Документы

Руководство по созданию и укреплению
национальных учреждений,
занимающихся поощрением и защитой прав человека

Организация Объединенных Наций. Центр по правам человека

С. Определение национального учреждения по правам человека

З6. Несмотря на существование всеобъемлющих документов, касающихся практики и функций, еще нет согласованного определения термина “национальное учреждение по правам человека”.

37. Однако в результате работы Организации Объединенных Наций в этой области была выделена узкая группа учреждений, определены конкретные общие функции, в том числе образовательная и просветительская деятельность, предоставление консультативной помощи правительствам по вопросам в области прав человека и расследование и урегулирование жалоб о нарушениях, совершенных государственными (и иногда частными) субъектами, но и такой функциональный “подход” к классификации пока не позволил прийти к окончательному определению, что представляет собой национальное учреждение, занимающееся содействием и защитой прав человека.

39. Для целей деятельности Организации Объединенных Наций в этой области под термином “национальное учреждение” понимается орган, который создается правительством в соответствии с конституцией или с законом или декретом, и функции которого конкретно определены как поощрение и защита прав человека.

D. Практическая деятельность национальных учреждений

40. На практике учреждения, охватываемые вышеприведенным определением, без исключения имеют “административный” характер, в узком смысле этого слова они не являются ни “судебными”, ни нормотворческими. Как правило, им передаются повседневные, консультативные полномочия в отношении прав человека на национальном и/или международном уровнях. Эти цели достигаются либо общими средствами, через суждения и рекомендации, или путем рассмотрения и урегулирования жалоб, подаваемых отдельными лицами или группами. В некоторых странах в конституции предусматривается создание национального учреждения по правам человека. Чаще такие учреждения создаются в соответствии с законодательством или декретом. Хотя многие национальные учреждения связаны тем или иным образом с исполнительной властью, реальная степень независимости, которой они пользуются, зависит от ряда факторов, включая состав, финансовую основу и методы своего функционирования.

1. Классификационные трудности

41. Наличие таких общих характеристик не устраняет значительных классификационных трудностей. В настоящее время большинство национальных учреждений классифицируются по принадлежности к одной из двух широких категорий: “комиссии по правам человека” или “институты омбудсмена”.

42. Комиссии по правам человека обычно выполняют одну или несколько конкретных функций, непосредственно связанных с поощрением и защитой прав человека, включая консультативную функцию (в отношении права и правительственной политики в области прав человека), просветительскую функцию, ориентированную на общественность, и функцию, которую можно назвать функцией беспристрастного расследования. Различие между многочисленными комиссиями нередко связано с различиями в значении, которое придается конкретным функциям. Основное направление деятельности комиссии может охватывать широкий спектр прав или, соответственно, может ограничиваться защитой конкретной уязвимой группы.

43. С сопоставительной точки зрения институт омбудсмена обычно концентрирует основное внимание на функции беспристрастного расследования. Многие давно существующие институты омбудсмена непосредственно не занимались правами человека, если только они не касались их прямой функции надзирать за соблюдением справедливости и законности в сфере государственной администрации. Другие, в частности созданные в последние годы институты, получили конкретные мандаты на защиту прав человека нередко в связи с правами, закрепленными в национальных конституциях или других законодательных актах.

44. Несмотря на наличие таких критериев, точная классификация конкретного учреждения затрудняется из-за того, что функции, наделяемые при таких назначениях, не всегда отражаются в работе учреждений этой категории. “Омбудсмен”, например, может заниматься широкими видами деятельности по поощрению и защите прав человека, которые обычно поручаются комиссии. Орган, классифицируемый как “комиссия по правам человека”, может действовать исключительно в области государственной администрации, в сфере, которую традиционно связывали с институтом омбудсмена.

45. Ввиду таких несоответствий ясно, что любая попытка дать номинальную классификацию будет в некотором роде произвольной и что функциональный подход к классификации национальных учреждений, возможно, будет более целесообразным. Именно на основе такого функционального подхода и организованы главные разделы настоящего Руководства. Однако, поскольку на практике по-прежнему существуют различия и деление на категории, их нельзя не учитывать. Давая общую картину существующих национальных учреждений, нижеследующие разделы в общих чертах дают характеристики, обычно связываемые с национальными комиссиями, специализированными комиссиями и институтами омбудсмена.

2. Комиссии по правам человека

46. Во многих странах были созданы комиссии для обеспечения эффективного применения законов и положений, касающихся защиты прав человека. Большинство комиссий действует независимо от других государственных органов, хотя на них может быть возложена обязанность регулярно отчитываться перед законодательными органами.

47. Ввиду независимого характера комиссий в их состав, как правило, входят представители различных групп населения, для которых, однако, характерны особые интересы, знания и опыт в области прав человека. В каждой стране могут существовать собственные требования или ограничения при отборе членов, например квоты для числа представителей или кандидатов от различных профессиональных категорий, политических партий или районов.

48. Комиссии по правам человека занимаются главным образом защитой граждан от всех форм дискриминации, а также защитой гражданских и политических прав человека. На них также возлагается обязанность поощрять и защищать экономические, социальные и культурные права. Полномочия и функции конкретной комиссии четко определяются законодательным актом или декретом, на основе которого она создается. Этот законодательный акт или декрет служит также для определения юрисдикции комиссии, в частности, путем определения тех видов поведения дискриминационного или насильственного характера, которые она правомочна расследовать или в отношении которых она может применять другие методы. Одни комиссии занимаются рассмотрением случаев предполагаемых нарушений любого из прав, признанных в конституции. Другие могут иметь возможность рассматривать случаи дискриминации, основанные на самых широких признаках, таких, как раса, цвет кожи, религия, пол, национальное или этническое происхождение, инвалидность, социальное положение, сексуальная ориентация, политические убеждения, возраст и семейное положение.

49. Одной из наиболее важных для всех комиссий по правам человека функций является получение и расследование жалоб отдельных лиц (а иногда и групп) на предполагаемые злоупотребления в области прав человека, совершаемые в нарушение существующего национального законодательства. Для надлежащего выполнения своих задач комиссия обычно имеет возможность получать доказательства, касающиеся расследуемого вопроса. Это полномочие, даже при редком его использовании, имеет большое значение в том смысле, что ограждает от возможности воспрепятствовать расследованию в результате отсутствия стремления к сотрудничеству со стороны лица или органа, являющегося объектом жалобы. При значительных различиях в процедурах, применяемых различными комиссиями по правам человека в ходе расследования и урегулирования жалоб, многие из них используют процедуры примирения и/или арбитража. В процессе примирения комиссия пытается устранить разногласия между двумя сторонами с целью достижения взаимоприемлемого результата. В случае невозможности урегулирования спора с помощью процедуры примирения комиссия может прибегнуть к процедуре арбитража, в ходе которого после слушания она выносит свое определение.

50. Как правило, комиссия по правам человека не правомочна выносить постановления, являющиеся обязательными с правовой точки зрения для сторон в споре. Однако это не означает, что рекомендуемые ею методы урегулирования или соответствующие меры правовой защиты можно оставить без внимания. В некоторых случаях спорные вопросы неурегулированной жалобы рассматривает специальный суд, который выносит по ним свое определение. В случае отсутствия специального суда комиссия может передавать неурегулированные жалобы в обычные суды для вынесения окончательного и обязательного решения.

51. Еще одна важная функция многих комиссий заключается в систематическом обзоре политики правительства в области прав человека с целью выявления упущений в соблюдении прав человека и предложения средств по их устранению. Комиссии по правам человека могут также следить за соблюдением данным государством собственных и международных норм в области прав человека и, в случае необходимости, предлагать соответствующие изменения. Важным фактором общей действенности и возможной эффективности конкретной комиссии является ее способность возбуждать расследование от своего имени. Это особенно применимо к ситуациям, в которых оказываются лица или группы, не располагающие финансовыми или общественными ресурсами для направления отдельных жалоб.

52. Полного осуществления прав человека невозможно добиться только с помощью надлежащего законодательства и соответствующих административных мер. О понимании этого свидетельствует тот факт, что на комиссии нередко возлагается важная ответственность за повышение уровня осведомленности общественности о правах человека. Популяризаторская и просветительская деятельность в области прав человека может охватывать информирование общественности о собственных функциях и целях комиссии, организацию дискуссий по различным вопросам в области прав человека, организацию семинаров, оказание консультативных услуг и проведение консультативных совещаний, а также подготовку и распространение публикаций по правам человека.

3. Специализированные учреждения

53. Хотя в каждой стране существуют характерные только для нее уязвимые слои населения, наиболее часто встречающейся проблемой, затрагивающей все группы, является дискриминация. Членами общества, которые чаще всего признаются правительствами в качестве лиц, нуждающихся в специализированных учреждениях по правам человека для защиты их интересов, являются лица, принадлежащие к этническим, языковым и религиозным меньшинствам, коренное население, иностранцы, мигранты, иммигранты, беженцы, дети, женщины, а также бедные и инвалиды.

54. Специализированные учреждения по правам человека обычно создаются для содействия проведению государственной и социальной политики, разработанной для защиты одной или нескольких таких групп. В целом такие учреждения выполняют функции, аналогичные функциям неспециализированных комиссий по правам человека, описанных выше. Обычно они правомочны расследовать случаи и формы дискриминации в отношении отдельных лиц, принадлежащих к конкретной группе, или группы в целом. Имея общие полномочия расследовать жалобы какого-либо члена группы на действия другого лица или государственного органа, эти специализированные учреждения, как и другие национальные учреждения по правам человека, далеко не всегда правомочны вносить обязательные решения или возбуждать судебное преследование.

