Сторожевой пес — вот классическое определение омбудсмана. Он должен громко лаять, но не должен кусаться. Он должен одним лишь шумом отпугивать злоумышленников и привлекать внимание хозяев. Именно поэтому основным оружием является окритичная оценкап той или иной практики, того или иного явления.
Когда я читаю материалы, которые я получаю от коллег-омбудсманов в других странах, у меня возникает немало поводов для зависти. Ибо, к примеру, в Нидерландах омбудсман получает в год около 4 тыс. жалоб, и занимается их рассмотрением с помощью своего персонала, насчитывающего 62 штатных сотрудника; во Франции — 4,5 тыс. жалоб в год (и персонал 54 чел.), в Швеции соответственно — 3 тыс и 51 чел., в Великобритании оомбудсман парламентап в 1981 г. рассмотрел 1035 заявлений при штатной численности персонала 88 чел. У меня штат 53 чел. и при этом за 10 месяцев поступило 46 тыс. заявлений... Нидерландский коллега хвалится, что для более быстрого контакта с органами власти и различными учреждениями он использует телефакс. А у меня в аппарате необходима четвертая машинистка, и вот уже много месяцев мне не удается ее найти; а красящий порошок для обветшавшей копировальной машины мне пришлось выпросить взаймы в одружественномп научном учреждении.
Мне вспоминается великолепная сцена в фильме оРейсп Марка Пивовского, где незабываемый Здзислав Маклакевич демонстрировал актерский этюд под названием: оКак заграничный актер зажигает папиросуп...
Но давайте без шуток. Перейдем к делу. Чем отличается польский Уполномоченный по гражданским правам от заграничного омбудсмана?
Пределы компетенции заграничного омбудсмана более узкие. В одних странах из сферы компетенции омбудсмана исключены вопросы, относящиеся к отправлению правосудия, компетенция других ограничена лишь деятельностью органов местной администрации, и во всех странах омбудсману запрещается вмешиваться в политику, а этот запрет означает, в частности, недопустимость контроля омбудсманом актов, принимаемых органами представительной власти (как законов, так и нормативных актов местного значения) — тогда как в Польше к Уполномоченному часто обращаются с призывом: оИзмени закон!п Во многих странах введены ограничения, касающиеся времени, когда произошли события, которых касается жалоба. Скажем, в Нидерландах срок для подачи жалобы — один год. В Испании опыт первого года деятельности оЗащитника Народап (по-испански: оДефенсор дель Пуэблоп — такое гордое название носит испанский омбудсман) показал, что отсутствие ограничений во времени привело к пагубным последствиям, бюро омбудсмана буквально потонуло в потоке жалоб (их поступило 20 тыс.); после этого было введено ограничение: заявление должно касаться событий, происшедших не более, чем за год до его подачи. В Швеции установлено, что омбудсман не предпринимает никаких действий, если событие, о котором идет речь, остаршеп двух лет (а ведь в Польше к Уполномоченному поступают даже жалобы, касающиеся 1920-х годов). Во Франции же омедиаторп не принимает заявлений непосредственно от граждан и организаций, к нему можно обращаться только через освоегоп депутата парламента.
Кризисное состояние страны, трудности повседневной жизни, сложности получения товаров и услуг, которые в других странах попросту приобретаются на рынке, регламентация государством самых разных вопросов, предоставляемых в других странах инициативе населения — все это способствует многократному возрастанию в Польше ожиданий и надежд, связанных с Уполномоченным по гражданским правам, а тем самым — и увеличению потока писем в его адрес. Это не является — как хотел бы кое-кто это представить — признаком доверия к институту Уполномоченного и доказательством необходимости этого института. Это — отчаяние и признак фрустрации.
И сейчас я задаю себе вопрос: То, что делает польский Уполномоченный, с его упрямым легализмом и рационализмом, — то ли это, чего ожидают от него те, кто ему пишут?
Может ли концепция омбудсмана как контролера за соблюдением прав и свобод человека, которую провозглашает и которую пытается осуществить Уполномоченный, быть принята теми, кто хотел бы видеть в нем скорее адвоката по конкретным делам либо лоббиста?
Несколько недель тому назад один из лучших польских журналистов, К. Т. Т. (которого я очень ценю за его рационализм) в еженедельнике оПолитикап впихивает Уполномоченного в окопы Святой Троицы, утверждая, будто в отелефонном делеп тот проявил себя как эгалитарист, требующий, чтобы всем всего было опоровнуп. И снова ошибка — ярлык не тот. Ведомственные привилегии для определенных профессий могут быть обоснованными и законными, если они по всем правилам записаны в законах или в изданных на основании законов нормативных актах — и тогда Уполномоченного они не касаются. Но в отелефонном делеп речь шла о привилегиях для работников связи, которые были установлены не законом, а неопубликованными актами оротапринтного законодательствап (именно о подобном озаконодательствеп шла речь), существующими наряду с законами и искажающими (путем создания ведомственных приоритетов) то, что записано в законе (и в Положении о порядке предоставления услуг электросвязи). Именно поэтому я и внесла представление в Конституционный суд. Это было представление в защиту закона, а не в защиту эгалитарной справедливости, представление, сигнализирующее о серьезном нарушении законности, а не представление, направленное на то, чтобы опротащитьп мое собственное представление о том, кому что положено ос точки зрения моралип. Я не являюсь лоббистом эгалитаризма...
