Трудности
с делегированными функциями

В декабре 1988 года во время сессии Сейма, один Весьма Высокий Государственный Служащий, получивший известность также как Опытный и Рассудительный Политик, насмешливо обратился ко мне: оЧто ж это получается, госпожа Уполномоченный? Вы боретесь сейчас за то, чтобы в Союз ветеранов принимали детей?!п Это был намек на находившийся тогда на рассмотрении Конституционного суда спор о конституционности некоторых положений Устава названного Союза (Союза борцов за свободу и демократию), а также действующих в этом Союзе Правил, определяющих порядок выдачи документов, дающих право на ветеранские льготы. Неужели этот человек действительно верил в то, что он говорил?

Когда я еще только начинала работать ассистентом в университете, один из моих профессоров и воспитателей учил меня: ты должна иметь в виду, что все, что ты скажешь и напишешь, может быть истолковано самым различным образом, в том числе также и весьма банально и приземленно. Итак, действительно ли в этом споре речь шла о признании участниками войны тех младенцев, которые писали на подпольные газетки, перевозимые под их одеяльцами и пеленками?

В праве существует понятие так называемых делегированных управленческих функций. Речь идет о том, чтобы для выполнения государством своих обязанностей по отношению к гражданам, ему не всегда нужно было создавать для этого специальные органы и учреждения. Оно может (и действительно так делает) использовать уже существующие организации негосударственного характера; чаще всего для этой цели используются общественные организации или хозяйствующие субъекты (предприятия, кооперативы). Именно такой характер имеют, например, предоставленное Союзу рыболовов-любителей право задерживать и наказывать нарушителей, которые ловят рыбу, не имея удостоверения рыболова-любителя, или предоставленное органам адвокатского самоуправления право решать вопрос о включении в реестр адвокатов. В той части, в которой организация осуществляет эти делегированные ей управленческие функции, она рассматривается как орган государственного управления и имеет те же обязанности, что государственные органы.

Такая передача управленческих функций общественным органам оценивается по-разному. Некоторые хотят видеть в этом проявление своеобразной демократизации, поскольку участие общественного элемента в государственном управлении по природе вещей облагораживает и дебюрократизирует этот процесс. Другие же (и я в их числе) гораздо более осторожны в оценках. Они считают, что передача какого-либо участка государственной деятельности на откуп общественной организации не обязательно означает демократизацию государственной администрации, а скорее, наоборот, приводит к бюрократизации той организации, которой переданы эти делегированные полномочия.

А поскольку такая организация обычно не имеет профессиональной подготовки и своими добрыми намерениями пытается компенсировать незнание тех правил, выполнение которых необходимо для процесса государственного управления — то организация не только бюрократизируется, но и нарушает (нередко не сознавая этого) правила доброй работы. И что еще хуже: члены такой организации полагают, что именно их добрые намерения, самоотверженность и труд (труд, тем более тяжкий, чем с большими трудностями они преодолевают свое невежество и непрофессионализм) дает им право на похвалу.

Однажды я написала (дело RPO 14070/88/1), что оесли какая-либо общественная организация принимает на себя выполнение делегированных функций (государственного управления), то она должна — хочет она того или не хочет, умеет или не умеет — подчиняться требованиям, вытекающим из норм права. Ибо даже самая большая самоотверженность не заменит знаний и профессионализма, точно так же самое справедливое в общественном отношении дело не может быть основанием для того, чтобы не соблюдать законп.

Самые большие скептики говорят, что бывает и еще хуже. Если произойдет такой печальный случай, что организация, выполняющая делегированные функции, захочет сознательно использовать свое положение в собственных частных интересах, то, скажем, при проверке она станет ловко заслоняться своим общественным статусом, драпируя в одежды мнимой демократии и общественных интересов то, что на деле является своекорыстием и проявлением групповых интересов.

В свою очередь, администрация, столкнувшись со сложностями в каком-либо вопросе и не желая заниматься трудными и кропотливыми поисками взвешенного решения и нахождения компромисса, легко избавляется от этих трудностей, используя организацию, выполняющую делегированные функции, да еще при этом набирает для себя баллы: смотрите, как демократично мы управляем. (А по правде-то говоря, это всего лишь децентрализация сложностей, а лучше сказать — спихивание их на кого-нибудь другого.) Но хватит теоретизировать.

В том споре, который был в декабре 1988 года рассмотрен Конституционным судом по представлению Уполномоченного по гражданским правам, речь шла сначала главным образом о процедуре исследования доказательств органами ветеранского союза. Ибо Союз борцов за свободу и демократию выполняет делегированные функции в сфере выдачи ветеранских удостоверений, а эти удостоверения дают право на определенные льготы и привилегии. Порядок исследования доказательств регламентирован Правилами этой организации (так называемым оверификационным регламентомп), но установленный этими Правилами порядок не соответствует порядку, предписанному Административно-процессуальным кодексом.

Ну, скажет кто-нибудь, а разве не вправе общественная организация устанавливать для себя такие правила, какие ей захочется? Ведь это же общественная организация, а значит, она сама может принимать любые решения. Да, конечно, — отвечу я. Но только в той мере и в тех делах, которые касаются исключительно внутренних вопросов этой организации. Однако выдача ветеранских удостоверений — это не то же самое, что прием в члены ветеранского союза, поскольку она относится к выполнению делегированных союзу государственных функций, а не к регламентации чисто внутренних вопросов ветеранского союза. Поэтому такая деятельность должна подчиняться общепринятым процессуальным нормам, обязательным для всех граждан.

