Настоящая брошюра — четвертая в серии публикаций Проектной группы по правам человека, общей целью которых является анализ различных социальных процессов, протекающих в посттоталитарной России. В предлагаемой публикации наше внимание было сосредоточено на таком важнейшем политическом праве граждан, как право избирать своих представителей в высший законодательный орган страны.
В течение десятилетий это право было фикцией, а опыт четырех Государственных Дум дореволюционной России был слишком мал, чтобы создать какие-либо исторические традиции. Актуальность предмета исследования объясняется и фактом проведения уже двух избирательных кампаний (1993 и 1995 г.), что позволяет сделать сравнение их итогов. Главная же цель предпринятого анализа заключалась в выявлении факторов, влияющих на выбор избирателя. Более четкое представление об этих факторах, на наш взгляд, необходимо для более полной ориентации в сложившейся в России политической ситуации. Исходным эмпирическим материалом для решения этой задачи послужили как ранее проведенные собственные исследования (их результаты отражены в брошюрах “Преступность: что мы знаем о ней. Милиция: что мы думаем о ней”, “Права человека в массовом сознании” и “Юридическая помощь населению: потребности и возможности”), проведенные в 1993-1995 г.г., так и данные социологических исследований других авторов.
В предшествующих брошюрах данной серии было показано, что избиратели не рассматривают депутатов высшего законодательного органа как реальных защитников своих прав и интересов. Тем более важным представлялось проанализировать сам процесс включения населения в формирующуюся избирательную систему. В какой мере удалось достигнуть желаемой цели — судить читателю.
И.Михайловская
1. Законодательное регулирование права избирать и быть избранным в советский период.
Всеобщие равные и прямые выборы органов государственной власти — Советов всех уровней — граждане страны “победившего социализма” получили с принятием Конституции СССР 1936 года, не без основания именуемой “сталинской”. Сам по себе этот факт, мало что изменивший в реальной политической жизни страны, означал лишь полное и окончательное упрочнение тоталитарного режима, абсолютной уверенности диктатора, что его подданные не примут изображения предмета за сам предмет.
В первой советской Конституции РСФСР вопрос о праве избирать и быть избранным решался иначе. Правом избирать и быть избранным в Советы надеялись, “независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п., следующие обоего пола граждане Российской социалистической федеративной советской республики, коим ко дню выборов исполнилось восемнадцать лет:
а) все добывающие средства в жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как-то: рабочие и служащие всех видов и категории, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и пр., крестьяне и казаки-землевладельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли;
б) солдаты советской армии и флота;
в) граждане, входящие в категории, перечисленные в пунктах “а” и “б” настоящей статьи, потерявшие в какой-то мере трудоспособность" (ст.64).
Местным Советам разрешалось с утверждения центральной власти понижать установленную в приведенной выше статье возрастную норму.
Активное и пассивное избирательной право, “исходя из солидарности трудящихся всех наций”, предоставлялось также “иностранцам, проживающим на территории Российской республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству” (ст.20).
Избирательного права (как активного, так и пассивного) лишались следующие категории лиц:
а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;
б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.,
в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;
г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;
д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;
е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;
ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором" (ст.65).
“Лишенцы” просуществовали как юридически обозначенная группа населения с 1918 по 1936 год. Официальная идеология, нашедшая свое отражение в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (раздел 1 Конституции РСФСР 1918 года), оправдывала неравенство политических прав граждан характером основной задачи, стоящей перед советским государством. Эта задача формировалась как “уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социалистической организации общества и победы социализма во всех странах” (ст.3).
Хотя к 1936 году эту задачу вряд ли можно было считать выполненной хотя бы частично (“эксплуатация человека человеком” была заменена более беспощадной эксплуатацией человека партийно-государственной машиной, отмена частной собственности превратила все слои населения в однородную массу зависимых от власти индивидов), поскольку не удалось добиться победы социализма во всех странах, тем не менее безраздельное господство советского режима было достигнуто и “лишенцев” (оставшихся в живых и не за колючей проволокой) можно было превратить в “полноправных граждан”.
Конституция 1936 года посвятила избирательной системе специальную главу, состоящую из 9 статей. Согласно положениям этой главы депутаты в Советы всех уровней избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Как уже отмечалось, субъектами активного и пассивного избирательного права признавались все граждане СССР, достигшие 18 лет, за исключением умалишенных и лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав. Статья 136 Конституции указывала, что выборы депутатов являются равными: каждый гражданин имеет один голос; все граждане участвуют в выборах на равных основаниях. Специально оговаривалось наличие избирательных прав у женщин и граждан, состоящих в рядах Красной Армии.
Во все Советы депутатов трудящихся выборы были прямыми, а голосование — тайным.