55. Наряду с предоставлением информационной и консультативной помощи на индивидуальной и коллективной основе на такие учреждения часто возлагается обязанность следить за эффективностью существующего законодательства и конституционных положений в той мере, в какой они касаются конкретной группы. Таким образом, они нередко действуют в качестве консультантов или советников парламента и органов власти.

4. Омбудсмен

56. В настоящее время институт омбудсмена создан во многих странах, причем в некоторых из них для обозначения учреждений этой категории используются другие названия, например такие, как Avoсаt du pеuple, Defensor del Pueblo, Mediatur de la Republique и т.д. Омбудсмен (а им может быть отдельное лицо или группа лиц), как правило, назначается парламентом, действующим на основании своего конституционального полномочия или на основании специального закона. Однако в некоторых странах Африки и Содружества наций назначение омбудсмена является прерогативой главы государства, которому этот институт может также быть подотчетен.

57. Главная функция этого института заключается в том, чтобы следить за справедливостью и законностью действий органов государственной администрации. Говоря более конкретно, институт омбудсмена создается для защиты прав отдельных лиц, которые считают себя жертвами несправедливых действий со стороны государственной администрации. Соответственно омбудсмен нередко выступает в качестве беспристрастного посредника между пострадавшим гражданином и правительством.

58. Хотя нет двух стран, где существуют абсолютно одинаковые институты омбудсмена, все они при выполнении своих обязанностей следуют одинаковым процедурам. Омбудсмен принимает жалобы от представителей общественности и расследует эти жалобы при условии, что они входят в сферу его компетенции. В процессе расследования омбудсмену, как правило, предоставляется доступ к документам всех соответствующих государственных органов; он также может принудить свидетелей, включая государственных чиновников, предоставить соответствующую информацию. Затем он делает заявление или дает рекомендацию, основанные на этом расследовании. Такое заявление обычно направляется лицу, подавшему жалобу, а также учреждению или органу, против которых направлена эта жалоба. В целом, если эта рекомендация остается без внимания, омбудсмен может направить конкретный доклад в законодательный орган. Такой доклад составляется в дополнение к ежегодному докладу тому же органу и может содержать информацию о выявленных проблемах и предложения о внесении изменений законодательного или административного характера.

59. Хотя любой гражданин, который считает, что его права были нарушены, может направить жалобу омбудсмену, во многих странах существует положение, согласно которому податель жалобы в первую очередь должен исчерпать все альтернативные средства правовой или административной защиты. Могут также устанавливаться определенные сроки для направления жалоб. Кроме того, хотя полномочия омбудсмена обычно распространяются на все сферы государственной администрации, многие омбудсмены неправомочны рассматривать жалобы, касающиеся представителей законодательных или судебных органов.

60. Доступ к омбудсмену также зависит от страны. Во многих странах отдельные граждане могут подавать жалобы непосредственно в канцелярию омбудсмена. В других странах жалобы могут представляться через посредника, например через местного члена парламента. Жалобы, подаваемые омбудсмену, обычно носят конфиденциальный характер, а личность подателя не разглашается без его согласия.

61. Деятельность омбудсмена не всегда ограничивается по жалобам, и он может начинать расследование по собственной инициативе. Аналогично комиссиям по правам человека расследования, начатые но инициативе омбудсмена нередко касаются вопросов, которые, по мнению омбудсмена, могут вызывать глубокую озабоченность общественности или являются вопросами, затрагивающими права групп, а по этой причине едва ли могут являться предметом жалобы отдельного гражданина. Независимый юридический статус должен находиться на достаточно высоком уровне, чтобы учреждение могло выполнять свои функции, не подвергаясь вмешательству или противодействию со стороны любой ветви власти или любого государственного или частного субъекта. Этого можно добиться, подчинив учреждения непосредственно парламенту или главе государства. Ниже рассматриваются другие механизмы, обеспечивающие как юридическую, так и реальную независимость.

62. Во многих отношениях полномочия омбудсмена практически аналогичны полномочиям комиссий по правам человека, наделенных компетенцией получать и расследовать жалобы. Функцией обоих органов является защита прав отдельных граждан, и в принципе ни один из них не обладает полномочиями выносить обязательные для исполнения решения. Вместе с тем существуют некоторые различия между функциями этих двух органов, которые проливают свет на то, почему некоторые страны учреждают и обеспечивают одновременное функционирование обоих учреждений. Как уже отмечалось выше, главная функция большинства омбудсменов заключается в том, чтобы обеспечить справедливость и законность в сфере государственной администрации. Комиссии в отличие от омбудсмена обычно в большей степени занимаются вопросами нарушений прав человека, особенно проблемой дискриминации. В этом отношении в Комиссии по правам человека нередко предпринимают расследование действий юридических и физических лиц, а также правительства. В целом основное направление деятельности омбудсмена состоит в рассмотрении жалоб отдельных граждан на государственные органы или должностных лиц. Однако эти различия начинают все больше и больше стираться, поскольку омбудсмены вовлекаются в широкий круг деятельности по поощрению и защите прав человека. Все чаще институт омбудсмена берет на себя обязанности поощрять и защищать права человека, в частности путем просветительной деятельности и разработки информационных программ.

A. Введение

66. Основные различия, существующие между государствами и между учреждениями, затрудняют и делают бессмысленными попытки сформулировать жесткие руководящие принципы, обеспечивающие эффективность. Вместе с тем непреложным остается и тот факт, что, по определению, все национальные учреждения преследуют ряд общих целей. Такая общность целей позволяет выявить следующие универсальные “факторы эффективности”:

- независимость;

- установленная юрисдикция и необходимые полномочия;

- доступность;

- сотрудничество;

- оперативная эффективность;

- отчетность.

В. Независимость

68. К эффективному национальному учреждению относится такое учреждение, которое способно действовать независимо от правительства, партии и других субъектов и ситуаций, которые могут сказаться на его работе. Однако независимость представляет собой понятие относительное. Сам факт того, что национальному учреждению предоставляется определенная свобода действий отличает его от государственных органов. С другой стороны, независимость национального учреждения отнюдь не означает полное отсутствие связи с государством. В определение национального учреждения включается положение, согласно которому оно создается только на основе закона. Закон, на основании которого создается национальное учреждение, определяет конкретные связи этого учреждения с государством и устанавливает пределы, в рамках которых это учреждение должно функционировать. Все учреждения неизбежно ограничены своими связями с государством и необходимостью следовать своим законодательным мандатам. К другим реальностям, исключающим полную независимость, относятся обязательная отчетность и отсутствие полной финансовой самостоятельности. По сути дела, это именно та законодательная основа и сопряженные с ней ограничения, которые отличают национальные учреждения от неправительственной организации.

1. Независимость через юридическую
и оперативную самостоятельность

70. Закон, на основании которого создается национальное учреждение, имеет важное значение для обеспечения его юридической независимости, особенно его независимости от правительства. В идеальном случае национальное учреждение получает отдельный и конкретный статус юридического лица, который позволяет ему принимать независимые решения.

71. Оперативная самостоятельность означает возможность национального учреждения вести свою повседневную деятельность независимо от какого-либо другого лица, организации, ведомства или органа. Эффективное национальное учреждение устанавливает свои правила процедуры, и эти правила не подлежат изменениям извне. Рекомендации, доклады или решения такого учреждения также не подлежат пересмотру другим органом или субъектом, за исключением случаев, оговоренных в законе, на основании которого было создано это учреждение.

72. Юридические полномочия требовать сотрудничества от других субъектов, особенно государственных ведомств, являются еще одной предпосылкой для полной оперативной самостоятельности национального учреждения, которое имеет полномочия расследовать жалобы. В законе, на основании которого было создано национальное учреждение, могут устанавливаться случаи, когда государственные органы обязаны сотрудничать с этим учреждением. В таких законах можно было бы, например, устанавливать, что все должностные лица и государственные органы обязаны содействовать работе этого учреждения, включая предоставление информации по соответствующим просьбам и оказание помощи в проведении расследований.

2. Независимость через
финансовую самостоятельность

74. Там, где это возможно, источник и характер финансирования национального учреждения должен указываться в законе, на основании которого оно было создано. Разработка таких положений должна предприниматься с целью обеспечить учреждение достаточными средствами для выполнения своих основных функций. Учреждению можно, например, поручать составление своего годового бюджета, который представлялся бы непосредственно парламенту на утверждение. Роль этого органа в определении финансового положения учреждения можно было бы затем ограничить обзором и оценкой его финансовых отчетов.

75. Независимо от конкретно принятой стратегии обычно рекомендуется принять меры для того, чтобы бюджет национального учреждения не был связан с бюджетом государственного ведомства или министерства. Поэтому бюджет такого учреждения должен быть “огражден” от того, чтобы ни одно официальное решение или действие этого учреждения не сказывалось на выделении бюджета для него. Это имеет особо важное значение в тех случаях, когда учреждение располагает процедурой рассмотрения жалоб или имеет возможность консультировать правительство. В этих условиях финансовая связь между учреждением и конкретным министерством или ведомством может повлечь за собой серьезное столкновение интересов.

76. Финансовая самостоятельность должна подкрепляться достаточным постоянным финансированием. Этот вопрос рассматривается подробно в рубрике “Оперативная эффективность” (см. пункты 121-124 ниже).

