|
Сергей Сироткин
“Да! Мы будем нарушать права человека,
если этот человек — преступник.”
C. Степашин, директор Федеральной
службы контрразведки РФ.
Собственно, самое важное во всей теме уже выражено в словах бывшего директора ФСК — ФСБ Сергея Степашина. Слова его вовсе не случайны; они очень точно отражают господствующие в широких кругах представления, да и объективную суть обозначенного в заглавии конфликта в неправовых обществах. Все остальное в настоящих заметках — только комментарии к глубоким и простым словам бывшего главного чекиста страны.
Проблема, вынесенная в заголовок, предполагает несколько возможных подходов. Например, можно сделать акцент на собственно криминологических аспектах проблемы, а можно целиком перенести его на вопросы прав человека и гарантий этих прав.
В Европе и во всем мире интенсивно обсуждается проблема борьбы с преступностью и не меньше — проблемы соблюдения прав человека. Что закономерно, поскольку происходит быстрая интернационализация и глобализация обеих проблем. Если же говорить более точно, — это две стороны одной общемировой проблемы — проблемы стабильности и безопасности: преступность есть явная угроза этой безопасности, а соблюдение прав человека — условие стабильности и безопасности.
Меньше всего говорится об очень непростой связи, тех нелинейных отношениях, которые существуют между этими социальными доминантами.
В российской юридической литературе сколь-нибудь серьезное внимание этой проблеме не уделялось. Несколько статей, посвященных ее частным аспектам, ситуации не меняют. Что касается Российской практики, — достаточно заглянуть в отчеты профессионально работающих правозащитных организаций. Или включить телевизор. Или просто выйти на улицу, Милицейский произвол, торжество держимордизма (извините за термин), нарастание признаков полицейского государства., открытая коррупция, наглые поборы, наконец, — просто ГАИ.
В общем, с полным основанием можно утверждать: обсуждаемая проблема в России не освоена ни теоретически, ни практически. Однако только российскими сложностями дело не исчерпывается, проблема эта куда более общая, что и заставляет ставить ее в несколько более широком контексте.
Итак, уточним ракурс, в котором предполагаем коснуться этой проблемы. Только коснуться! Настоящие заметки ни в коей мере не претендуют на что-либо большее.
Во-первых, мы кратко рассмотрим общую проблему: как соотносятся задача борьбы с серьезными преступлениями и требование уважать права человека. Это определение общей посылки, необходимое для дальнейшего обсуждения.
Во-вторых, необходимо остановиться на той специфике, которую принимает данная проблема в обществах, переживающих период трансформации. Разумеется, здесь могут быть затронуты только некоторые ее аспекты.
Наконец, в-третьих, я полагаю необходимым хотя бы бегло коснуться в этом контексте роли международных механизмов и прежде всего инструментов Совета Европы.
Основные гражданские права обладают прежде всего негативной природой и возлагают на власть обязательства воздержаться от действий, нарушающих права и основные свободы. Точнее, не от всех подобных действий, но от незаконных — от вмешательства, не предусмотренного законом. Такая трактовка с очевидностью следует из формулировок, например, права на жизнь и многих иных прав и свобод в Международном пакте о гражданских и политических правах, а так же из большинства негативных определений главы II Конституции РФ.
Однако социальная ценность прав и свобод служит также позитивным основанием для деятельности государства, направленной на защиту граждан от нарушения их прав со стороны третьих лиц. Это долженствование не столь очевидно, но в общем-то бесспорно и принято как в современной научной литературе, так и в практике международных и национальных институтов защиты прав человека.
Преступность (по крайней мере, в значительной своей части) — крайняя форма нарушения прав человека третьими лицами.
В этом смысле борьба с преступностью не просто является одной из функций государства, но есть часть правового режима, в рамках которого только и возможны действительная защита и уважение прав и достоинства личности. Она есть необходимое условие удовлетворения одной из витальных потребностей человека — потребности в безопасности.