Статья 141 регулировала порядок выдвижения кандидатов в депутаты. Согласно этой норме Конституции, кандидаты при выборах выставляются по избирательным округам. Право выставления кандидатов обеспечивается за общественными организациями и обществами трудящихся: коммунистическими партийными организациями, профессиональными союзами, кооперативами, организациями молодежи, культурными обществами".
Наконец, устанавливалась обязанность депутата “отчитываться перед избирателями в своей работе и в работе Совета депутатов трудящихся и может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном порядке” (ст.141).
Конституция СССР 1977 года в принципе сохранила установленную избирательную систему, внеся в нее лишь частичные изменения. Так например, было исключено упоминание о лишении избирательных прав по приговору суда. Таким образом, лишенными избирательных прав оказались только лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными (ст.96). До 21 года был повышен возраст для лиц, которые могут быть избраны в Верховный Совет СССР (ст.96).
Право выдвижения кандидатов в депутаты было предоставлено “организациям Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, Всесоюзного Коммунистического Союза Молодежи, кооперативным и другим общественным организациям, трудовым коллективам, а также собраниям военнослужащих по воинским частям” (ст.100). При этом гражданам СССР и общественным организациям Конституция гарантировала “свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право агитации на собраниях, в печати, по телевидению, радио. Расходы, связанные с проведением выборов в Советы народных депутатов производятся за счет государства” (ст.100). Конституция СССР 1977 года закрепила уже сложившуюся практику создания избирательных комиссий “из представителей от общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям” (ст.101). Наконец, был введен институт “наказов избирателей”. Статья 102 предусматривала следующее: “Избиратели дают наказы своим депутатам. Соответствующие Советы народных депутатов рассматривают наказы избирателей, учитывают их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организуют выполнение наказов и информируют граждан об их реализации”.
Изменения конституционных положений, касающихся избирательного права, разумеется, не вносили каких-либо существенных изменений в реальную практику формирования представительных органов власти. По-прежнему партийные органы решали, кто будет депутатом, задавали должную социальную и демографическую структуру Советов, а также процент пришедших на выборы и проголосовавших за отобранного кандидата.
Изменения конституционных положений не меняли избирательной системы. Технология получения “всеобщего одобрения” в своих основных чертах сохранялась, отражая лишь некоторую трансформацию откровенного страха перед последствиями “ненадлежащего” поведения на выборах в привычный бессодержательный ритуал. Голосование фактически перестало быть тайным (бюллетень с единственной фамилией на глазах у окружающих опускался в урну, без уединения избирателя в кабине). Оно не было и выбором, поскольку можно было быть только “за” или “против” одного кандидата “от блока коммунистов и беспартийных”. Смягчение тоталитарного надзора и внутреннее согласие власти и народа по поводу фиктивности всей избирательной процедуры выражалось в голосовании одного человека по нескольким паспортам (т.е. один из членов семьи, соседей и т.п. осуществлял “выбор” за остальных родственников или соседей.
Само наименование органов власти было одним из элементов идеологической доктрины. Поэтому преобразование Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (1918 год) в Советы депутатов трудящихся (1936 год), а впоследствии — в Советы народных депутатов отражало смену идеи “диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства” имиджем “социалистического государства”, где власть принадлежит трудящимся города и деревни, а с 1977 года — “всему народу”. Юридическое регулирование избирательного права в советский период истории нашей страны, в аспекте рассматриваемой проблемы, позволяет сделать следующие выводы.
1. Внешняя демократизация избирательной системы, свойственная каждой последующей Конституции СССР при реальном изменении политического режима, создавала возможность для превращения голосования за одного кандидата в выбор между несколькими кандидатами без изменения существующих юридических норм. Другими словами, крушение закулисной технологии избирательных кампаний (как следствие политических и социальных преобразований, именуемых в их начальный период “перестройкой”), являвшейся одним из важных элементов теневой политики тоталитарного режима, привело в действие правовые нормы, предназначенные при их создании только на маскировку реального механизма формирования официальных органов власти.
2. Советская система выборов с их фиктивностью и предрешенностью исхода не могла создать предпосылок для развития у населения позитивного политического сознания. Закрепляя отчуждение народа от власти, такая система была способна порождать лишь негативные эмоции, пассивность и равнодушие. Она препятствовала осознанию людьми некой объективной связи между их поведением на выборах и изменениями в условиях жизни.
3. Фиктивный характер выборов в Советы, явная подчиненная роль последних партийным органам способствовали тому, что в массовом сознании ценность важнейшего политического права гражданина _ права избирать и быть избранным — не была сколько-нибудь значимой для советского человека.
Вместе с тем, длительная и вынужденная отстраненность людей от участия в политической жизни создавала потенциал нерастраченной активности. Наличие последнего подтвердилось всеми событиями последних лет.
