Вынесенный в заголовок вопрос — это одна из главных проблем, которые приходится решать Уполномоченному по гражданским правам при определении порядка своей работы.
Уполномоченный должен работать над тем, чтобы было больше хороших правовых норм для всех граждан. Но это не очень-то интересует моих корреспондентов; они жаждут получить крошечку торта для себя, независимо от того, имеют ли они на самом деле право на эту крошечку. В минуты сомнений мне представляется, что Уполномоченный должен быть одновременно Дедом-Морозом, феей и палачом. Дедом-Морозом, который каждому даст ожидаемый им подарок. Феей, которая выдуманную субъективную справедливость превратит в действительность. И палачом, который отрубит голову обидчику на радость обиженному. И боюсь, что оценивать мою работу станут именно по тому, в какой мере я смогла быть Дедом-Морозом, феей и палачом.
Я сказала на заседании парламента: согласно закону Уполномоченный пользуется свободой выбора дел, которыми он станет заниматься. Он использует и будет использовать это свое право свободного выбора. Поскольку Уполномоченный получает в год 50 тысяч писем, он может заняться лишь теми из них, которые касаются вопросов, наиболее актуальных в правовом и общественном отношении. При нынешнем состоянии дел общества Уполномоченный не может заниматься всем тем — среди дел, относящихся к его компетенции — чем он хотел бы и мог бы заниматься. Я уж не говорю о письмах, содержание которых не имеет никакого отношения к функциям Уполномоченного!
Получив за год с небольшим столько писем, сколько его французский коллега получил за весь пятнадцатилетний срок его деятельности (а английский опарламентский омбудсманп, по данным 1981 года, получает такое количество писем за 47 лет) — польский Уполномоченный хочет и должен сосредоточиться на типичных, повторяющихся ошибках в правовой системе и в деятельности государства, наносящих ущерб правам и свободам человека. Таким образом, польский омбудсман отличается от своих зарубежных коллег высотой своего опорога чувствительностип: в условиях, когда все стоят за чем-то в очереди, сам факт стояния в очереди не может рассматриваться как несправедливость.
Итак, как выглядит работа Агентства, возглавляемого Уполномоченным по гражданским правам? В цифрах она может быть выражена примерно так (по данным на 1 февраля 1989 года). Зарегистрировано более 32 тысяч писем (остальные, их около 20 тыс., ожидают регистрации; однако они просмотрены с тем чтобы овыловитьп вопиющие и срочные дела). Приняты к рассмотрению (и заявителям высланы письма о принятии дела к рассмотрению) около 15 тысяч дел. Из этого числа 4969 случаев признано возбуждающими сомнения с точки зрения соблюдения прав человека и потому в этих случаях овозбуждено производствоп. Возбуждение производства означает, что были получены и изучены относящиеся к делу документы, собраны необходимые сведения, направлены органам власти запросы о представлении объяснений. Примерно в 600 случаях удалось достичь благоприятного для гражданина результата (например, примерно в 200 случаях получен положительный ответ на жалобы заключенных, 132 благоприятных ответа получено по жалобам, касающимся загранпаспортов, 57 — по жалобам, касающимся воинской службы, 10 — по ветеранским делам, более 100 — по хозяйственным и финансовым вопросам и т. д.) Все сказанное относится только к отдельным, индивидуальным вопросам.
Впрочем, случаются трагикомические ситуации. Так, нам удалось, в порядке исключения, выхлопотать для 90-летнего бывшего военнослужащего право на пенсию, хотя по общим правилам он этого права не имел. Но учитывая возраст, гуманитарные обстоятельства... Я даже была весьма признательна министру обороны Флориану Сивицкому, который отнесся к нашему ходатайству с благожелательностью и пониманием. Ну и — вот тебе на! Наш бывший солдат почувствовал себя страшно уязвленным тем, что он получил (ибо он хотел получить больше); обозвал меня всяческими словами, вплоть до осталинисткип (а почему?), а самое интересное, что к его письму было приложено письмо одной из общественно-политических организаций, которая — поддерживая по-видимому позицию бывшего воина — призывала Уполномоченного еще раз обдумать этот вопрос... Что же тут, черт побери, я могла обдумать?! Ведь не Уполномоченный раздает деньги и оустраиваетп пенсии.
Как я сказала на заседании Сейма и как я написала в годовом отчете, особое внимание Уполномоченный уделяет выявлению и устранению типичных, системных ошибок правовой системы и правовой практики, наносящих ущерб правам и свободам человека. Этот вопрос я считаю ключевым для формирования правильной модели функционирования этого правового института в наших условиях.
Именно поэтому мною внесено 5 представлений в Конституционный суд (из них в одном случае Конституционный суд согласился с представлением, в двух случаях правовые нормы, конституционность которых оспаривалась, были изменены еще до рассмотрения вопроса Конституционным судом, а два представления ожидают рассмотрения), а также внесено 15 протестов с просьбами о пересмотре решений и приговоров в порядке надзора (из них 11 протестов удовлетворены, один отклонен, один не рассматривался по процессуальным причинам — но желательный результат был достигнут, а два протеста еще ожидают рассмотрения).