А эти правила определены в Административно-процессуальном кодексе. В частности, статья 75 этого закона устанавливает, что при рассмотрении дел в административных органах в качестве доказательства допускается овсе, что может способствовать выяснению дела и что не противоречит законуп. В отличие от этого, Правила (оВерификационный регламентп) ветеранского союза допускают лишь определенные виды доказательств, предусматривая показания свидетелей (деля их на более хороших и более плохих). Что касается иных доказательств, то верификационная коллегия может допустить их к рассмотрению, если сочтет нужным (а не обязана допустить, как того требует Административно-процессуальный кодекс). Конституционность именно этих норм, содержащихся в Правилах ветеранского союза, была поставлена под сомнение в представлении, внесенном Уполномоченным.

Разумеется, Уполномоченный не имеет ничего против того, чтобы правила проверки содержали описанные ограничения (и любые другие ограничения, если организация этого захочет). Но только в том случае, если бы эти ограничения относились исключительно к проверке наличия условий для вступления в члены организации, но не к проверке условий, требуемых законом для признания ветераном (участником борьбы за свободу и демократию). Каждая общественная организация суверенна в решении вопросов приема в организацию и может сама принимать решения о регулировании своего состава. Однако, по мнению Уполномоченного, подобные ограничения недопустимы в тех случаях, когда союз действует в качестве органа государственного управления и за него.

Иначе рассуждал Генеральный Прокурор. По его мнению, изданные ветеранским союзом правила вообще не подлежат проверке Конституционным судом, поскольку речь идет об акте, изданном негосударственным органом. Если бы это было верно — возражает на эти аргументы Уполномоченный, — то возникла бы неопровержимая презумпция соответствия конституции всех нормативных актов, изданных общественными организациями, и притом презумпция, идущая так далеко, что даже исключает контроль Конституционного суда.

Если согласиться с мнением прокуратуры, это означало бы, что каждый случай передачи государственных функций общественной организации ведет к появлению в системе права своего рода островов, изъятых из-под контроля Конституционного суда. И я не знаю, оказался бы в случае принятия этой точки зрения положительным или отрицательным окончательный баланс плюсов и минусов от использования инструмента делегированных полномочий. Поэтому, направляя в Конституционный суд дело о правилах ветеранского союза, Уполномоченный имел в виду также привлечь внимание к проблеме контроля конституционности нормативных актов общественных организаций, выполняющих делегированные им функции государственного управления. Ибо такие нормативные акты ни разу до того не были предметом контроля в практике Конституционного суда и — как видно из позиции Генерального прокурора — существовали сомнения, могут ли такие акты вообще проверяться Конституционным судом. А поскольку существуют сомнения — их должен разрешить Конституционный суд.

Таким образом, Уполномоченного интересовало не только решение спора по конкретному делу, но прежде всего то, чтобы ни один нормативный акт, изданный с нарушением иерархии источников права и фактически применяемый в общественной практике, не мог избежать контроля со стороны Конституционного суда. (Пользуясь случаем, хочу кое-что разъяснить. В каждом случае осуществляемой Конституционным судом проверки, речь идет о опроверке конституционностип того или иного нормативного акта. Но журналисты нередко допускают ошибки, когда в каждом случае пишут о проверке соответствия проверяемого акта конституции. На деле не всегда речь идет о том, что нормативный акт непосредственно противоречит конституции. О несоответствии конституции идет речь при проверке конституционности законов. Когда же проверяются акты более низкого уровня, оконституционностьп понимается как соответствие закону, а не непосредственно конституции.) Как известно, Конституционный суд признал себя компетентным произвести проверку конституционности оВерификационного регламентап ветеранского союза и, проведя такую проверку, признал неконституционность этого нормативного акта, поскольку установил его несоответствие закону (а именно, Административно-процессуальному кодексу) в части введения отсутствующих в Кодексе ограничений на предоставляемые доказательства.

Действительно ли теперь можно будет принимать в ветеранский союз младенцев, как утверждал разговаривавший со мной Высокий Функционер? Разумеется, нет: свобода представления доказательств и устранение формализма в этом отношении вовсе не означают произвола. Расширение свободы в представлении доказательств и отсутствие ограничений в видах доказательств — это одно, а строгость критериев и овысота планкип (со стороны тех, кто оценивает доказательства) — это нечто совершенно иное.

Поэтому при большей свободе представления доказательств (для тех, кто доказывает) вполне возможна весьма суровая политика оценки доказательств (со стороны тех, кому доказательства представляются). Да, но только это значительно труднее, это требует знаний, ответственности и труда: взвешивание решения, подбор аргументов, составление подробной мотивировки решения. Наверняка легче (но и... менее ответственно) заслониться формальной теорией доказательств. Ибо тогда не надо думать — достаточно оприложить шаблонп.

Мой декабрьский собеседник является не только Весьма Высоким Государственным Служащим, но, как я уже написала в начале, также Опытным и Рассудительным Политиком. Я ничуть не сомневаюсь, что он прекрасно понимал, о чем идет речь — как в вопросе о доказательствах, так и во всем споре в целом. Но об этом — через две недели.