3. Независимость через процедуры назначения и увольнения персонала

77. Любое учреждение может быть независимым только тогда, когда независим персонал, который в нем работает. Предоставление юридической, технической и даже финансовой самостоятельности национальному учреждению бывает недостаточным, если не приняты конкретные меры для того, чтобы его работники могли индивидуально и совместно пользоваться и сохранять независимость действий.

78. Условия, применяемые в отношении персонала национальных учреждений по правам человека, должны конкретно излагаться в законах, на основании которых они были созданы. Такие условия должны охватывать следующие вопросы:

- метод назначения;

- критерии назначения;

- срок назначения;

- возможность повторного назначения работников;

- кто правомочен увольнять работников и по каким причинам;

- привилегии и иммунитеты.

79. Метод назначения работников национальных учреждений может иметь важное значение в обеспечении их независимости, и по этой причине следует рассмотреть вопрос о том, чтобы поручить эту задачу такому представительному органу, как парламент. В законе, на основании которого было создано такое учреждение, следует конкретизировать все вопросы, связанные с методом назначения, включая голосование и другие процедуры, которых следует придерживаться. Критерии назначения должны охватывать условия (включая гражданство, профессию, квалификацию и т. д. ) назначения в национальные учреждения. Что касается срока назначения, то, по общему мнению, старшие должностные лица национальных учреждений должны получать гарантированные фиксированные назначения на продолжительный срок. В существующих учреждениях обычно разрешается назначение на повторный срок.

80. Правомочие на увольнение персонала тесно связано с независимостью национального учреждения. Чтобы не подрывать независимость, в законах, на основании которых было создано национальное учреждение, следует максимально подробно указывать обстоятельства, при которых может быть уволен любой сотрудник. Естественно, эти обстоятельства должны определяться установленными серьезными нарушениями. Неучастие в работе этого учреждения может также рассматриваться в качестве основания для увольнения. Необходимо определить орган или лицо, которые могут увольнять персонал. В связи с характером деятельности национального учреждения по правам человека предпочтительно полномочием увольнения персонала наделить парламент или орган такого же уровня.

81. Предоставление определенных привилегий и иммунитетов персоналу национальных учреждений является еще одним юридическим средством, гарантирующим их независимость. Привилегии и иммунитеты могут играть особую важную роль для учреждений, которым предоставляется право получать и принимать меры в отношении жалоб на нарушение прав человека. Работники национального учреждения должны пользоваться иммунитетом от гражданского и уголовного преследования за действия, совершенные ими в их официальном качестве.

4. Независимость через состав

82. Состав национального учреждения может еще больше гарантировать его независимость от государственных органов. В нем должен отражаться в определенной степени социальный и политический плюрализм. Подлинный плюрализм предполагает максимальное разнообразие.

83. В Парижских принципах национальные учреждения призываются к разработке процедур, которые обеспечивают представительство всех основных социальных сил, в частности неправительственные организации, профсоюзы, профессиональные организации и представителей всех философских и религиозных направлений. Представительность и доступность можно также повысить, включив в состав национальных учреждений представителей парламента или правительства в качестве наблюдателей или консультантов.

84. Подлинная представительность требует соблюдения принципов разнообразия и плюрализма. Состав национального учреждения должен максимально отражать социальный разрез общества, в котором оно функционирует. Национальное учреждение, состоящее исключительно из мужчин, например, или одной конкретной этнической группы, едва ли будет отражать разнообразие социальных слоев и поэтому не может рассматриваться как подлинно представительное.

С. Установление юрисдикции
и необходимых полномочий

1. Пределы юрисдикции

86. Эффективное национальное учреждение имеет четко определенные пределы юрисдикции. Такая юрисдикция обычно устанавливается в законе, на основании которого было создано это учреждение. Юрисдикция может устанавливаться, по меньшей мере, частично, с учетом функций. Конкретное национальное учреждение может быть создано, например, с целью распространения знаний о правах человека, оказания помощи правительствам в решении законодательных вопросов, а также получения и расследования жалоб о нарушениях прав человека. Такое учреждение может осуществлять свою компетенцию именно в этих областях и поэтому они являются частью его юрисдикции.

87. Однако из-за обычно ориентировочного характера не всегда возможно определить точные пределы юрисдикции учреждения, исходя исключительно из его функций. Юрисдикция также предполагает учет точной законодательной основы для конкретных функций. Например, деятельность учреждения может ограничиваться исполнением только тех функций, которые связаны с деятельностью в области прав, пользующихся защитой конституции. Другое учреждение может располагать в качестве своей законодательной основы международные договоры по правам человека, стороной которых является государство. Последний подход, безусловно, дает явные преимущества. Национальное учреждение, устав которого основывается на международных договорах, имеет больше возможностей следить за выполнением внутри страны этих документов, устанавливать пробелы в правозащитном законодательстве и оказывать ценную помощь в подготовке докладов для органов, следящих за осуществлением этих договоров (см. пункты 211-214 ниже).

90. Четко определенная структура сулит явные преимущества тем отдельным гражданам и группам, для помощи и защиты которым было создано национальное учреждение. Воспитание информированных граждан является само по себе важным элементом эффективности. Этот процесс обычно протекает легче у национальных учреждений, которые могут намечать конкретные, осуществимые цели.

2. Предотвращение коллизии юрисдикций

91. В некоторых случаях конкретная юрисдикция национального учреждения может частично совпадать с юрисдикцией другого органа. Необходимо принять меры для того, чтобы такие технические конфликты не препятствовали эффективному функционированию обоих органов. Ясность цели в период создания является самым простым способом предупредить конфликты между аналогичными учреждениями. Правительство, намеревающееся создать национальное учреждение, должно тщательно учитывать права человека, реформу законодательства и структуры административного надзора, которые уже существуют. Цель нового национального учреждения, таким образом, заключается в том, чтобы выполнять задачи, которые не могут выполнять (или не выполняют) другие органы. Новое учреждение, таким образом должно дополнять существующие органы, а не конкурировать с ними.

92. Если на национальное учреждение возложена обязанность получать и расследовать жалобы о нарушениях прав человека, его юрисдикция может совпадать с юрисдикцией судебных органов. Такое совпадение тем более возможно, когда принимаются законы о защите прав человека или когда государство имеет обеспечиваемый в судебном порядке билль о правах. Можно предполагать, что в подобных ситуациях отдельные граждане или группы, утверждающие о нарушении, могут прибегать к помощи национальных учреждений по правам человека в качестве альтернативного механизма разрешения споров. Как будет отмечено в главе V ниже, предпочтение чаще отдается гладко функционирующему механизму рассмотрения жалоб перед судебной инстанцией из-за его доступности, гибкости и оперативности, наличия специальных знаний и более низких относительных (или их отсутствия) издержек. Однако, независимо от его достоинств, национальное учреждение может лишь дополнять, но никогда не заменять собой, четко функционирующую судебную власть, и окончательная юрисдикция принадлежит судам. Истец не отказывается от своего права на судебные иски, прибегая к процедуре национального учреждения по правам человека. По этой причине возможно частое совпадение юрисдикций, но не их коллизия.

93. Кроме того, в определенных случаях рассматриваемый вопрос не может в соответствии с национальным законодательством повлечь за собой судебного преследования. В этих условиях наличие процедур рассмотрения жалоб, имеющихся у национальных учреждений, имеет особо важное значение.

94. Все больше государств предпочитают создавать два и более органа, которые можно рассматривать в качестве национальных учреждений по правам человека. Например, комиссия по правам человека может быть учреждена наряду с институтом омбудсмена. Иногда в одном государстве создается целый ряд комиссий для решения различных задач в области прав человека или для решения проблем, с которыми сталкиваются конкретные уязвимые группы. Хотя увеличение числа национальных учреждений можно в целом рассматривать как положительное явление, важно не допускать возможность конфликтов между аналогичными органами и дублирования их деятельности на национальном уровне. Подобные конфликты и дублирование деятельности можно предупреждать путем наделения каждого учреждения четкими несовпадающими обязанностями. Межведомственное разделение функций является еще одним средством усиления взаимодополняемости, к которым также относится установление и поддержание прочных связей между аналогичными учреждениями. Такое сотрудничество можно поощрять путем включения в законы, на основании которых было создано такое учреждение, положения, уполномочивающего эти учреждения устанавливать и поддерживать тесные контакты с аналогичными органами для проведения общей политики и предупреждения конфликтов в случаях частично совпадающей юрисдикции.

3. Необходимые полномочия

95. Под полномочием в данном контексте понимается способность национального учреждения осуществлять определенные действия или требовать его выполнения от отдельного лица или другого субъекта. Полномочие может обеспечиваться в принудительном порядке. Полномочия национального учреждения, таким образом, должны устанавливаться законом. Необходимо также предусмотреть введение правовых или административных санкций в случаях, когда свободному осуществлению полномочий национального учреждения чинятся препятствия.

96. Излишне широкие полномочия национального учреждения могут иметь не менее вредный эффект, чем недостаточные полномочия. Национальное учреждение должно наделяться адекватными полномочиями, чтобы оно могло эффективно выполнять свои функции. Прежде всего необходимо провести оценку адекватности полномочий национального учреждения в увязке с функциями, ради которых оно было создано.

97. Дополнительную информацию об адекватности полномочий можно найти в главах III-V, посвященных отдельным функциям.