Но кроме того, именно по этой причине были внесены — и это самое важное — за год 70 (а сейчас их уже 90) представлений по общим вопросам, в которых сформулирован ряд замечаний по поводу нормативных актов и по поводу правоприменительной практики в некоторых сферах права. По этой же причине я закончила свой годовой отчет очерным спискомп типичных, повторяющихся ошибок подобного рода.
И вот как раз в этом пункте Уполномоченный встретил возражения со стороны председателя комиссии Сейма по вопросам администрации, внутренних дел и отправления правосудия, который высказал опасения, не является ли это сосредоточение Уполномоченного на общих вопросах ошибочным, не пренебрегает ли Уполномоченный индивидуальными жалобами и не формулирует ли он свои обобщения как бы в ущерб рассмотрению индивидуальных жалоб, тогда как такие обобщения должны быть лишь побочным результатом его деятельности.
Я не имела случая ответить моему оппоненту, но этот спор основан на недоразумении. Уполномоченный не работает так, чтобы овместоп индивидуальных жалоб заниматься обобщением. Все сотрудники Агентства ежедневно, без перерыва работают именно над индивидуальными жалобами. Ежедневно отправляемые письма (до 1 февраля 1989 г. — 18 тыс. писем) охватывают в своей массе именно вопросы, относящиеся к отдельным жалобам. И только на основании работы с конкретными жалобами лично я и руководители групп подготавливаем как раз эти опредставления по общим вопросамп. Так что за каждым таким представлением стоят десятки, а порой сотни (правда!) отдельных конкретных дел. И тут возможна двоякого рода связь. Либо отдельные индивидуальные жалобы идут своим чередом, а обобщающие представления появляются на их основе (можно привести примеры из нашей практики последних недель: RPO 17085/88/VII по поводу нарушения административно-процессуальных норм при рассмотрении просьб лиц, желающих получить медицинское образование за рубежом; RPO 13060/88/VI — представление по вопросу о необходимости расширения возможностей обжалования в Высший административный суд решений таможенных органов о конфискации предметов, присылаемых или ввозимых в Польшу; RPO/R/2/89 представление о разрешении заключенным хранить деньги в сберегательной кассе; RPO 20350/88 по вопросу о неправильной практике мотивирования решений, касающихся отсрочки воинской службы для крестьян; RPO 24785/88 по вопросам, касающимся загранпаспортов. Но бывает также и так, что рассмотрение жалоб по отдельности попросту не имеет смысла, они должны быть рассмотрены ов пакетеп и разрешены все вместе.
Так бывает в тех случаях, когда дефекты нормативных актов или неправильная практика носят общий характер и нарушают права и свободы сразу целых групп граждан. В этих случаях нет ни малейшего смысла заниматься оведениемп отдельной индивидуальной жалобы. Именно так было например с оставшимся за Бугом имуществом, где проблема упиралась в необходимость изменения закона (продление срока получения эквивалента оставленного имущества), с варшавскими землями (где также требовалось вмешательство законодательной власти), с целым комплексом вопросов, касающихся продажи автомобилей с их оплатой заранее (где нужно было попросту изменить ряд условий такой продажи), либо в вопросе о возврате гражданам излишне уплаченных ими сумм за эксплуатационные расходы по приватизированным квартирам. Рассмотрим подробнее этот последний пример.
В марте 1989 года Уполномоченный подверг критике практику (опирающуюся на инструкцию министерства), в соответствии с которой излишне уплаченные суммы гражданам не возвращаются, а лишь засчитываются в счет будущих платежей. Уполномоченный придерживался мнения, что тут необходимо проявить инициативу и причитающиеся гражданам суммы, в зависимости от их желания либо возвращать гражданам, либо засчитывать в счет будущих платежей. Дело тянулось до декабря, происходил многократный обмен письмами, а тем временем Верховный суд в расширенном составе (в составе семи судей) принял решение, близкое к точке зрения Уполномоченного. И наконец, в конце декабря Уполномоченный был извещен о том, что органам администрации предписано в подобных случаях задавать гражданам вопрос о том, как они желают распорядиться причитающимися им деньгами, и поступать в соответствии с волей граждан.
В течение более чем девяти месяцев, пока Уполномоченный ожидал результата предпринятых им шагов, многие люди бурно возмущались тем, что я не даю хода их жалобам и нередко настаивали на том, чтобы я предприняла те или иные конкретные шаги (например, обжаловала оих делоп в Конституционный суд или в Высший административный суд), хотя такие шаги с юридической точки зрения не имели ни малейших шансов на успех.
В подобных случаях, когда источник нарушения прав (свобод) человека касается целых групп людей, попытки добиться решения конкретных дел такого рода по отдельности были бы совершенно бесплодными. Единственным осмысленным выходом в подобных случаях является решение однотипных дел ов пакетеп или оцелой полкойп. И наверняка именно поэтому прозорливый законодатель дал Уполномоченному права, позволяющие ему действовать именно таким образом, предписав ему подавать свои предложения и оценки состояния права и практики именно в такого рода общих вопросах. Но решение вопросов опакетомп или опачкойп вовсе не означает, что Уполномоченный специально создает озапасып таких дел. Просто добиться в таких случаях положительного решения иным путем невозможно. Потому поставленный в заголовке вопрос является дилеммой в той же степени, как пресловутый вопрос об очередности мытья рук и ног...