Преступность — развивающееся явление, и одна из закономерностей ее развития в усложняющемся мире — повышение степени ее организованности, относительное увеличение доли организованной преступности. В большинстве стран к таким закономерностям может быть отнесена и криминализация государственного аппарата — коррупция, борьба с которой повсеместно, кажется, идет с переменным успехом.
Проблема особенно обостряется в настоящее время, когда наиболее опасная преступность интернационализируется, приобретает транснациональные организованные формы и превращается в угрозу не только национальной безопасности, но и мировому демократическому порядку.
Сказанное в первую очередь относится к наиболее опасным формам преступности — организованной преступности, наркобизнесу, терроризму. Преимущественно об этих видах преступности мы и будем говорить.
На международных конгрессах по борьбе преступностью многократно подчеркивалось, что эта борьба не может ограничиваться только мерами уголовно-правовыми. Не меньшую роль играют налоговые, финансовые, административные и иные меры и компоненты. Однако данное обстоятельство ни в коей мере не отменяет важности уголовно-правовых механизмов. Именно здесь и возникают особые сложности.
Специфика перечисленных особо опасных форм преступности требует применения особых мер для борьбы с такой преступностью, в том числе мер, прямо посягающих на иные социальные ценности, и прежде всего, на права человека. Эти меры связаны с проникновением в преступные сообщества, провоцированием незаконных действий, принуждением членов преступных сообществ к сотрудничеству, негласным контролем за движением собственности, прослушиванием линий коммуникаций и т. д. Короче говоря, — с широким применением непроцессуальных методов оперативно-розыскной деятельности.
Очевидна, с одной стороны, абсолютная необходимость и неизбежность этих мер, с другой, — потенциальная и актуальная их опасность для прав человека. В первую очередь ограничиваются такие международно признанные права, как право на тайну частной жизни и сообщений, личную неприкосновенность, право собственности и другие фундаментальные права и свободы.
Итак, вся проблема внутренне противоречива. С одной стороны, безопасности личности — безусловная социальная ценность, права человека предполагают такую безопасность, и борьба с преступностью есть необходимое условие такой безопасности.
С другой стороны, меры, обеспечивающие эту безопасность, — реальная угроза самим правам человека. Точнее, могут стать угрозой, если будут нарушены условия, при которых ограничение прав граждан остаются допустимым и даже необходимым элементом демократического правопорядка.
На европейской конференции, посвященной этому кругу проблем, настоятельно звучал тезис, что борьба с преступностью эффективна постольку, поскольку соблюдаются права человека. Похоже, что это скорее желаемое, чем действительное положение вещей. На практике очевидна конкурентность этих ценностей, нелинейность их взаимозависимости.
Я прекрасно понимаю условность любых аналогий, однако в данном случае некоторую аналогию проведу. Вся ситуация напоминает известную дилемму: современное индустриальное развитие или сохранение чистой среды обитания. Здесь мы также сталкиваемся с конкурирующими ценностями, и проблема на сегодняшний день не имеет идеального решения
В самом общем виде, проблема совмещения борьбы с преступностью и уважения прав человека решается посредством трех взаимосвязанных компонентов:
1. Законодательное установление допустимого ограничения прав граждан, необходимого для эффективной борьбы с преступностью,
2. Создание механизмов контроля за применением мер, предполагающих ограничение прав граждан,
3. Деятельность институтов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав.
Сказанное относится к условиям стабильного демократического режима. Однако даже в этих условиях проблема не решается ни просто, ни раз и навсегда. В первую очередь из-за того, что административная практика даже в самых-самых демократических и наи-правовых государствах не всегда контролируется в необходимой мере и не всегда совпадает с нормативной моделью. Конкурентность ценностей навсегда сохраняет в этой области потенциальную, а иногда и актуальную конфликтность, даже, — повторюсь, — в условиях демократического правового государства.
Я не рискну говорить о массовых западных представлениях о соотношении борьбы с преступностью и уважения прав человека. Ясно, что и здесь все на так просто, о чем свидетельствует хотя бы широкая поддержка смертной казни. Однако в России и сами эти представления, и их эволюция представляют особый интерес.