Многие письма (и я уже об этом писала) содержат категорическое требование к Уполномоченному, чтобы он положительно решил дела авторов писем, и притом сделал это сам, подменив собою и органы администрации, и суды. То есть он должен не только лаять, но и кусать, и не только кусать, но загрызать совсем и разволочить останки к удовлетворению обиженного и наконец преподнести ему то, чего он хочет.
Разумеется, я понимаю причины такого положения вещей. Усталость, бессилие, потоки, моря слов, программ и напичканных пустословием лучезарных планов, не имеющих никакого отношения к реальным процессам, — все это притупило восприятие. Как в сказочке про подпаска, кричавшего много раз оволки, волки!п... Хороший, ценный дворовый пес хорошо несет свою службу там, где бдительны хозяева, где хозяева, услышав лай, выглядывают в окно, чтобы узнать, чем этот лай вызван. Если же вокруг непрерывно стоит шум и лай и если хозяева неприязненно относятся к псу и к его лаю либо же если хозяева попросту ленивы, — во всех этих случаях даже самый громкий лай ни к чему не приведет. Ни на кого не произведет впечатления, не отпугнет злоумышленника. Значит, все же приходится кусать. Как кусать? Не слишком сильно, ибо иначе покусанный уж точно не предпримет никаких действий. Но кусать много раз, до тех пор, пока будет какой-то результат, до тех пор, пока на пса обратят наконец внимание. Порою, чтобы обратить внимание на какую-то проблему, приходится тащить зубами за одежду не одного, а многих потенциально заинтересованных в этой проблеме. Этим объясняется многочисленность адресатов представлений Уполномоченного, их разная реакция.
В вопросе о предварительной оплате за автомобили после того, как Уполномоченный получил ответ от премьер-министра (с признанием справедливости критики и обещанием изменений в практике) — наступило глухое затишье. Подождав несколько недель, я написала снова — на этот раз в правление банка, принимающего предоплату на автомобили, а также Министру внутреннего рынка: очто практически сделано во исполнение обещания председателя Правительства?п. Лишь тогда что-то сдвинулось (в вопросе о дате приобретения права собственности на автомобиль и в вопросе о предусмотренных договором санкциях). Еще один пример: 13 июля 1988 г. Сейм принял закон о продлении срока осуществления права на получение эквивалента стоимости оставленного за Бугом имущества (срок был продлен до конца 1990 г., замечу, что эта норма закона относится лишь к эмигрантам первого послевоенного периода) и о предоставлении возможности получения этого эквивалента путем приобретения земельного участка для ведения сельского хозяйства. После принятия закона Уполномоченный по гражданским правам написал в соответствующие органы администрации, обращая их внимание на проблему (попросту на то, что надо приступать к осуществлению закона) и на то, что необходимо избежать повторения прежних ошибок, состоявших в отсутствии собственной инициативы администрации (которая должна бы иметь хотя бы обанк данныхп, баланс потребностей и возможностей) и пассивном ожидании ходатайств от граждан. Переписка по этому вопросу продолжается.
Примерно то же самое происходит и со всеми другими вопросами, поднятыми Уполномоченным. Длительная переписка, терпеливое разъяснение, чего же я добиваюсь (а это не всегда встречает понимание...), возвращение к одному и тому же вопросу по два, три, четыре раза.
Вот подлинная запись телефонного разговора, который вел один из моих сотрудников. Речь шла о том, что в одном из давно тянущихся дел органы администрации формируют свою практику, существующую как бы опараллельноп с решением Верховного суда, который этот вопрос решил окончательно. Уполномоченный просил — ради поддержания авторитета закона и уважения к судебным решениям — принять меры к устранению перекосов в практике и привести административную практику в соответствие с тем, что записано в решении Верховного суда, тем более, что Верховный суд занял позицию защиты прав граждан. Беда в том, что граждане об этом решении Верховного суда не знают и сталкиваются на деле лишь с административной практикой, весьма отличающейся от того, что сказал суд.
— Так чего же, собственно, добивается Уполномоченный по гражданским правам?
— Нужно изменить вашу административную практику, привести ее в соответствие с правовым принципом, записанным в решении Верховного суда.
— Но у нас нет текста этого решения.
— Хорошо, я пришлю вам копию решения Верховного суда.
— Ну ладно... Но ведь если граждане придут и потребуют свои деньги, то деньги будут им возвращены.
— Но извините, мы добиваемся как раз того, чтобы вы информировали людей об этом решении, а не ожидали пассивно, пока кто-нибудь лучше осведомленный в юридических вопросах овыцарапаетп у вас свои деньги.
— Мне надо посоветоваться с нашим юристом.
Из этого разговора мы хотя бы узнали о том, кто же на практике решает: выполнять ли решение Верховного суда.
Значит, придется еще раз писать, объяснять, надоедать, беспокоить. Польский Уполномоченный — дворовый пес — не обязан уметь лаять как можно громче. Он должен быть более терпеливым и должен иметь мощную хватку. Мне что-то кажется, что это должен быть бульдог.