Непосредственное применение Международного пакта
об экономических, социальных и культурных правах
во Франции

Могут ли нормы Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП) гарантировать субъективные права, защитимые национальными судами? Этот вопрос уже долгое время стоит в центре всех дискуссий о возможности судебной защиты экономических, социальных и культурных прав. Во франкоязычном мире первый прецедент в его разрешении создан решением по делу Rouquette et al. от 5 марта 1999 г., вынесенным Объединенной судебной коллегией Государственного совета Франции [Combined Court of the French Conseil d'Etat – высший административный суд Франции]. Дело было связано с иском об отмене ордонанса о выплате семейных пособий, вносящего изменения в Кодекс законов о социальном страховании.

Это решение представляет интерес в нескольких отношениях. Во-первых, в нем сформулированы юридические критерии для разрешения вопроса о прямом действии норм МПЭСКП, а следовательно, и всех международных договоров о защите прав человека, во внутригосударственной правовой системе. Во-вторых, особое значение этому решению сообщают те последствия, которые оно может иметь для франкоязычных стран Африки, где по-прежнему сильно влияние французского административного права. В-третьих, оно станет важным источником моральной поддержки для правозащитников в их усилиях защитить экономические, социальные и культурные права, важность которых многократно подтверждалась в нынешних условиях глобализации и острого экономического и социального кризиса.

Упомянутое дело – не первый случай обращения в Государственный совет с тем, чтобы он принял решение о возможности применения во внутригосударственных судах положений того или иного международного договора в качестве норм прямого действия. Если Кассационный суд категорически отказывался признавать прямое действие некоторых международных договоров о защите прав человека, в частности, Конвенции о правах ребенка (КПР)1, то Государственный совет в начале 90-х гг. допускал прямое действие некоторых положений международных договоров о защите прав человека, в частности, положений Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП)2 и Конвенции о правах ребенка (КПР)3. Как раз при пересмотре дела, касающегося прав иммигрантов на социальные пособия (дело GISTI4), прокурор Государственного совета Ронни Абраам (Ronny Abraham) впервые сформулировал критерий, который выделял те положения договора, которые обладают прямым действием в противоположность тем, которые таким действием не обладают. Особенность дела Rouquette состоит, с одной стороны, в том, что решение в данном случае было вынесено Объединенной коллегией – высшей инстанцией Государственного совета, в задачу которой входит принятие прецедентных решений, особенно по тем делам, которые вызвали сомнения у Суда, с другой, – в том, что данное решение имеет непосредственное отношение к судебной защите прав, гарантируемых МПЭСКП.

Сам иск, по которому было вынесено решение, был подан двумя адвокатами – г-ном Рукетт (Rouquette) и г-жой Липец (Lipietz), – к которым присоединился г-н дю Бессе (du Besset). Его суть сводилась к требованию отменить ордонанс от 26 февраля 1998 г., изданный на основании ст. L 521-15 Кодекса законов о социальном обеспечении (Social Security Code) и Закона о финансировании социального обеспечения (Social Security Finance Law) от 19 декабря 1997 г., определяющих условия предоставления семейных пособий. Доходы истцов, у которых на иждивении было не менее двух детей, не соответствовали критериям (не более 25 тыс. франков ежемесячно на всю семью после уплаты налогов), которые устанавливал ордонанс в качестве условия дальнейшего получения семейного пособия. В иске утверждалось, что лишая заявителей семейных пособий, эти юридические документы нарушают соответствующие положения нескольких международных договоров о защите прав человека, включая МПЭСКП (ст. 2(2)6, 97 и 10(1)8, пересмотренную Европейской социальную хартию и Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

Объединенная коллегия Государственного совета, согласившись с мнением прокурора Государственного совета г-жи Кристины Могю (Christine Maugue), отклонила данный иск на том основании, что положения МПЭСКП, на которые он ссылается, "не распространяются непосредственно на частных лиц и [следовательно] на них нельзя ссылаться в обоснование требования об отмене оспариваемого ордонанса"9.

Таким образом, французская административная юстиция проводит различие между теми [договорными] обязательствами, которые обладают исполнительной силой сами по себе, и теми, которые подобной силой не обладают, а решения о непосредственной применимости МПЭСКП принимаются специально по каждому конкретному делу и каждой конкретной статье Пакта. Используя решение по делу Rouquette, удалось установить, что ст. 13 МПЭСКП о свободном выборе родителями школы для своих детей имеет прямое действие11, а статьи 6(1)12 о праве на труд и 11(1)13 о праве на достаточный жизненный уровень и на непрерывное улучшение условий жизни – не имеют.

Более тщательное изучение показывает, что подход, примененный французским судьей в деле Rouquette, может быть использован и в других франкоязычных странах, особенно в тех, где административная юстиция все еще не определилась с тем, допустимо ли в судебных системах этих стран непосредственное действие норм МПЭСКП и других договоров о защите прав человека. Этот прецедент может послужить уроком и для правозащитников как обеспечить во франкоязычных странах и других странах статутного права более высокий уровень юридической защиты прав человека.