D. Доступность

98. Эффективным национальным учреждением является учреждение, которое доступно для отдельных граждан и групп, для защиты интересов которых оно было создано. Доступность нельзя обеспечить исключительно путем структурных мер, а только путем воздействия на все аспекты организации и процедуры учреждения. Учреждения, которые имеют авторитет ответственного и эффективного органа и которые пользуются доверием общественности, автоматически повышают свою собственную доступность. Учреждение, которое уделяет внимание укреплению связей с отдельными гражданами и соответствующими организациями и ведомствами, также укрепляют свой авторитет.

99. При попытке повысить доступность следует учитывать также следующие практические вопросы.

1. Уровень информированности
об учреждении

100. Национальное учреждение не может быть доступным для граждан, которые не знают или плохо осведомлены о его существовании и функциях. Аналогично любым другим государственным и частным организациям, предоставляющим какую-либо услугу, такое учреждение должно прилагать особые усилия для того, чтобы пропагандировать свою деятельность среди тех, кто, вероятнее всего, воспользуется теми услугами, которые оно предлагает. Сотрудники учреждения должны понимать, что отдельным гражданам или группам, которые оказываются наиболее уязвимыми с точки зрения нарушения прав человека, труднее всего установить с ним связь через обычные каналы. Эти же самые лица могут также неохотно сообщать о своих проблемах “официальному” органу. Вот почему национальное учреждение должно стремиться творчески подходить к развитию средств, обеспечивающих популяризацию его деятельности именно среди особо уязвимых групп, и добиваться их доверия.

2. Физическая доступность

102. Кроме широкого распространения информации о самом учреждении, необходимо предпринимать усилия для того, чтобы национальное учреждение было физически доступно для граждан. Многие учреждения имеют только одно отделение в крупном населенном пункте. Хотя такая практика неизбежно является результатом финансовых затруднений, она может препятствовать доступу для лиц, проживающих в отдаленных районах, или для тех граждан, которые по тем или иным причинам не могут совершать далекие поездки. Ряд национальных учреждений стремится повысить уровень физической доступности с помощью децентрализации. Для того чтобы учреждение могло оказывать услуги в полном объеме или выступать в качестве канала связи или “пунктом для консультаций” между населением района и штаб-квартирой этого учреждения, можно создать ряд региональных или местных отделений.

103. Несмотря на явные преимущества, децентрализация может быть дорогостоящим решением проблемы физической недоступности. Вместо этого национальное учреждение может принимать на работу сотрудников, которые бы откомандировывались для работы в различные регионы. Кроме таких задач, как распространение информации и опрос свидетелей, сотрудники на местах могут также выполнять полезную контрольную функцию, если она входит составной частью в мандат учреждения.

104. Сотрудники национального учреждения должны понимать значение своих методов работы, обеспечивающих физическую доступность. Процедура рассмотрения жалоб, которая предусматривает личное присутствие истцов и свидетелей, например, может оказаться недоступной для большей части населения. Разработав правила процедуры, которые устраняют необходимость личного присутствия, национальное учреждение может непосредственно повысить уровень своей физической доступности.

3. Доступность через
представительный состав

105. Состав национального учреждения должен быть таким, чтобы обеспечить максимальную доступность, а также независимость этого учреждения. Чтобы добиться этой цели, состав учреждения должен подбираться таким образом, чтобы представлять все слои гражданского общества, включая и те группы, для обслуживания которых было создано это учреждение. Дополнительные замечания о составе содержатся выше (пункты 82-85).

Е. Сотрудничество

106. Согласно Парижским принципам, касающимся статуса национальных учреждений (см. пункты 25-27 выше), национальные учреждения должны “сотрудничать с Организацией Объединенных Наций и любыми другими учреждениями системы Организации Объединенных Наций, с региональными организациями и национальными учреждениями других стран, компетентными в областях, связанных с поощрением и защитой прав человека”. Этот принцип был включен в связи с пониманием того факта, что эффективные национальные учреждения функционируют не изолированно, а устанавливают и укрепляют сотрудничество с широким рядом других организаций и групп. О двух таких группах уже говорилось в настоящей главе в связи с вопросом об аналогичных учреждениях по правам человека и судебных органах. Нередко учреждения двух этих категорий действуют для поощрения соблюдения тех же самых правил, что и национальные учреждения. Сотрудничество и совместная работа укрепляют собственные инициативы учреждения, тем самым повышая общий уровень его эффективности.

107. Как признается в Парижских принципах, национальное учреждение может также устанавливать эффективное сотрудничество с организациями, упоминаемыми в приводящихся ниже пунктах.

1. Сотрудничество
с неправительственными организациями

108. Национальное учреждение должно устанавливать и поддерживать тесные контакты с неправительственными организациями (НПО) и общественными группами, которые прямо или косвенно участвуют в поощрении и защите прав человека.) Неправительственные организации нередко являются инициаторами усилий по созданию и укреплению национальных учреждений по правам человека. НПО все чаще участвуют в реальном процессе создания национальных учреждений. Нередки случаи, когда представители НПО официально направляются в какое-либо учреждение в качестве консультантов или даже руководителей. Такие связи должны использоваться в полном объеме, для того чтобы высветить деятельность учреждения и обеспечить поддержку общества в работе.

109. Во-вторых, наиболее уязвимые с точки зрения нарушений прав человека, зачастую не стремятся устанавливать контакты с каким-либо официальным органом для подачи жалоб или в поисках правовой защиты. В подобных случаях неправительственные организации могут выступать посредником между жертвами нарушений и национальными учреждениями. НПО могут также оказывать поддержку и предоставлять информацию, необходимую для поощрения личного контакта.

110. В-третьих, неправительственные организации обладают определенными знаниями и характеристиками, которые делают их идеальными партнерами в усилиях по созданию национального климата, способствующего уважению прав человека и основных свобод. В силу их более высокой оперативной гибкости НПО зачастую способны предоставить национальному учреждению подробную информацию о положении с правами человека в стране и о структурных или законодательных пробелах, а также обратить его внимание на социальные или другие изменения. Информация может предоставляться в каждом отдельном случае или этот процесс может быть официально закреплен путем регулярных (официальных или неофициальных) консультаций.

111. Наконец, неправительственные и общественные организации могут привлекаться для сотрудничества в качестве полезных партнеров по отдельным проектам и программам. Образование, профессиональная подготовка и распространение информации являются особо перспективными областями сотрудничества и совместных действий. Любая организация, имеющая специальные знания, может даже привлекаться национальным учреждением для проведения конкретного расследования или обследования. Многие национальные учреждения обычно проводят консультации с соответствующими НПО при проведении исследований или обследований.

2. Сотрудничество между национальными учреждениями

112. Быстрый рост числа национальных учреждений в последние годы позволил значительно увеличить возможности межучрежденческого сотрудничества.

113. Многие партнерские связи преследуют цель облегчить оказание помощи со стороны относительно мощного сложившегося учреждения вновь созданному или небольшому учреждению. Реальные методы меняются в зависимости от конкретных целей сотрудничества. Государство в процессе создания нового учреждения, например, может обратиться с просьбой к созданному учреждению оказать практическую поддержку и обеспечить руководство в подготовке законодательства, найме и профессиональной подготовке кадров и разработке эффективных методов работы. Решение о создании механизма рассмотрения жалоб в рамках существующего учреждения может приниматься после консультаций с другими национальными учреждениями, которые имеют такие возможности и тем самым способны дать рекомендации и оказать помощь.

114. Многие национальные учреждения ставят перед собой аналогичные цели, и сотрудничество нередко взаимно укрепляет их потенциал. Национальные учреждения могут принять решение о сотрудничестве на практическом уровне путем проведения совместных видов деятельности и исследовательских или научных проектов по вопросам, представляющим взаимный интерес. Обмен информацией является еще одним механизмом практического сотрудничества, которое может проводиться в различных формах. Учреждения могут принимать решения о проведении регулярных совещаний для сопоставительного анализа опыта и методов работы, обмена докладами и публикациями и даже для решения вопросов, представляющих взаимный интерес. Два и более учреждения могут принимать решения о разработке программы регулярного обмена кадрами с целью институционально оформить сотрудничество и расширить поток информации.

3. Сотрудничество
с межправительственными организациями

116. Национальные учреждения могут повысить уровень своей эффективности, используя ресурсы и знания, имеющиеся у межправительственных организаций.

118. Дополнительные практические предложения, касающиеся укрепления контактов с межправительственными организациями, содержатся во всех разделах настоящего руководства (см., в частности, приложение II).

F. Оперативная эффективность

2. Методы работы

125. Национальному учреждению почти всегда необходимо разрабатывать свои собственные методы работы и правила процедуры. Такие правила могут касаться любого количества вопросов, включая критерии создания рабочих групп, процедуры, которыми необходимо руководствоваться при расследовании жалоб, установление сроков и периодичности собраний сотрудников. Цель разработки и соблюдения определенных методов и процедур всегда должна состоять в том, чтобы максимально повысить оперативную эффективность. Правила, разработанные для удобства сотрудников или не отражающие традиции, едва ли будут соблюдаться и могут снижать эффективное функционирование учреждения, порождая излишнюю бюрократию.