2. Реформа избирательной системы в посттоталитарной России.
Первые полусвободные выборы народных депутатов СССР в 1989 году отличались одним принципиальным новшеством: на одно депутатское место в территориальных избирательных округах выдвигался не один, а несколько кандидатов. Аналогичная ситуация сложилась в ряде общественных организаций, получивших квоту на представительство на Съезде народных депутатов СССР. Аналогичная процедура была применена и при выборах народных депутатов РСФСР в 1990 году.
Вырвавшиеся наружу негативные эмоции граждан привели к поражению на выборах многих крупных руководителей КПСС и избранию в союзный и, особенно, в российский высший орган государственной власти многих непривычных для отечественной политической сцены людей, включая явных и тайных диссидентов.
Юридическая основа этих выборов претерпела относительно небольшие изменения. Конституция РСФСР по состоянию на май 1992 года ввела следующие новшества в существовавшую ранее избирательную систему.
1. Статья 92 установила ряд ограничений на пассивное избирательное право, т.е. на право быть избранным.
Во-первых, лица, входящие в состав Совета Министров (Правительства) Российской Федерации, Совета Министров (Кабинетов министров) республик в составе РФ, за исключением председателей этих органов, руководители ведомств РФ и республик в составе Российской Федерации, а также лица, возглавляющие краевую, областную администрацию, администрацию автономной области, автономных округов, местную администрацию, отделы, управления и иные структурные подразделения администрации, лишались права быть депутатами соответствующего представительного органа государственной власти или местного самоуправления.
Во-вторых, пассивного избирательного права частично лишались судьи. Они не могли быть депутатами того Совета, который их избрал.
В-третьих, если по Конституции РСФСР 1978 года, как упоминалось, избирательного права были лишены лишь лица, признанные в установленном порядке умалишенными, то теперь к таковым были отнесены и лица, “отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда”.
В статью 96 были внесены дополнения, касающиеся кандидатов в депутаты. Прежде всего, подчеркивалось, что “число кандидатов в народные депутаты не ограничивается. Каждый участник предвыборного собрания может предлагать для обсуждения любые кандидатуры, в том числе и свою”. Кроме того, указывалось также, что кандидаты в народные депутаты с момента их выдвижения участвуют в предвыборной кампании на равных основаниях.
Эти и ряд других изменений, внесенных в Конституцию, с одной стороны, отразили уже совершившийся факт: альтернативность выборов, а с другой — выявили некоторую тенденцию к разделению законодательной, исполнительной и судебной властей.
Вместе с тем потребность в коренной реформе избирательной системы, приведение ее в соответствие с изменившейся социальной реальностью сохранялась.
Отсутствие закона, регламентирующего проведение выборов (в октябре 1993 г.) было восполнено указами Президента, которыми были утверждены Положение о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания.
Основные новшества, введенные этими Положениями, сводятся к следующим:
1) избрание половины депутатов Государственной Думы по общефедеральным партийным спискам с использованием системы пропорционального представительства;
2) выборы половины депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам в один тур, то есть с использованием так называемой мажоритарной системы относительного большинства;
3) выборы депутатов Совета Федерации по двухмандатным избирательным округам с использованием той же системы относительного большинства, но с предоставлением избирателем не одного, а двух голосов;
4) введение новой формы избирательного бюллетеня;
5) введение новых правил нарезки избирательных округов;
6) изменение в технологии подсчетов результатов выборов.
6 декабря 1994 года был принят федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан”. Закон сохранил существовавшие ранее основания ограничения избирательного права (его лишались граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда) и даже несколько расширил их: применительно к праву быть избранным.
В соответствии со статьей 4, “законами и иными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста или со сроком его проживания на определенной территории РФ (соответственно уровню проводимых выборов). Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет при выборах главы исполнительного органа государственной власти (Президента) субъекта РФ и 21 года при выборах главы местного самоуправления; сроки обязательного проживания на указанной территории не могут превышать одного года.
Учитывая предыдущий опыт голосования “одного за всех”, статья 6 Закона специально установила, что избиратель голосует на выборах в Российской Федерации за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно.
Закон регламентирует порядок составления списков избирателей, образования избирательных округов и участков, формирования избирательных комиссий и порядок их деятельности.
Статья 16 предусматривает возможность судебного обжалования любых нарушений избирательных прав граждан.
Право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) закон предоставляет “избирательным объединениям и непосредственно избирателям, в том числе по месту работы, службы, учебы и жительства.
Специальная статья Закона посвящена порядку выдвижения кандидатов непосредственно избирателями (статья 19). Регламентируя сбор подписей в поддержку кандидата, Закон устанавливает, что максимальное количество подписей, необходимых для их регистрации, не может превышать двух процентов от числа избирателей соответствующего избирательного округа (статьи 18 и 19).