Еще несколько лет назад либеральному прозападническому сознанию российской интеллигенции в высшей степени была свойственна своеобразная фетишизация всего, что связано с рыночной экономикой и плюралистической демократией. Считалось, что с переходом к свободному рынку все экономические и социальные проблемы решатся сами собой.
Равным образом, уважение прав человека считалось достаточным условием для решения основных социальных проблем. Вопрос о возможной конкурентности ценностей, о необходимой плате за свободу и демократию долго не осознавался вообще.
Сейчас реальные проблемы начинают осознаваться — порой в крайне болезненных и даже нигилистических формах. И острота этого осознания связана именно с тем, что в условиях России конфликт, о котором мы сегодня говорим, оказался самым острым. В обществах, переживающих переходный период, этот конфликт вообще приобретает новые грани и черты, определяемые как общими закономерностями, так и специфическими закономерностями эпохи. И я полагаю, что российская ситуации во многом общая для всех государств, переживающих период либеральной модернизации. В российских условиях острота и интенсивность конфликта проявляются, может быть, наиболее ярко в силу двух обстоятельств:
во-первых, Россия отягощена общим коммунистическим или, не будем идеологизировать, тоталитарным наследием значительно сильнее, чем, например, страны Балтии;
во-вторых, при всех своих издержках и непоследовательности, процесс модернизации продвинулся в России значительно дальше, чем в других постсоветских республиках; в некоторых из них трансформация, строго говоря, еще не начиналась.
Я хотел бы коснуться только двух, наиболее важных, на мой взгляд, из многих обстоятельств, определяющих специфику ситуации в постсоветских республиках, ступивших на путь модернизации: роста преступности в условиях разложения тоталитарных режимов и роли и места правовых регуляторов, которые могут и призваны снять остроту конфликта.
Но прежде принципиально важно определить общий контекст, в котором приходится рассматривать проблему борьбы с преступностью и требованием уважения прав человека в специфических условиях трансформации.
Сущность тоталитарных режимов состоит прежде всего в огосударствлении всей жизни общества и каждого гражданина. Экономика СССР была плановой, частная собственность ограничивалась очень жестко. Концентрацию серьезного капитала в частных руках скрыть было трудно.
Картину, разумеется, не следует упрощать. Преступность существовала и тогда, в том числе организованная преступность, коррупция и т. д., но была во многом специфической.
Целый сектор экономики, восполнявший пороки государственной плановой экономики, являлся незаконным. “Теневая экономика” существовала на основе принципа дополнительности, она была необходимой частью абсурдной экономической системы. Сама эта теневая экономика занимала то пространство, которое в условиях рыночных отношений охватывает экономика абсолютно легальная. Даже взятки порой давались за принятие экономически разумных и обоснованных решений. Такая вот коррупция. Короче, применение к прежней ситуации современного понимания организованной преступности и т. п. категорий — проблематично. Во всяком случае, делать это следует с осторожностью. Но это уже совсем другая тема.
Социальная конфликтность общества носила латентные, скрытые формы; общество было как бы заморожено.
Механизмы саморегуляции в обществе не работали. Но существовал иной — уродливый, но реальный механизм социального управления, действовали иные общественные регуляторы — административные, партийные и т. д. Они не обеспечивали разрешения разного рода конфликтов на основе согласования интересов, но в целом общество оставалось управляемым.
Это с одной стороны.
С другой, — понятия частной жизни, “privасy”, тайны коммуникаций, вообще права человека носили вполне условный характер. Деятельность милиции, КГБ, государственного аппарата реально не контролировалась и не связывалась законом.
В таких условиях обеспечивался контроль за любыми социально значимыми действиями. В частности, общество было прозрачно для государственных служб, обеспечивающих борьбу с преступностью, обеспечивался режим благоприятствования борьбе с преступностью при полном игнорировании прав граждан. Это позволяло в целом иметь относительно более низкий уровень преступности, чем в западных странах.
