я была тогда страшно возмущена этими словами, тем более, что этот государственный деятель является одновременно профессором права (и именно его подпись можно увидеть среди других в моей заботливо сберегаемой студенческой зачетке). Разумеется, администрация, особенно центральные органы управления, издает и решения по конкретным вопросам, и нормативные акты, но действительно ли это является основной ее задачей? Администрация должна администрировать, то есть управлять. Разве управление сводится к онормотворчествуп? Боюсь, что многие у нас думают именно так, и именно в этом кроется одна из причин нашего правового фетишизма, то есть убежденности в том, что достаточно издать или изменить нормативный акт, как все — будто по мановению волшебной палочки — потечет в желательном направлении. А ведь каждый нормативный акт, каждое решение нужно еще исполнить, а значит предпринять соответствующие фактические действия. Да, решение можно исполнить, а закон — только исполнять. Эта разница, это использование несовершенного вида глагола — различие не только чисто грамматическое. Ибо исполнение конкретного решения требует единичного действия. Правовой же акт общенормативного характера реализуется посредством многих единичных действий, относящихся к отдельным лицам и отдельным ситуациям.
Именно эти процессы реализации закона бывают поэтому длительными, кропотливыми, требуют систематического труда, стараний и средств. А издать решение или нормативный акт — о, это гораздо легче, быстрее и над ним не приходится так мучиться.
Иногда мне приходит в голову, что наша ориентация на учетно-статистический успех приводит к этой завороженности магичным мышлением, убеждением, что изменение нормативного акта равнозначно изменению действительности (а на деле изменение правовой нормы является не более, чем необходимым условием для изменения действительности, но уж никак не достаточным). Ибо в погоне за цифрой, за статистически измеримым успехом мы склонны приписывать большее значение тому, что, к примеру, принято столько-то и столько-то новых правовых актов, чем скромному описанию неизмеримых усилий по реализации уже существующих законов. Помню, при описании результатов одной из сессий парламента ее пытались (в газетах) оценивать именно таким способом. Так же оценивают и работу рад народовых (сколько проведено сессий, сколько принято решений). Из отчетов и статистики ускользает то, что нельзя измерить, но что является самым важным: что сделано для улучшения атмосферы, как обстоит дело с повседневной реализацией законов и решений, какие организаторские действия предприняты для того, чтобы обеспечить правильность практики...
А поскольку я действительно думаю, что змея состоит исключительно из хвоста, я наверняка и дальше буду писать председателям рад народовых и руководителям местных администраций, напоминая им о некоторых онеуловимыхп вещах. (Даже в тех случаях, когда эти органы не очень-то склонны к обмену мнениями — как это было с президиумами рад народовых в гор. Весола, дело RPO 10806/88/IV.) И, исходя из убеждения, что в современных условиях надо овооружитьп именно местные представительные органы, выступающие в защиту жизненных интересов населения, я буду выступать за предоставление этим органам прав юридического лица, в том числе права выступать в качестве истцов и ответчиков в суде. Поэтому Уполномоченный по гражданским правам попросил например председателя Верховного суда поставить перед Верховным судом вопрос (сам Уполномоченный не вправе ставить вопросы перед судом), может ли квартальный комитет (комитет жителей микрорайона) предъявить в суде иск на основании закона об охране окружающей среды. Мне представляется, что такое право у комитета жителей есть, но последнее слово принадлежит Верховному суду.