По многу раз в день я читаю это обращение — оИзмени закон!п. Так оскромноп, так беспечно просят: оИзмени закон!п
Уполномоченный по гражданским правам не обладает собственным правом законодательной инициативы. Он может лишь овносить в соответствующие органы предложения об использовании ими права законодательной инициативып... По правде говоря, эта норма закона мало что дает. Неизвестно, в какие именно органы (Государственный совет, правительство, депутаты Сейма?) должен Уполномоченный вносить эти предложения. Я с трудом могу себе представить, как я, скажем, устанавливаю столик в кулуарах Сейма, вешаю на него плакат оЗдесь Уполномоченный собирает подписи депутатов, которые поддержали бы внесение в Сейм законопроекта...п — и далее изложение сущности законопроекта (ведь правом законодательной инициативы пользуется не отдельный депутат, а группа, насчитывающая не менее 15 депутатов). А кроме того, эта норма закона не предусматривает никакой процедуры, которая обязывала бы кого-то (а кого?) рассмотреть внесенное Уполномоченным предложение и как-то отреагировать на него. Поэтому я никак не могу считать эту норму закона особенно осильнымп инструментом в моих руках. Практика в этом отношении пока только лишь складывается. Я полагаю, что наиболее осоответствующимп партнером Уполномоченного в этих вопросах является Президиум Сейма, поскольку другая статья закона предусматривает, что оУполномоченный может представлять Президиуму Сейма определенные вопросы, вытекающие из его деятельностип. Но и при такой процедуре мое мнение ни в коей мере не ограничивает свободу действий органов Сейма. Так или иначе, эта норма вызывает много неясностей; в сентябре 1988 года я изложила все эти неясности в специальном представлении, направленном мною в Президиум Сейма (RPO/L/61/88). Как я понимаю, Президиум Сейма все еще размышляет над моими сомнениями — поскольку до сих пор (начало 1989 г.) я так и не получила из Президиума Сейма никакого ответа.
За истекший год Уполномоченный в шести случаях осигнализировалп о необходимости изменений в законодательстве. Перечислю эти случаи:
1) вопрос о землях в городе Варшава; я предлагала восстановить право бывших владельцев этих земель на получение компенсации в том виде, как это было установлено сразу после окончания войны (подчеркну, что только об этом я и просила);
2) вопрос о так называемом озабужанскомп имуществе, т. е. о недвижимом имуществе, оставшемся на территориях, не входящих ныне в состав Польши — я предлагала продлить срок получения эквивалента стоимости этих имуществ;
3) необходимость изменения законодательства о воинской службе;
4) распространение на ремесленников норм пенсионного законодательства, предусматривающих льготы за работу в тяжелых или вредных для здоровья условиях;
5) необходимость создания реальных правовых гарантий для членов советов трудящихся, исключающих возможность их увольнения за действия, связанные с выполнением этих общественных обязанностей;
6) уточнение положений закона о научно-исследовательских учреждениях, касающихся юбилейных выплат.
Что касается первого случая, то сейчас идет работа над законопроектом о внесении соответствующих изменений в закон. Вопросы, указанные под 2 и 3, положительно решены в июле. Я ничего не знаю о судьбе четвертого и пятого моих предложений. Что касается шестого предложения, то начата работа по подготовке поправок к закону.
Как на деле выглядит принятие Уполномоченным решения подготовить представление о необходимости внесения изменений в закон? Прежде всего нет никаких шансов на мою поддержку у предложений, исходящих от организаций, которые сами вправе выступить с такой инициативой. Это вполне соответствует тезису о субсидиарном характере деятельности Уполномоченного. Поэтому мы, например, написали:
оУполномоченный не видит ни необходимости, ни хотя бы целесообразности подменять собою профсоюзы в тех вопросах, которые закон закрепил именно за профсоюзами (дело RPO/20717/88/III). Многие граждане стремятся добиться от Уполномоченного изменения законодательства, утверждая, что имеет место дискриминация той или иной профессиональной группы. И притом на том лишь основании, что они зарабатывают меньше других, или что они лишены чего-то, что положено другим, или что они встречают какие-либо затруднения или несут какие-либо обязанности, которых нет у других.
За каждым таким письмом скрываются, конечно, реально существующие, фактические интересы. Но фактические интересы — это не то же самое, что права и свободы человека, и нарушение этих интересов, хотя и вызывает, разумеется, субъективное ощущение несправедливости, однако отнюдь не может служить поводом для принятия каких-либо мер Уполномоченным. Если бы я действовала в каждом таком случае (а некоторые очень настойчиво уговаривали и уговаривают меня, чтобы я именно так и поступала), то в половодьи противоречивых интересов и требований утонуло бы право, а сам Уполномоченный крутился бы, как флюгер на ветру. Поэтому сперва необходимо проверить, действительно ли в данном случае речь идет о дискриминации. Возьмем пример. В 1985 году был издан закон о научно-исследовательских учреждениях, и в этот закон была включена норма, устанавливающая, что за долголетний труд в научно-исследовательском учреждении полагается юбилейная выплата. В то же время до вступления в силу этого закона действовали нормативные акты, которые предусматривали юбилейные выплаты за долголетний труд вообще.