3. Кадровые вопросы

126. Эффективность, представительный характер и беспристрастность отдельных сотрудников могут иметь важное значение для функционирования учреждения, а также для его авторитета. Национальное учреждение должно иметь полномочия на наем своего собственного вспомогательного персонала. В вопросах, связанных с наймом, отбором и подготовкой кадров, возможно, целесообразно рассмотреть следующие элементы:

- основные функции,

- круг обязанностей,

- личные способности,

- данные кандидатов,

- наем и отбор,

- профессиональная подготовка,

- оценка деятельности.

127. Основные функции национального учреждения закладывают основу для разработки подробного описания рабочих обязанностей, вытекающих из выполнения установленных задач. Такие описания следует затем дополнять необходимой личной квалификацией. В результате этого должна формироваться основа для характеристики кандидата. Например, национальное учреждение, на которое возложена функция консультировать правительство по вопросам, связанным с правами человека, может искать для приема на работу человека, способного анализировать существующее законодательство и проект законов с точки зрения внутренних и международных норм. Эта функция становится основой для описания рабочих обязанностей. Необходимые личные способности, которые могут требоваться исходя из этого описания, включают: юридическое образование, редакционные способности, опыт участия в разработке парламентских процедур, аналитические способности и т. д. Личное дело кандидата позволяет увязать эти качества с выполняемыми функциями.

128. Очень важно, чтобы процесс приема на работу и отбора кадров основывался на способностях кандидатов и регулировался с помощью установленных процедур и чтобы он проводился открыто, чтобы объявление о замещении вакансий проходило широко и открыто и чтобы национальные учреждения подавали пример недискриминационного приема сотрудников на работу. Следует постоянно помнить о значении плюрализма и разнообразия. Эти вопросы имеют особо важное значение при приеме на работу, отборе и назначении старших сотрудников. Авторитет национального учреждения прямо пропорционален уважению, которым пользуются у общественности его руководители.

129. Национальное учреждение призвано выполнять задачи, которые требуют определенных специфических знаний. Профессиональная подготовка как новых, так и опытных работников таким образом является составной частью кадровой политики эффективного учреждения. Профессиональная подготовка прямо связана с профилем национального учреждения. В силу общей функции, заключающейся в содействии правам человека, все национальные учреждения обычно требуют от своих сотрудников знакомиться с соответствующими международными и внутренними документами в области прав человека. Поддержание приемлемого уровня знаний в этой области может повлечь за собой проведение постоянных образовательных программ внутри учреждения. Учреждение, связанное с подготовкой кадров и просветительской деятельностью, может самостоятельно стремиться к повышению профессиональной подготовки своих сотрудников в области разработки программ, отбора экспертов и проведения семинаров. Оперативное расследование нарушений прав человека требует работников, специально подготовленных для проведения расследований, включая собеседование со свидетелями и осуществление последующих процедур. Национальное учреждение, способное консультировать и помогать правительству, возможно, пожелает обучить своих сотрудников методам ведения переговоров и составления докладов.

130. Эффективное национальное учреждение разрабатывает и осуществляет процедуры регулярной оценки работы своих сотрудников. Для каждого сотрудника может составляться индивидуальный план повышения знаний и профессионализма, а оценки могут проводиться на основе достигнутого прогресса. Тщательный контроль за работой отдельного сотрудника также является эффективным средством, с помощью которого можно оценивать эффективность внутренних методов работы и процедур. Если сотрудники плохо справляются со своими обязанностями, это может свидетельствовать о наличии в этом учреждении других проблем, которые требуют внимания и решения.

4. Обзор и оценка

131. Большинство национальных учреждений обязаны регулярно представлять подробные доклады о своей деятельности. Такое представление докладов касается вопроса отчетности, и поэтому рассматривается ниже в разделе с Обзора и оценки, в котором иным образом трактуется самоанализ, предпринимаемый учреждением с целью повысить уровень своей эффективности.

132. Конструктивный обзор и оценка предполагают существование конкретных целей. Хотя цели нередко задаются и оцениваются извне, этот факт не должен препятствовать национальному учреждению в деле определения своих собственных стандартов, которые затем становятся критериями, на основе которых определяются результаты. Стандарты целесообразнее всего увязывать с эффективностью работы отдельных сотрудников, а также с общими целями и задачами всего учреждения в целом.

133. Что касается конкретного вида деятельности или элемента программы, то национальное учреждение может проводить обзор, исходя из целей, которые оно поставило перед собой в отношении этой деятельности, а также на ожиданиях отдельных граждан или групп, которые, как предполагается, должны пользоваться результатами этой деятельности. Например, могут организовываться учебные курсы, созданные с целью повысить технические возможности адресных групп в деле соблюдения прав человека, при исполнении ими своих служебных обязанностей. Такой курс обучения разрабатывается, чтобы достичь этой цели с учетом ожиданий участников. При проведении обзора непосредственно после завершения такого курса учреждение пытается выяснить, насколько этот курс отвечает взаимным ожиданиям. Последующие обзоры проводятся с целью определить, была ли достигнута конкретная цель курса, заключающаяся в том “чтобы увеличить технический потенциал, обеспечивающий уважение прав человека”. Результаты обеих оценок используются учреждением для совершенствования будущей учебной деятельности.

134. Оценка всей программы или конкретных функций может проводиться аналогичным образом. Национальное учреждение, стремящееся провести оценку и обзор своей информационной программы, должно проводить их с учетом целей, которые должны быть достигнуты с помощью этой деятельности. Одной из таких целей может быть задача усиления пропаганды, касающейся деятельности самого учреждения. Степень, в какой была достигнута эта цель, может определяться на основе нескольких различных факторов, включая количество единиц распространенной информации и количество проведенных расследований и полученных просьб.

135. Как показывают эти примеры, реальный процесс обзора требует точной, адекватной информации, получаемой как из внешних, так и внутренних источников. Внешняя информация поступает от добровольных помощников национального учреждения. Внутренняя информация основывается на оценке реальных процессов в сопоставлении с ожиданиями учреждений.

G. Отчетность

137. В соответствии со своей законодательной основой национальное учреждение обязательно подотчетно в юридическом и финансовом плане правительству и/или парламенту. Этот аспект отчетности обычно решается путем обязательного предоставления докладов. Национальные учреждения обычно обязаны представлять на рассмотрение парламента или аналогичного органа подробные доклады о своей деятельности. Поскольку представление докладов является важным звеном в системе отчетности, соответствующие требования следует конкретно установить в законе, на основании которого было создано учреждение, и включить в него максимальное количество деталей по следующим вопросам:

- периодичность докладов;

- возможность представления специальных докладов;

- вопросы, включаемые в доклад;

- процедуры рассмотрения докладов.

138. Национальное учреждение также должно быть непосредственно подотчетно своим клиентам, т. е. гражданам и группам, для помощи которым и защиты которых оно было создано. Подотчетности общественности можно добиться с помощью нескольких способов. Например, национальное учреждение можно обязать проводить открытые оценки своей деятельности и сообщать об их результатах. Все официальные доклады учреждения должны подвергаться открытому анализу с комментариями. Поощряя публичные обсуждения, национальное учреждение может содействовать совершенствованию своей собственной работы, а также повысить уровень осведомленности общественности о деятельности этого учреждения и критериях эффективности, которые оно установило. Транспарентность через публикации и распространение докладов неизбежно должно повысить авторитет учреждения.

A. Введение

145. На национальные учреждения почти без исключения возлагается важная обязанность повышать уровень осведомленности о правах человека. В некоторых случаях закон или декрет, на основании которого создается такое учреждение, содержит конкретные положения о деятельности, которая проводится для достижений этой цели. В других случаях устанавливается лишь цель, и учреждение само разрабатывает план действий, обеспечивающий ее достижение.

B. Пропагандистские стратегии

1. Сбор, подготовка и распространение информационных материалов

147. Национальное учреждение должно иметь в своем распоряжении целый ряд информационных материалов по правам человека. Оно также должно располагать потенциалом для эффективного и оперативного распространения этой информации.

148. Характер учреждения должен отражаться в виде и характере информации, которые оно распространяет. Информационные материалы, подготовленные институтом омбудсмена, например, вероятно, имеют более узкий охват, чем материалы, собранные органом по типу комиссий, имеющим более широкие функции в области прав человека. Можно предполагать, что Центр документации и профессиональной подготовки должен распространять разнообразные научно-исследовательские и учебные материалы по проблемам прав человека.

149. Кроме получения материалов, имеющих важное значение для конкретных функций, все национальные учреждения должны стремиться к сбору и распространению следующих основополагающих информационных материалов:

- информацию о самом учреждении, включая годовые доклады;

- международно-правовые документы по правам человека и соответствующим стандартам (включая информацию о ратификации и оговорках, сделанных данным государством);

- доклады государства органам, следящим за выполнением договоров, и комментарии, сделанные этими органами к таким докладам;

- внутреннее законодательство, касающееся прав человека, и соответствующие административные и судебные решения, которые толкуют такое законодательство и обеспечивают его применение;

- информацию о внутренних механизмах защиты прав человека (включая другие национальные учреждения, парламентские комиссии, комитеты на уровне министров, неправительственные организации);

- информацию о структуре и функционировании механизмов, обеспечивающих осуществление прав человека, которые имеются на международном уровне.

Такая информация, а также дополнительные материалы, имеющие важное значение для конкретных видов деятельности, можно получать от межправительственных организаций, таких, как Организация Объединенных Наций, государственные ведомства и неправительственные организации. Национальным учреждениям может быть предложено включить себя в почтовый перечень многих организаций, действующих в области прав человека. Им также может быть предложено быть депозитарием документов по правам человека, подготовленных Организацией Объединенных Наций и региональными органами по правам человека.