Такова, к сожалению, общая закономерность: чем жестче социальный контроль за поведением граждан, чем менее значимы ценности индивидуального, — тем проще достигаются некоторые общие — также социально значимые — цели.
Теперь вернемся к двум отмеченным выше обстоятельствам, которые во многом и определяют специфику ситуации в постсоветских и, наверное, шире, в посткоммунистических странах,
Рост преступности в условиях разложения тоталитарных режимов. Процессы, начавшиеся в СССР с приходом М. Горбачева и стремительно набравшие обороты в начале 90-х, по существу, были процессами демонтажа тоталитарного политического режима. Происходило своеобразное размораживание как экономически отношений, так и всех иных сфер общественной жизни. Историческая необходимость и прогрессивность этих процессов бесспорна, но реально они в России проходили и проходят болезненно и во многом уродливо.
Я не обсуждаю здесь, был ли возможен иной тип модернизации. Подчеркну только, что в России произошел почти тотальный обрыв всех социальных регуляторов тоталитарного типа, в то время как механизмы саморегуляции общества на иных — рыночных, демократических, правовых — основах еще не сложились. В общественных процессах резко возросла доля стихийности и очень серьезные процессы происходили вне всякого социального регулирования и контроля.
Бесспорно, что в борьбе с серьезными преступлениями значительную роль играют не уголовно-правовые, а административные, экономические и иные профилактические механизмы. Это, как уже упоминалось, неоднократно подчеркивалось на международных конгрессах по борьбе с преступностью.
Так вот, в обществах переходного периода вся совокупность экономических, социальных и даже социально-психологических условий объективно способствует криминализации общества. В этом смысле в России процесс присвоения, передела собственности и власти старой и новой номенклатурой закономерно повлек резкий рост преступности, в первую очередь, организованной преступности, коррупции и т. д.
Причем организованная преступность, в отличие от западной, не концентрируется в относительно узкой нише азартных игр, торговли оружием и наркотиками, проституции. Эта ниша тоже вполне “освоена”, но кроме того произошла окончательная криминализация значительной части экономики, ранее относившейся к вообще-то мирной “теневой”. Все эти “алюминиевые”, “никелевые”, “строительно-коттеджные”, банковские, нефте-газовые, автомобильные и проч. мафии — явление, малопонятное на западе. В тех или иных формах и размерах это было и там. Было, но уже давно нет или почти нет.
Итак, резкий рост преступности в эпоху трансформации — данность и может считаться закономерным. Соответственно, борьба с преступностью объективно выдвигается в ряд важнейших проблем. Это обстоятельство дополняется субъективными факторами. Общество, напуганное как действительным ростом преступности, так и тем образом преступности, который формируют mass media, получившие возможность касаться ранее запретной темы, требует покончить с преступностью жесткими мерами. И политические лидеры охотно идут навстречу такого рода требованиям. Политический императив борьбы с преступностью наступает на горло правам человека.
Потенциальная конфликтность ситуации налицо, угроза правам человека очевидна. Станет ли эта угроза реальностью, в какой мере необходимость усиления борьбы с преступностью удастся согласовать с требованием уважать права человека — зависит от целого ряда факторов. Прежде всего от того, в какой степени удастся создать правовые механизмы, смягчающие этот конфликт.
Здесь, может быть, и лежит, как мне кажется, самая главная проблема, которую следует иметь в виду, говоря о специфике правовых проблем постсоветского пространства.
Правовые регуляторы. При тоталитарных режимах право в целом занимает совершенно иное место, чем в условиях правового государства. Право играет чисто инструментальную роль и не является самостоятельной социальной ценностью.
Проще всего это изобразить графически:
В этой иерархии право, повторюсь, играет только служебную роль. Это инструмент, с помощью которого государство управляет обществом. Здесь только вертикальные связи, только отношения подчинения. Сам государственный аппарат не связан правом, право не является защитой личности от произвола власти.
Сущность правовой реформы в посттоталитарных обществах как необходимого элемента перехода к демократии состоит, на мой взгляд, в изменении самого существа взаимоотношений в системе “право — государство — личность”.
