Повсеместно, и притом не только в Польше, ощущается тоска по охорошимп законам. Но что такое охорошиеп законы? Ведь оценка того, что хорошо, а что нет, весьма относительна: достаточно вспомнить хотя бы знаменитое высказывание Калего (героя Генрика Сенкевича) относительно кражи коров.
Прежде всего, мы упорно смешиваем понятие охорошегоп, оправильногоп закона, то есть закона справедливого, отвечающего исповедуемым программам и ценностям — и закона очеткогоп, оясногоп, то есть хорошо построенного, сформулированного в соответствии с требованиями законодательной техники. Первое понятие относится к содержанию закона, к тому, какое правовое регулирование вводит закон, второе же понятие относится к тому, как построен и сформулирован закон.
Является ли закон охорошимп, решающим образом определяется тем, соответствует ли закон тем целям, которые ставил перед собой законодатель при издании этого закона, и тем, в какой степени законодатель смог найти компромисс между положительными результатами введения нового закона и отрицательными последствиями его введения. (А отрицательные последствия бывают всегда, у каждого закона. И потому меня столь раздражают средства массовой информации, которые при принятии каждого огромкогоп закона, создающего новый орган или новый правовой институт или касающегося каких-то важных вопросов, с энтузиазмом расписывают, что, де, вот наконец-то, наконец-то найдено чудодейственное лекарство на все случаи жизни, ура, ура!). оХорошийп закон — это такой, который сводит к минимуму эти небезобидные побочные последствия. Другими словами, охорошийп закон — это закон, который соответствует определенным принципам, определенным аксиологическим критериям, определенным ценностям, исповедуемым законодателем, а в случае коллизии этих ценностей принимает во внимание их иерархию.
Для того, чтобы закон был очеткимп, решающим является нечто иное: какие-то технические особенности, которые известны прежде всего специалистам-юристам, точно так же, как секреты хорошей одежды знает закройщик — мастер своего дела; произведения таких мастеров своего дела могут восхищать и профанов, которые вполне способны оценить то, что смокинг охорошо сидитп. Но почему он охорошо сидитп — этого уже обычный наблюдатель не знает, да пожалуй ему это и не нужно знать.
Благодаря неутомимой деятельности Конституционного суда широкие круги общественности знают ныне немного больше, скажем, о том, что постановление правительства или приказ министра не должны выходить за пределы полномочий, предоставленных правительству (или министру) соответствующим законом, что эти полномочия правительство или министр не вправе передать далее (субделегировать) подчиненным им органам, а сами законы не могут нарушать Конституцию и т. д. и т. п.
Технических правил подготовки законов (можно тут рискнуть высказать утверждение, что речь идет о своего рода оэргономике правап) существует немало, и наверняка в этих своих очерках я буду еще возвращаться к этим правилам.
Есть однако один вопрос, который лежит на границе между проблематикой охорошихп законов и проблематикой очеткихп законов. Это — вопрос о переходных положениях закона (называемых иногда также межпериодными или интертемпоральными нормами). Целью переходных положений является обеспечение плавного бесконфликтностью перехода от прежнего закона к новому. Мы сталкиваемся с правовыми нормами именно этого типа, когда читаем в законе: озакон вступает в силу с ...п (тут либо указывается конкретная дата, либо дается ссылка на день официальной публикации закона), либо: ок договорам, заключенным до вступления в силу настоящего закона применяются ранее действовавшие правовые нормып, озакон вступает в силу в день официального опубликования и применяется со дня...п (тут указывается дата).
Необходимость в подобного рода правовых нормах вытекает из того, что период действия закона и период его применения в конкретных случаях не совпадают. Ведь вступление в силу нового закона происходит не в вакууме: существуют договоры, которые заключены, но еще не исполнены; продолжают действовать обязательства, которые исполнены лишь частично; кто-то совершил преступление в то время, когда еще действовал прежний закон, а приговор выносится тогда, когда уже действует другой закон, более суровый или более мягкий; принято решение (например, о том, кому предоставляется право приобретения земельного участка), но прежде чем это решение было выполнено и оформлен договор купли-продажи, — закон коренным образом изменился (хотя бы в том отношении, что в нем появились новые условия приобретения земельного участка, не существовавшие в тот момент, когда принималось решение).
Как поступать в таких случаях, какой закон применять — прежний или новый?