150. Информационный фонд национального учреждения, естественно, должен включать плоды его собственной деятельности. Многие учреждения при выполнении своих функций имеют доступ к важным статистическим материалам о положении с правами человека в стране. Подавляющее большинство существующих учреждений уполномочены заниматься исследованиями по проблемам прав человека или положением с правами человека. В одних случаях такие исследования являются первым шагом к расследованиям, проводимым учреждением. В других случаях результаты исследований передаются соответствующим ведомствам или организациям для принятия мер. Некоторые исследовательские проекты могут предприниматься с одной единственной целью обратить внимание общественности на конкретную проблему в области прав человека. Во всех этих случаях результаты предпринятых исследований должны составлять часть фонда информационных материалов данного учреждения, способствуя тем самым повышению осведомленности общества о важных вопросах в области прав человека.

151. Национальному учреждению не следует ограничиваться при подготовке таких материалов лишь исследовательскими докладами. Многие учреждения готовят собственные информационные материалы по общим или конкретным проблемам прав человека. Собственные материалы можно точно адресовать тем слоям общества, которые в наибольшей степени нуждаются в информации и просвещении. Путем подготовки собственных материалов национальное учреждение может учитывать местные законы и реальности таким образом, чтобы эти материалы становились более доступными в сравнении с материалами, подготовленными в других учреждениях.

152. Сбор и подготовка информации не имеют большой ценности без стратегии, обеспечивающей эффективное распространение материалов. Стратегия распространения информации должна начинаться с выявления необходимой адресной аудитории. Как только такая адресная аудитория определена, имеющуюся информацию необходимо проанализировать и, если необходимо, изменить ее форму или стиль, чтобы они соответствовали потребностям аудитории, для которой она предназначена. Если, например, информация предназначена для широкого общественного распространения, то не исключено, что национальному учреждению потребуется синтезировать данные, которыми оно располагает по конкретному вопросу, чтобы они были понятными и легко читались. Если в стране данного учреждения говорят на нескольких языках, то материал следует распространять на этих языках. Обеспечение доступности документации для ученых и исследователей можно обеспечить только созданием соответствующей системы классификации и создавая условия для чтения, написания и копирования.

153. Следующий шаг при эффективной стратегии распространения материалов заключается в выявлении соответствующих средств распространения. Опять-таки это в значительной степени зависит от аудитории, для которой предназначены материалы. О возможностях национального учреждения представлять документацию по правам человека следует доносить до сведения тех лиц, которые в наибольшей степени могут эффективно пользоваться такой услугой. Информационные материалы общего характера, предназначенные для широкого распространения, могут эффективно распространяться через школы, библиотеки, государственные учреждения и общественные организации. Результаты исследовательских проектов можно было бы распространять через другие организации или группы, заинтересованные в предмете исследования, а также через университеты и соответствующие министерства. Полезными источниками информации могут быть как общие, так и специальные средства информации.

2. Организация пропагандистских кампаний и поощрения
общественных инициатив

154. Организуя пропагандистские кампании и поощряя инициативы населения, национальные учреждения могут играть важную роль в повышении уровня осведомленности о правах человека у широких слоев населения. Пропагандистские кампании могут включать в себя любые виды деятельности, например такие, как конкурсы рисунков на тему прав человека для школьников, организация лекций в университетах и других высших учебных заведениях и специальны мероприятия, приуроченные к каким-либо годовщинам, например Дню прав человека (10 декабря). Некоторые национальные учреждения учреждают премии в области прав человека, которые присуждаются отдельным гражданам или группам общества, сделавшим большой вклад в реализацию прав человека и основных свобод.

155. Национальное учреждение необязательно должно проводить пропагандистскую деятельность самостоятельно. Национальное учреждение может эффективно сотрудничать с уже существующими в обществе структурами, содействуя или принимая участие в инициативах других, направленных на повышение уровня осведомленности и знаний о правах человека. Такое учреждение должно ознакомиться с имеющимися у общества ресурсами и изучить пути, с помощью которых эти ресурсы можно эффективно использовать.

3. Работа со средствами
массовой информации

156. Во многих странах средства массовой информации превратились в мощную силу в процессе, в ходе которого формируются идеи и выражается мнение. В связи с такими возможностями средства массовой информации, как и многие другие влиятельные элементы общества, помогут быть или инструментом расширения полномочий, или инструментом подавления.

158. В связи с их важной ролью в формулировании и выражении общественного мнения средства массовой информации могут быть чрезвычайно полезным партнером национального учреждения, которому поручено повышение уровня осведомленности о правах человека. Национальное учреждение должно разработать стратегию с целью выявления областей своей пропагандистской программы, в которой важное место могло бы уделяться средствам массовой информации. Ниже приводятся некоторые направления, по которым средства массовой информации могут помогать национальному учреждению:

- информировать общественность о существовании такого учреждения, порученных ему функциях и деятельности, которую оно проводит;

- вести просветительскую деятельность в обществе, касающуюся прав человека, которыми пользуются члены общества, об обязанностях, которые они имеют перед другими членами общества, и структурах, которые были разработаны для осуществления этих прав и обязанностей;

- распространять информацию о правах человека общего характера, а также мнения и рекомендации национального учреждения, включая результаты расследований или обследований;

- освещать национальную или международную ситуацию с правами человека или вопросы, а также выражать мнение этого учреждения, касающиеся аспектов этих ситуаций или проблем, связанных с правами человека.

159. Некоторые национальные учреждения имеют в своем штате специалистов по связям с общественностью или прессой, чтобы в полной мере использовать все возможности средств массовой информации для поощрения прав человека. Даже в тех ситуациях, когда национальное учреждение не располагает такими специалистами, оно в качестве первого важного шага должно принять меры для того, чтобы о его существовании хорошо знали журналисты газет, телевидения и радио. Широкое выделение бесплатного или субсидируемого эфирного времени или газетных полос может стать важной стратегией в этом отношении. Учреждение также должно принимать меры для того, чтобы сотрудники получали профессиональную подготовку в области коммуникации, включая проведение интервью или выпуска пресс-бюллетеней.

4. Обеспечение транспарентности учреждения и его работы

161. Поскольку национальное учреждение должно быть способным получать поддержку от других субъектов для поддержания гласности (см. пункты 162-163 ниже), в конечном итоге ответственность за то, чтобы общественность была информирована о его существовании, должна лежать целиком на этом учреждении. Видимо, наилучшим способом обеспечить широкую гласность является распространение материалов и результатов проделанной работы. Если учреждение принимает решение занять какую-либо позицию в отношении проекта закона, находящегося на рассмотрении парламента, то оно должно приложить усилия для того, чтобы широкая общественность знала об этой деятельности. Таким образом, оно может заручиться поддержкой общественности своей позиции, а также использовать возможность публиковать информацию о существовании такого учреждения. То же самое можно сказать и о публиковании круга ведения публичного обследования, которое это учреждение должно предпринять, а также конечные результаты любого такого расследования. Есть немало других областей, где национальное учреждение может сочетать свои усилия, направленные на получение поддержки общественности своей деятельности с более срочной целью распространения информации о своем существовании.

162. В своих попытках обеспечить широкую гласность национальное учреждение может добиваться сотрудничества и поддержки от других субъектов, включая государственные ведомства и неправительственные организации. Государственные ведомства и учреждения должны поощряться в информировании граждан о существовании национального учреждения по правам человека и услугах, которые оно может предоставить. Это особенно важно в тех случаях, когда учреждение уполномочено рассматривать жалобы об административном произволе. Такие полномочия могут оказаться полезными только тогда, когда потенциальные податели жалоб информированы о своих правах подавать жалобы и о необходимых процедурах подачи жалобы. Соответствующие ведомства и учреждения, таким образом, должны поощряться в информировании своих клиентов о возможности подавать жалобы или кассации в отношении какого-либо решения. Этого можно эффективно добиться путем включения подробных данных учреждения в информационные материалы, подготовленные каждым ведомством. Само учреждение может также готовить адресные информационные материалы и использовать государственные ведомства в качестве центров их распространения. Национальные учреждения должны быть уверены в широкой поддержке государственных ведомств в этом отношении. Создание правительством органа, на который возложена ответственность надзирать за справедливостью и законностью в сфере государственного управления, предполагает готовность предпринимать меры для того, чтобы лица, имеющие возможные основания для использования его услуг, информировались об этом в полном объеме и оперативно.

163. Национальное учреждение должно устанавливать и поддерживать тесные связи с неправительственными организациями и социальными группами, которые прямо или косвенно связаны с правами человека. Такие контакты могут облегчить деятельность учреждений и повысить его эффективность (см. пункты 108-111 выше). НПО также могут быть чрезвычайно полезными в расширении пропаганды о таком учреждении, информируя общественность о его существовании. Нередко только НПО могут определять те категории граждан и групп общества, которые наиболее уязвимы с точки зрения нарушений прав человека, и могут пользоваться наиболее эффективно услугами национального учреждения по правам человека.