В правовом государстве эта система отношений выглядит следующим образом:
Здесь право играет не только инструментальную роль, это не только механизм воздействия на граждан со стороны государства, но и механизм ограничения самого государства, защита от произвола власти. Право выступает в этом случае как инструмент, уравновешивающий интересы отдельной личности и интересы группы (или иные интересы).
Это общая схема, но она в полной мере применима к рассматриваемой проблеме. Через правовые механизмы возможно создать некоторое равновесие, частично снимающее конфликт между потребностями борьбы с преступностью и требованием уважать права человека. Чуть раньше я говорил, какие компоненты необходимы, на мой взгляд, для такого равновесия.
В условиях тоталитарных режимов право не имеет такой функции и равновесие интересов не устанавливается.
В обществах эпохи модернизации мы находим промежуточные, неравновесные и неустойчивые состояния всей системы отношений “право — государство — личность”. Закон уже не является только механизмом вертикальных иерархических связей; милиция, КГБ (как бы он не назывался), прокуратура уже не действуют на основании недоступных для населения внутренних ведомственных инструкций, которые они написали сами для себя. Они в значительной степени вынуждены считаться с законом.
С другой стороны, как уже отмечалось, старые механизмы тоталитарного государства уже не действуют, вся ситуация крайне неустойчива и еще бесконечно далека от того, что является нормой для правового государства.
Следует иметь в виду еще ряд обстоятельств:
- качество нового законодательства, представляющего шаг вперед, но не удовлетворяющего в полной мере требованиям соблюдения прав человека;
- отсутствие демократических традиций соблюдения закона, в том числе государственными служащими и ведомствами;
- слабость и малый авторитет судебной власти, вообще слабость контрольных механизмов.
Иными словами, недостаточность тех правовых механизмов, которые в демократическом обществе устанавливают приемлемый компромисс между потребностями борьбы с преступностью и требованием уважать права человека.
Наконец, необходимо упомянуть еще одно обстоятельство. Ценности прав человека и либерализма реально не освоены ни массовым сознанием, ни правосознанием политической элиты. Я уже говорил о некоторой парадоксальной эволюции либерального сознания в России. Она находит ясное выражение и на политическом уровне. Неизбежный популизм политиков переходного периода довольно точно отражает колебания и эволюцию массового сознания.
В 1989—1993 годах во фразеологии и лозунгах политических лидеров проблематика прав человека занимала одно из ведущих мест. Примерно с конца 1993 года все больше нарастает воинственность и жесткость лозунгов борьбы с преступностью: “железная рука”, “навести порядок” и т. д. Права человека либо не упоминаются вообще, либо находятся на обочине политического потока. Все это прямо отражается в реальной практике, и это обстоятельство необходимо особо подчеркнуть.
Сказанное не является только теоретическим построением. В своих выводах я опираюсь в первую очередь на анализ политического и правового развития России последних шести лет. Однако и отсутствие баланса между борьбой с преступностью и требованиями соблюдения прав человека, и маятник “либерализм — антилиберализм”, “права человека — борьба-с-преступностью-любой-ценой” представляются мне не только эмпирически очевидными, но и вполне закономерными для обществ эпохи трансформации.
Две иллюстрации.
В 1991 году казнено, в том числе и осужденных в предыдущие годы, — 59 человек.
В 1992 — 18 человек, помиловано 54 человека.
Я не располагаю точными цифрами за 1993 г., но они близки к цифрам 1992 г.
В 1994 году казнено 19 человек.
В 1995 — 86 человек.
За 11 месяцев 1996 г., по свидетельству председателя комиссии по помилованию при Президенте, отказано в помиловании 103 осужденным к смерти, казнено 88 человек.
1990—1993 годы при всей своей противоречивости прошли под знаком законодательного определения статуса органов борьбы с преступностью и создания минимальных гарантий прав человека.