Широко известен один из принципов опереходногоп законодательства: оЗакон обратной силы не имеетп. В конституции этого принципа нет и потому — с формальной точки зрения — законодатель не обязан этого принципа придерживаться. Впрочем, я надеюсь, что при внесении в конституцию изменений в нее будет все же внесено положение: оЗакон обратной силы не имеетп. Сейчас же единственным аргументом против придания закону обратной силы является лишь ссылка на традиции цивилизованного правового государства. (Но — по крайней мере, по моему убеждению — это аргумент достаточно весомый).
Всеобщему знанию принципа озакон обратной силы не имеетп сопутствует однако столь же всеобщее непонимание сущности этого принципа. В практике Уполномоченного по гражданским правам, в получаемых им письмах, вновь и вновь повторяются обвинения в нарушении этого принципа, например, когда в ранее заключенных договорах (о найме, о водоснабжении, о вывозе мусора и о других длящихся правоотношениях) новым законом вводятся начиная с некоторого момента новые (ясно, что более высокие) ставки оплаты. Обвинение звучит так: я заключил эти договоры давно, когда ставки оплаты были более низкими, а потому повышение ставок начиная с какого-то дня — это нарушение запрета обратной силы закона. Ничего подобного. С обратной силой закона мы имели бы дело лишь в том случае, если бы законодатель потребовал ото всех нас оплаты по установленным новым законом ставкам за прошлое время, за те периоды, за которые мы уже полностью заплатили по существовавшим тогда более низким ставкам в соответствии с прежним законом.
В действительности же моих корреспондентов волнует в этих случаях не принцип запрета обратной силы закона, а совершенно другой принцип опереходногоп законодательства. Вводя в действие новые нормы закона начиная с определенной даты, законодатель стоит перед дилеммой: либо новые нормы с момента введения в действие оперехватывают на ходуп все существующие и не окончившиеся (одлящиесяп) правоотношения (но только с момента вступления в силу нового закона!), либо же уже существующим правоотношениям будет позволено одобежать до целип, полностью завершиться при том правовом режиме, при котором эти правоотношения начинались.
В первом случае мы говорим о принципе непосредственного действия нового закона. Во втором — о продолжении действия прежнего закона. Иногда выбор, какой закон применить, определяется другими аспектами. Например, в уголовном праве, в соответствии со статьей 2 уголовного кодекса, имеющей основополагающее значение для этой отрасли права, законодатель предписывает применять либо прежний, либо новый закон в зависимости от того, какой из них более благоприятен для обвиняемого. Но в уголовном праве это обстоятельство установить нетрудно (более благоприятный закон — это тот, который предусматривает более мягкое наказание). В других областях права принятие этого принципа мало что дало бы: что, к примеру, является более благоприятным (и для кого?) в ситуации, когда новые правовые нормы вводят например более высокий размер компенсации в случае реквизиции имущества, но более слабые условия, при которых возможна реквизиция (легче лишиться собственности), тогда как прежний закон предусматривал более низкий размер компенсации, но более жесткие условия, определяющие возможность реквизиции?
Почему этот выбор должен сделать законодатель и притом уже в момент издания нового закона? Считается, что каждый новый закон лучше отвечает новым условиям, а потому с точки зрения прогресса (а всегда ли этот прогресс действительно заметен?) следовало бы всегда выбирать принцип непосредственного действия нового закона. Но с точки зрения уважения приобретенных прав — а на это именно опираются бурные протесты граждан, ошибочно полагающих, что неудовлетворение их требований означает нарушение принципа запрета обратного действия закона — надо принять принцип продолжения действия прежних законов. Ну хорошо, а на какой срок, если речь идет о длящихся правоотношениях? Будет ли такой выбор означать, что недопустимо повышать квартплату и ставки других оплат по договорам, заключенным несколько десятков лет назад? А как быть со ставками гонораров по договорам, заключенным с авторами на их будущие книги?
Никакое общее, автоматическое решение, пригодное для всех случаев, тут невозможно. Нужно выбирать, взвешивать аргументы в пользу одного и другого решения, находить компромиссные решения. Именно поэтому я написала выше, что переходные правовые нормы — это не только вопрос юридической техники (кстати, такой, что с точки зрения специалиста овладеть ею трудно), но также и проблема охорошегоп закона, отвечающего иерархии ценностей и аксиологическим принципам.
В Польше эта отрасль права совершенно неразвита — наверное, потому, что с технической стороны эти вопросы непросты. Наиболее частый случай: законодатель вообще никак не регламентирует эти вопросы в законе (трудные ведь!), рассчитывая на то, что с течением времени вопрос решится сам собой. Конечно, решится, но какой ценой? — граждане чувствуют себя обманутыми, обвиняют законодателей в нерадивости. В таком случае законодатель повинен в пренебрежении своими обязанностями (по меньшей мере, политическими и моральными обязанностями).