Буквальное понимание этой нормы приводило к выводу, что теперь тем, кто работает в научно-исследовательском учреждении, юбилейная выплата полагается не за весь стаж работы, а лишь за стаж работы в учреждениях подобного типа. При таком толковании ограничение прав человека было бы очевидным. Впрочем, законодатель в значительной степени суверенен — быть может, именно так и должно быть? Но с другой стороны есть основания полагать, что речь идет просто о недосмотре. Поэтому Уполномоченный пишет (дело 393/88/III), что он исходит из предпосылки, что законы — которые, как говорится в части 1 статьи 8 конституции, выражают интересы и волю трудового народа — являются правильными и справедливыми.
Поскольку это так и поскольку из обстоятельства принятия закона о научно-исследовательских учреждениях (историческое толкование!) не видно, почему именно в этом вопросе и именно для этой группы трудящихся их положение должно ухудшиться по сравнению с тем, что было до принятия закона, и поскольку ничего об этом не было сказано в ходе парламентских дебатов, то следует предположить, что в описанной ситуации мы имеем дело не с целенаправленным действием, а с недосмотром. В таком случае нет причин, почему именно к работникам определенной категории учреждений закон относится хуже, чем к остальным, в вопросе о вознаграждении за долголетний труд. Нет никаких доводов в пользу этого. Неодинаковый подход к гражданам в одних и тех же ситуациях по одному и тому же критерию представляет собой нарушение равенства, т. е. дискриминацию.
Именно так уже не раз высказывался Конституционный суд, и мнение Уполномоченного полностью совпадает с точкой зрения Конституционного суда. Прошу у читателя внимания: тот факт, что не все имеют нечто — это не дискриминация; дискриминация — это неодинаковое отношение к людям в одних и тех же условиях. Если же к этому добавить конституционный принцип (ст.77 конституции), требующий, чтобы оработники науки [...], а также пионеры технического прогрессап были оокружены особенной заботойп государства, можно придти к выводу, что в рассматриваемом случае действительно нарушены принципы справедливости и равенства. И этот вывод был сделан.
Возьмем теперь иную категорию дел — так называемые оисторические ревендикациип, т. е. требования бывших владельцев о возвращении ранее принадлежащего им имущества. После 1945 года довольно часто использовался изданный еще в 1918 г. декрет президента республики о принудительном введении государственного управления. Согласно положениям этого декрета определенные категории промышленных и торговых предприятий, а также земельных владений можно было передавать под государственное управление. Большинство объектов, переданных в государственное управление, позднее, после 1958 г., уже в соответствии с принятым тогда специальным законом, — стали собственностью государства. И теперь, через много лет, хлынула волна заявлений о возврате этих недвижимостей, об аннулировании этого закона и других законов, на которых основывались решения о принятии имуществ в собственность государства.
Разумеется, времена меняются, и ныне можно критически посмотреть на многие предпринятые некогда действия, поставить под сомнение их справедливость и их разумность. Но невозможно отрицать, что изданные много лет назад законы имели юридическую силу, были продуманы и опирались на волю парламента. Поэтому не дело Уполномоченного по гражданским правам выступать за изменение правоотношений, которые были сформированы много лет назад посредством законов, принятых по всем правилам законодательной техники (и пожалуй, ни один омбудсман в мире никогда не сталкивался с подобного рода требованиями).
Поэтому Уполномоченный в принципе отказывается нападать на принятые тридцать лет назад законы. Но он не отказался от вмешательства, когда оказалось, что некорректная практика применения этих давних законов, притом практика широко распространенная и не встречавшая возражений, приводила к расширительному применению закона, когда оказалось, что были поставлены под государственное управление (а позже стали государственной собственностью) такие объекты, которые никогда (даже и в то время!) не относились к тем категориям объектов, на которые согласно закону распространялись эти меры. Именно так подошел к вопросу также и Верховный суд в своем решении от 8.12.87 (OSN 1988 г., поз.91). Поэтому в подобных случаях Уполномоченный также выступал за возврат имущества прежнему владельцу (например, в одном из таких дел речь шла о здании, где ранее помещалось общежитие для учащихся одной из духовных семинарий — дело RPO/3600/88/IV). Ибо течение времени не устраняет возможности аннулирования не имеющего юридической силы решения и таким образом нарушение закона может (и должно) быть исправлено.
Совершенно иначе обстоит дело в ситуациях, когда мы, становясь на современную точку зрения, признаем давние законы несправедливыми. Собственная история и собственные законы — это не одеяние Пенелопы, а время нельзя безболезненно повернуть вспять.