С. Образование
и профессиональная подготовка

1. Профессиональная подготовка

164. Национальные учреждения могут играть важную роль в повышении образовательного уровня различных групп в области международных и национальных норм, касающихся прав человека. Они могут также идти дальше этого, создавая учебные курсы, которые помогают воплотить знания о правах человека в реальные оперативные навыки. Есть ряд профессиональных групп, чья способность воздействовать на практику в области прав человека в обществе делает их адресной аудиторией для профессиональной подготовки. К таким группам относятся, но не ограничиваются только ими, следующие группы:

Отправление правосудия

- адвокаты, судьи и прокуроры;

- работники правоохранительных органов, включая полицию и силы безопасности;

- служащие пенитенциарных учреждений;

- лица, имеющие юридические знания, но не являющиеся юристами;

Правительство и парламент

- представители законодательных органов;

- государственные должностные лица, участвующие в подготовке проектов законов и реформы законодательства;

- государственные должностные лица, участвующие в разработке политики и ее осуществлении;

- должностные лица, ответственные за подготовку докладов для органов, следящих за выполнением международных договоров в области прав человека;

Прочие

- социальные работники;

- военнослужащие;

- работники средств массовой информации;

- персонал неправительственных и общественных организаций, занимающихся правами человека;

- преподаватели и преподавательский состав педагогических институтов;

- профсоюзные деятели;

- врачи;

- руководители муниципальных органов.

165. Для наиболее эффективного осуществления задачи по профессиональной подготовке следует предпринимать шаги, которые обсуждаются ниже.

а) Определение
аудитории

167. Для отбора адресной аудитории имеется несколько методов. Государственные ведомства или организации могут обращаться к национальным учреждениям по правам человека с просьбой об организации профессиональной подготовки. В своей работе это учреждение выявляет главные группы, которые могут наиболее эффективно воспользоваться преимуществами учебного курса по правам человека. Могут возникать ситуации, в которых целесообразно организовывать учебные курсы по правам человека общего характера, предназначенные для различных участников. Однако учебный курс, предназначенный для конкретной группы, неизменно дает более значительный и продолжительный эффект.

b) Формулирование
программы

168. Вполне возможно организовать один общий учебный курс, который предназначался бы для всех профессиональных групп. Каждый курс должен быть организован с учетом его аудитории. Это означает, что основное внимание следует уделять международным и внутренним нормам в области прав человека, применимым к повседневным задачам слушателей. Обучение следует также концентрировать на вопросах или проблемах, связанных с правами человека, с которыми конкретная адресная группа будет сталкиваться.

169. Однако независимо от аудитории важно, чтобы все слушатели учебных курсов по правам человека получали общее представление о международной системе прав человека и национальных нормах и механизмах, которые были разработаны для применения международных стандартов на национальном уровне.

c) Отбор соответствующих
преподавателей

170. Практический подход к профессиональной подготовке в области прав человека предполагает отбор преподавателей, имеющих опыт работы в областях, из которых были набраны слушатели. Например, было бы целесообразным привлекать к работе группу профессоров и теоретиков для обучения полиции проблемам прав человека. Можно добиться более значительного эффекта, если профессиональная подготовка в максимально возможной степени будет осуществляться лицами, знакомыми с подготовкой и условиями труда аудитории.

171. Важно также, чтобы преподаватели хорошо знали эффективные методы преподавания взрослой аудитории. Основное внимание следует уделять творческим, интерактивным методам преподавания, которые наилучшим образом могут обеспечить активное, заинтересованное участие слушателей.

d) Обеспечение максимальной эффективности учебного процесса

172. Чтобы получить максимальный эффект от учебной программы национального учреждения, необходимо прилагать усилия для того, чтобы слушатели имели возможность и мотивацию продолжать процесс обучения после завершения курсов. Этого можно добиться путем отбора слушателей при том условии, что каждому из них впоследствии будет поручено обучение или распространение информации после их возвращения на прежнее место работы. Тем самым усиливается эффект обучения, поскольку полученная информация распространяется по всем соответствующим учреждениям. Другой способ максимально повысить эффективность обучения заключается в том, чтобы сосредоточить основное внимание на преподавателях, снабдить лиц, уже участвующих в обучении других, знаниями и навыками, необходимыми для успешного включения вопросов прав человека в их собственные учебные программы.

173. Распространение информации можно значительно облегчить с помощью имеющихся печатных материалов, как в течение, так и после окончания курса. Особо важное значение имеют сборники международных документов в области прав человека, имеющих непосредственное отношение к сфере деятельности. Национальное учреждение, участвующее в нескольких учебных курсах для конкретной адресной группы, может рассмотреть вопрос о распространении разработанных им собственных материалов.

e) Проведение оценок

174. В обучение должен включаться процесс оценки. Тщательно разработанные вопросники, распространяемые перед началом обучения, позволяют преподавателям точно строить учебные программы с учетом образовательных потребностей слушателей и обеспечивать преподавателей информацией о соответствующих ожиданиях. Оценки, проведенные после обучения, позволяют преподавателям установить объем знаний, полученных слушателями в ходе обучения. Такие оценки могут также помочь в постоянном изменении и совершенствовании обучения, организованного национальным учреждением.

2. Семинары

175. В отличие от учебных курсов семинары представляют собой способ, позволяющий передать знания и научить глубокому проникновению в суть проблемы, не требуя обучения оперативным навыкам. Семинары по правам человека могут дать специалистам и другим группам возможность обмениваться мнениями и информацией по широкому ряду проблем в области прав человека и о возможных решениях. Эти цели означают, что атмосфера семинара является более коллегиальной, чем атмосфера учебного курса, где более целесообразен принцип “преподаватель — слушатель”. Национальные учреждения по правам человека могут использовать свои знания ситуации с правами человека для выявления первоочередных областей для обсуждения. С помощью такой формы, как семинар, национальное учреждение может собирать людей для обсуждения важных вопросов, стимулировать их мышление и своим руководством способствовать повышению уровня осведомленности о проблемах в области прав человека среди должностных лиц и широкой общественности.

176. Принципы, изложенные выше в связи с организацией учебных курсов (пункты 164 и далее), применимы также с некоторыми изменениями к семинарам. Предварительное определение аудитории должно проводиться тщательно с учетом проблем, подлежащих обсуждению. Семинары дают превосходную возможность для встреч самых различных людей. Участники семинаров должны отбираться на основе их возможности влиять на общественное мнение и на государственную политику в области прав человека. Важно, чтобы организаторы семинаров были признанными специалистами в обсуждаемой области, имеющими возможность стимулировать обсуждение и руководить им.

3. Учебные программы

177. Национальные учреждения по правам человека имеют уникальную возможность вступать в полезные контакты с организациями, учреждениями и отдельными гражданами, уже участвующими в образовательном процессе.

178. Многие национальные учреждения заняли позицию, согласно которой развитие культуры общества в области прав человека должно начинаться с его самых маленьких членов. Поэтому эти учреждения сосредоточивают главное внимание в своих образовательных инициативах на детях школьного возраста. Для этой группы имеется широкий ряд возможностей. Национальные учреждения могут прилагать усилия для того, чтобы поощрять включение концепций прав человека в существующие программы, оказывать специализированную помощь в приспособлении или изменении учебных программ там, где это необходимо, осуществлять обучение и предоставлять помощь преподавателям и преподавательскому составу педагогических вузов и сотрудничать со специалистами по проблемам просвещения в разработке учебных пособий.

179. Аналогичные инициативы можно предпринимать и на третичном уровне. Права человека могут быть той областью изучения в рамках почти любой дисциплины, включая право, средства массовой информации, медицину, политические и общественные науки. Национальные учреждения могут поощрять руководство университетов и преподавателей организовывать конкретные курсы по правам человека или включать элементы обучения правам человека в существующие программы. Они также могут выступать в качестве источника ресурсов для ученых, занятых исследовательской деятельностью, а также для преподавателей, заинтересованных в разработке учебных курсов или предоставлении информационных материалов своим слушателям.

180. Не менее важно, естественно, разрабатывать программы в области прав человека в неформальной системе образования. Национальные учреждения могут эффективно сотрудничать с группами специалистов, профсоюзами, общественными и неправительственными организациями в разработке неформальных образовательных материалов для конкретных пользователей.

A. Введение

182. Подавляющее большинство национальных учреждений имеют полномочия консультировать парламент, исполнительную и/или судебную власть по проблемам прав человека и оказывать этим ветвям власти помощь в поощрении и защите прав человека. Соответствующие мандаты можно оформлять многими другими способами. Национальным учреждениям может предоставляться общее полномочие привлекать внимание соответствующего министерства, ведомства или должностного лица к проблемам, касающимся прав человека. Они могут представлять суждения о предлагаемых или существующих законах непосредственно парламенту, приступать к разработке нового законодательства или оказывать в этом свою помощь или участвовать в судебных разбирательствах, касающихся вопросов прав человека (например, в качестве amicus curiae). На них также может возлагаться ответственность за привлечение внимания правительства к ситуациям, связанным с нарушениями прав человека, и вносить конкретные предложения об инициативах, способных ликвидировать такие нарушения. Многие национальные учреждения играют все более важную роль в контроле за осуществлением международных норм в области прав человека и оказании помощи правительству в составлении докладов, о выполнении обязательств, вытекающих из международных договоров, сторонами которых являются данные государства.

B. Основные вопросы

1. Консультирование по просьбе
или по собственной инициативе?