Когда законодатель обо всем вышеизложенном умалчивает и довольствуется формулировкой озакон вступает в силу с ...п (такого-то числа), это значит, что забота о решении вопроса, применять ли к длящимся правоотношениям прежний или новый закон, перекладывается на правоприменительные органы. А поскольку органов, применяющих законы, как и отдельных случаев применения закона, много, возникает опасность того, что политика применения закона будет разной для разных органов, изменчивой и неопределенной.
Впрочем, в большинстве случаев те, кто применяет законы, выбирают (очевидно, по своей беспринципности) онепосредственное применение законап. Беспринципность берет верх над взвешенным размышлением (впрочем, взвешенно размышлять несомненно легче законодателю, рассматривающему вопрос в общем и абстрактном плане), а это весьма часто ведет к явно дискриминационным действиям по отношению к достойным охраны приобретенным правам.
Как, быть может, помнят читатели, прочитавшие очерк оЧто справедливо?п, Уполномоченный должен действовать именно тогда, когда он сталкивается с дискриминацией, явной несправедливостью. Поэтому уклонение законодателя от того, чтобы сделать ясный, четкий и взвешенный выбор между принципом продолжения действия прежнего закона (уважение приобретенных прав) и принципом непосредственного действия нового закона (поскольку он новый и прогрессивный) — много раз побуждало Уполномоченного к действию.
В деле RPO/6111/88/IV речь шла о том, что в период действия прежнего закона было принято решение с указанием конкретного покупателя земельного участка, но это решение не было выполнено, т. е. договор купли-продажи не был оформлен до даты вступления в силу нового закона, и правоприменительные органы признали это решение утратившим силу. Уполномоченный с этим не согласился и внес в Верховный суд надзорный протест. В оновомп законе не было ясного указания на то, как следует поступать в такой ситуации. Уполномоченный выразил мнение, что в подобных случаях следует руководствоваться принципом уважения приобретенных прав (чисто юридическая аргументация в этом случае довольно сложна, и я ее здесь опускаю). Верховный суд удовлетворил мой протест.
В деле RPO/12137/88/V направлено представление в Конституционный суд. Конституционный суд еще не рассматривал это представление, и неизвестно, согласится ли он с моим мнением. В этом случае Уполномоченный подверг сомнению применение принципа непосредственного действия нового закона. Речь шла о пересмотренной редакции жилищного закона, а конкретнее, о возможности распространения режима озаводских квартирп (связанного с серьезными ограничениями прав квартиросъемщиков) на тех жильцов, которые поселились в этих квартирах до изменения их статуса. В своем представлении в Конституционный суд я написала: озаконодатель имеет право формулировать переходные положения закона, но нельзя считать, что эти вопросы полностью предоставлены его свободному усмотрению. Законодатель связан в этом отношении отдельными [...] положениями Конституциип. И далее я ссылалась на пункт 5 статьи 5 и на статью 18 Конституции. Я указала в своем представлении, что все общественное мнение рассматривает правовую стабильность в сфере элементарных условий жизни граждан как самую высшую ценность и что права квартиросъемщиков относятся к категории личного имущества граждан, и это требует от законодателя особой осторожности при преобразовании прав граждан в этой сфере (путем придания этим правам нового содержания, ограничивающего права граждан).
И наконец, я обратилась к Министерству финансов (RPO/20034/88/VI), указав на недопустимость издания инструкций по применению закона через восемь месяцев после даты, начиная с которой они применяются. Речь шла о льготах по подоходному налогу, новая инструкция издана в августе, но подлежала применению с января того же года. Здесь не было нарушения принципа запрета обратной силы нормативных актов (поскольку новая инструкция издана до окончания оналогового годап), но было нарушение принципа неретроспективности (ненадлежащего обратного действия). Ибо хозяйственные решения, от которых зависит применение или неприменение налоговых льгот, предусмотренных новой инструкцией, принимались еще в период действия прежнего нормативного акта, который опирался на совершенно иную экономическую философию. Стабильность права (о чем я уже писала выше), уважение доверия граждан к властям требовали в этом случае либо действовать быстрее, либо иначе (без ретроспективности) формулировать переходные положения. Министр обещал, что подобный случай больше не повторится — ловлю его на слове.
Ну, а при чем же тут водолаз, упомянутый в заголовке этого очерка? А вот при чем. При подъеме водолаза на поверхность из-под толщи воды его нельзя вытягивать резко — он тогда заболеет и может умереть. Вот и переходные положения нормативных актов, оинтертемпоральное правоп также дают возможность изменения правового режима без нанесения вреда обществу.