В конце 1993 года была принята новая Конституция РФ, закрепившая основные права и свободы человека на уровне международно признанных стандартов. Однако законодательство и практика борьбы с преступностью ориентировались отнюдь не на новую Конституцию. Напомню один наиболее яркий пример.
14 июня 1994 года Президентом РФ был подписан Указ 1226 о борьбе с бандитизмом и организованной преступностью. Указ вводил задержание на срок до 30 дней без предъявления обвинения, фактически отменял банковскую и коммерческую тайну, расширял применение результатов оперативно-розыскной деятельности в качестве доказательств в суде и т. д. Все эти меры противоречили Конституции, действующему уголовно-процессуальному кодексу и заведомо означали наступление на права человека. В данном случае я высказываю не только свою оценку, но могу сослаться так же на практически единодушное мнение Государственной Думы РФ и всей юридической общественности.
Комиссия по правам человека при Президенте РФ обратилась к Президенту с письмом о вероятных и даже неизбежных нарушениях прав человека в связи с применением указа. Комиссии были предоставлены некоторые дополнительные полномочия по контролю за его реализацией. Но, разумеется, смягчить последствия принятия Указа никакая комиссия не могла, в то время как поступавшая информация подтверждала опасения относительно нарушений прав человека.
С 1994 года начался интенсивный процесс внесения поправок в законы 1990 — 1993 годов, относящиеся к рассматриваемой сфере. Как правило, эти поправки расширяли полномочия правоохранительных органов, не создавая параллельно необходимых механизмов контроля. Это в первую очередь относится к законам об оперативно-розыскной деятельности, о федеральной службе безопасности и другим. Такая тенденция сохраняется до настоящего времени и иллюстрации можно продолжать.
Таким образом, в силу объективных причин в обществах периода модернизации наблюдается значительный рост преступности, в том числе организованной. Карательная политика государства теряет свою политическую направленность, но в целом активизируется. В то же время в обществе еще не созданы и не работают правовые механизмы, позволяющие если не ликвидировать, то хотя бы существенно смягчить конфликт между требованиями борьбы с преступностью и уважения прав человека. Проблема осложняется субъективными факторами политического характера и особенностями развития общественного сознания эпохи модернизации.
Напряженность конфликта между двумя ценностями не имеет какого либо постоянного уровня, и можно говорить о некотором волнообразном характере ее колебаний. Успешное демократическое развитие страны должно привести к созданию и развитию необходимых правовых механизмов, но это процесс противоречивый и не такой быстрый, как хотелось бы.
3. Роль механизмов Совета Европы
Необходимо хотя бы очень кратко коснуться еще одной проблемы — возможной роли механизмов Совета Европы.
Общепризнанно, что во имя других социальных ценностей права человека могут быть ограничены. Такое положение содержится и в Конституции Российской Федерации. Однако эти ограничения не могут быть произвольно установлены властью.
Огромная ценность опыта Совета Европы состоит в том, что в прецедентном праве Европейской Комиссии и Европейского Суда по правам человека определены пределы и условия ограничения прав человека. В целом ряде решений по конкретным делам Комиссия и Суд установили, что эти ограничения допустимы при условии их законности (установленности законом) и необходимости в демократическом обществе и разработали критерии таких оценок.
В Российской правовой системе не существует надежных механизмов и инструментов, которые позволяли бы оценить с этой точки зрения ограничения прав человека, вводимые в законодательном порядке. В принципе, это может быть функцией Конституционного Суда, но в своей деятельности Конституционный Суд России слишком часто ограничивается чисто формальным подходом к пониманию буквы и духа Конституции. Здесь можно вспомнить решение по чеченскому делу, в котором Суд, фактически, ограничился рассмотрением компетенции Президента принимать указы, на основании которых были начаты военные действия. Вопросы пропорциональности принятых мер и их необходимости в демократическом обществе оказались вне правового контроля.
В этом смысле усвоение опыта и стандартов Совета Европы в области прав человека и использование его механизмов может восполнить тот пробел в правовых системах модернизирующихся стран, который во многом и порождает остроту конфликта между двумя важнейшими требованиями.