Французский административный судья, похоже, применил тот самый подход, который в 1990 г. был предложен Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам в Общем комментарии № 3 и позднее повторен в Общем комментарии №9. В них проводилось различие между теми положениями статей МПЭСКП, которые могут непосредственно применяться судебными и другими органами в странах с разными правовыми системами14,  и теми положениями, которые для придания им юридической силы требуют определенных мер со стороны государства. Если этот подход будет использован во франкоязычных странах, чье законотворчество и судебная практика все еще испытывают влияние правовой системы Франции, для правозащитников откроются, по меньшей мере, две возможности: во-первых, увеличить количество исков в судебные инстанции с тем, чтобы добиться позитивной интерпретации соответствующих гарантий прав; во-вторых, побуждать органы государственной власти принимать практические меры, позволяющие гражданам более действенно защищать эти права.

Во Франции, как и в других странах, подается очень мало исков, обоснованных прямыми ссылками на положения МПЭСКП. По словам прокурора Государственного совета г-жи Могю, до дела Rouquette Совет рассматривал только четыре таких дела15. Немногим лучше ситуация во франкоязычных странах Африки (за исключением Бенина, где Конституционный суд за десять лет, прошедших с момента своего образования, пересмотрел с дюжину подобных дел16): в очень немногих из них обращались с подобными исками в суды. Эту тенденцию следует изменить, воздействуя на системы административных судов в тех странах, которые обеспечивают больше возможностей для своих граждан. Для этого следует добиваться расширения как круга оснований для возбуждения дела и субъектов, которые вправе возбуждать его17, так и видов судебных разбирательств. Разбирательство прецедентных по своему характеру дел должно заставить судей принимать четкие решения в отношении содержания и объема обязательств государства по соблюдению экономических, социальных и культурных прав своих граждан; пока же большинство решений, вынесенных во франкоязычных странах, умалчивают или весьма неясно говорят обо всем, что касается их исполнения.

В одном из последних дел – Government of Senegal v. the Senegalese National Association for Motor Handicapped People (ANHMS)18 – истец просил административный суд отметить решение инспектора учебных заведений города Тамбакунда, на том основании, что инспектор превысил свои полномочия. А решение инспектора, в свою очередь, утверждало решение Комитета по занятости внештатных преподавателей19, который отказал кандидату на штатную должность на том основании, что полученные последним увечья были признаны несовместимыми с выполнением функций преподавателя. Истец среди прочих аргументов ссылался на то, что это решение нарушает право граждан на равный доступ к государственной службе, признанное в конституции страны, и ратифицированные Сенегалом договоры о защите прав человека, включая Африканскую Хартию прав человека и МПЭСКП. В своем решении Государственный совет Сенегала хотя и принял решение в пользу истца, но по таким основаниям, что это решение не могло рассматриваться как решение по поводу нарушения экономических, социальных и культурных прав.

Сходным образом поступил Конституционный суд Бенина, который после длительного рассмотрения вынес без детальной мотивировки решение, что право на труд "должно рассматриваться скорее как норма общего характера, а не как обязанность государства [перед своими гражданами], и все более полное соблюдение этой нормы зависит от уровня развития каждой страны"20. Позже, мотивируя еще одно решение, Конституционный суд прибег к другому обоснованию, которое не сделало мотивировку яснее21 Государственный служащий жаловался, что с момента начала своей работы в государственной школе не получал заработной платы, и, следовательно, его право на [справедливую] оплату труда было нарушено. В своем решении суд, сославшись на ст. 30 конституции Бенина22 и ст. 15 Африканской Хартии прав человека23, относящихся к праву на труд, пришел к выводу, что истец в действительности ставит "вопрос о нормализации его административного статуса, вопрос же оплаты его труда – только следствие; что закон, применимый к данному случаю, – закон о занятии государственных должностей, и что, поскольку данный суд определяет соответствие закона конституции, а не соблюдение самого закона государственными органами, он не правомочен разбирать подобное дело, если только оно не связано с нарушением прав человека"24.

Отсюда видно, что юристам и правозащитникам, добивающимся от судов серьезного подхода к нарушениям экономических, социальных и культурных прав, необходимы инициатива, творческий подход и знание соответствующих норм международного права прав человека. Юридическая стратегия, построенная на предъявлении исков, обосновываемых нарушением договоров о защите экономических, социальных и культурных прав, и сконцентрированная на применении ясных критериев, подобных тем, которые фигурировали в деле Rouquette, могла бы побудить судей разъяснить их позицию по поводу возможности непосредственно применять во внутригосударственном судопроизводстве международные договоры о защите соответствующих прав.

Отметим в заключение, что, хотя борьба за прямое действие положений о экономических, социальных и культурных правах еще далеко не закончена, согласованные действия юристов и правозащитников могли бы помешать правительствам и далее оправдывать неприменение договорных норм о защите экономических, социальных и культурных прав ссылками на внутригосударстенное законодательство25. Это помогло бы повысить юридический статус данных норм, представляющих собой неоценимое средство защиты человеческой жизни и достоинства.