183. Вопрос о том, может ли национальное учреждение консультировать или помогать правительству по своей собственной инициативе, обычно относится к закону, на основании которого оно было создано. Учреждение может наделяться полномочиями, оказывать консультативную помощь по просьбе соответствующих властей или может получить более широкие полномочия по предоставлению рекомендаций по собственной инициативе. Однако редко, когда правительство обязано по закону передавать на рассмотрение национального учреждения законодательные акты или другие вопросы. Учитывая признанную компетенцию в вопросах прав человека и знание положения с правами человека в стране, национальному учреждению может отводиться более широкая консультативная роль, включая право предоставлять по собственной инициативе свои суждения или рекомендации. Национальное учреждение, имеющее общую компетенцию в области прав человека, или учреждение, имеющее конкретную компетенцию в конкретной области (например, расовая дискриминация, права женщин и детей), имеет все возможности оказывать помощь государству в осуществлении его обязательств, касающихся предоставления докладов в соответствии с международными конвенциями.

2. Соответствующий мандат

184. Соответствующий консультативный мандат конкретного учреждения зависит в определенной степени от других его функций и полномочий. Национальное учреждение, располагающее механизмом рассмотрения жалоб, например, всегда наделяется полномочиями по предоставлению рекомендаций, касающихся конкретной жалобы или нескольких жалоб, в соответствующий орган государственной власти для информации или принятия мер. Если какое-либо учреждение наделяется полномочием проводить по собственной инициативе расследование, то очевидно, что возможность сообщать о результатах таких расследований непосредственно правительству находится в полном соответствии с таким полномочием.

185. Функции и полномочия конкретного учреждения нередко являются исчерпывающим показателем того значения, которое придается его консультативной роли. Национальное учреждение, имеющее узкий, четко обозначенный мандат и обладающее ограниченной самостоятельностью, может не иметь достаточных знаний и опыта, а следовательно, давать мудрые советы. С другой стороны, учреждение, имеющее широкий мандат и независимый статус, по определению, обладает более широкими возможностями получать и анализировать информацию, и тем самым делать глубокие суждения по вопросам прав человека для передачи их тем, кто способен осуществить значительные изменения.

4. Обязанности адресатов

187. Функция консультирования, независимо от того, как широко она сформулирована или насколько разумно сна используется, не имеет большого значения при отсутствии соответствующего стремления со стороны получателя рассматривать получаемую информацию и принимать в связи с этим соответствующие меры. Правительства, предоставляющие консультативный статус учреждениям, в связи с этим должны следить за развитием соответствующих механизмов получения, направления и использования таких консультаций. Закрепление таких процедур в законе, на основании которого было создано это учреждение, может быть, особенно полезным. Например, такое законодательство могло бы предусматривать, что правительство несет ответственность за направление таких рекомендаций в парламент одновременно с указанием того, собирается ли оно и если да, то в каком направлении действовать.

188. Независимо от того, как разрабатываются процедуры направления и практического осуществления рекомендаций, важно понимать, что, если рекомендации национального учреждения игнорируются и безосновательно оставляются без внимания, у такого учреждения нет значительных стимулов продолжать выполнение этой функции в полную меру своих возможностей. Необоснованный отказ рассматривать или реагировать на рекомендации может также неблагоприятно сказаться на том, как общественность расценивает стремление государства поощрять права человека на национальном уровне.

189. Многие национальные учреждения считают полезным вести учет мер, принятых в результате их рекомендаций. Такую информацию также стоит включать в ежегодные доклады.

C. Обзор действующего и предлагаемого законодательства и помощь в подготовке
нового законодательства

190. Подобно тому, как надлежащим образом функционирующая судебная система никогда не может заменить механизм рассмотрения жалоб, полномочия национального учреждения, в том что касается обзора действующего или предлагаемого законодательства, никоим образом не могут затрагивать ответственности всех других государственных ведомств по обеспечению совместимости законодательства с правами человека. В подлинно демократическом обществе такая ответственность в конечном итоге возлагается на сам парламент, на судебную и на исполнительную власти. Национальное учреждение по правам человека может выступать лишь как дополнительный гарант в законотворческом процессе.

1. Национальные учреждения как органы контроля за соблюдением законности

191. Национальное учреждение в ходе выполнения своих функций, как правило, тесно связано с законодательством, которое прямо или косвенно затрагивает права человека. Это открывает перед учреждением широкие возможности в деле оценки практической эффективности действующих законов; выявления проблем, которые, возможно, ускользнули из поля зрения законодательных или других правоохранительных органов; и предложения поправок или улучшений. Улучшения или даже новое законодательство могут потребоваться в связи с техническими просчетами того или иного закона, которые были выявлены учреждением, наблюдающим за осуществлением законов, или в связи с некоторыми проблемами в области прав человека, которые были определены учреждением в ходе его работы как области, не получившие адекватного решения в действующем законодательстве.

2. Связь между консультативной ролью в области законодательства
и прочими функциями

192. Национальное учреждение, правомочное проводить глубокие расследования нарушений прав человека или конкретного вопроса в области прав человека, будет располагать прекрасными возможностями высказывать свое мнение относительно несоответствия законодательства требованиям в области прав человека. Например, изучение условий содержания в тюрьмах может вскрыть пробелы в предусмотренных законом гарантиях, касающихся содержания под стражей, или упущения в законодательстве, препятствующие содержащимся под стражей лицам или заключенным обращаться с ходатайством о восстановлении их нарушенных прав человека. Равным образом расследования фактов дискриминации по признаку пола может вскрыть необходимость в принятии закона, предписывающего совершение действий в той или иной области. Учреждение, наделенное правом получать индивидуальные жалобы и принимать по ним решения, будет иметь широкие возможности выявлять те области, которые нуждаются в законодательном совершенствовании или изменении.

3. Определение адресата рекомендаций

193. Зачастую парламент логически является тем органом, которому адресуется консультативное мнение относительно действующего или намечаемого законодательства. Национальное учреждение может также работать с той или иной группой в парламенте, на которую возложена конкретная ответственность за подготовку проектов или за конкретные области законотворчества. В некоторых странах созданы парламентские правозащитные органы. Эти органы зачастую весьма активно занимаются поощрением прав человека и могут служить важным средством для передачи рекомендаций национальных учреждений непосредственно законодательным органам. В соответствии с законом о создании правозащитного учреждения старшее лицо исполнительной власти может также быть правомочно выступать в качестве посредника, получающего предложения и вносящего их на рассмотрение парламента.

194. Рекомендации относительно действующего или предлагаемого законодательства могут также передаваться и косвенным образом. Например, национальное учреждение может быть наделено правом предлагать различным органам власти вносить, в их соответствующих областях компетенции, такие поправки и модификации законов, норм и административной практики, которые, по мнению национального учреждения, позволяют совершенствовать защиту прав человека. Исходя из этого, учреждение может обращаться к тому или иному министерству или государственному ведомству, с тем чтобы заручиться его поддержкой в вопросах изменения законодательства.

4. Предлагаемое законодательство

195. Право вносить замечания или консультировать в вопросах предлагаемого законодательства может оказаться весьма важным, поскольку всегда легче изменять законопроект, чем вносить поправки в действующие законы или отменять их. Национальное учреждение, наделенное соответствующими полномочиями, обычно предпринимает следующие шаги:

- выявляет законопроекты, имеющие отношение к правам человека или влекущие за собой последствия для прав человека. В частности, эти шаги могут касаться законов, относящихся к преступлениям и отправлению правосудия, семье, иммиграции, выборам, гражданству или социальному обеспечению;

- определяет соответствие законопроекта международным и внутренним обязательствам государства в области прав человека;

- оценивает потенциальные последствия законопроекта для прав человека;

- представляет, исходя из последних двух полномочий, доклад органу исполнительной власти, парламентской редакционной группе или любому иному соответствующему органу.

5. Действующее законодательство

196. Как указывалось выше, в ходе своей деятельности национальное учреждение может выявлять проблемы или несоответствия в действующих законах с точки зрения защиты прав человека. В мандате учреждения может конкретно оговариваться процедура, подлежащая применению в такой ситуации. Однако, как правило, учреждению потребуется принимать инициативные меры на каждой стадии, в связи с чем оно должно будет:

- выявлять несоответствия в законах;

- проводить исследование последствий таких законов для прав человека, исходя из национальных и международных стандартов;

- выявлять соответствующие ветви власти или государственные ведомства, отвечающие за осуществление изучаемых законов или иным образом наблюдающие за их применением;

- поддерживать связь с этой ветвью власти или ведомством или самим парламентом или представлять им доклады.

6. Подготовка новых законопроектов

197. Помимо изучения действующего или предлагаемого законодательства национальное учреждение может быть наделено правом оказывать помощь в ходе подготовки новых законопроектов. Это новое законодательство может быть результатом первоначальной инициативы со стороны учреждения, как об этом говорилось выше. Может также оказаться необходимым принять новое законодательство, с тем чтобы включить международные стандарты в области прав человека во внутреннее законодательство. Национальное учреждение, обладающее необходимыми полномочиями и технической компетенцией, может играть весьма существенную роль в этом важном процессе. Чтобы максимально повысить свою эффективность, национальное учреждение должно стремиться к тому, чтобы установить или укрепить свои связи с группами — как в правительстве, так и вне его, — которые в состоянии помочь национальному учреждению. Важно также приобретать технические знания в вопросах выработки законопроектов.

7. Максимальное повышение эффективности

199. Во многих ситуациях национальное учреждение может предпринять целый ряд конкретных шагов, направленных на повышение его влияния в законодательном процессе. Выше уже говорилось о некоторых важнейших шагах, включая надлежащую и соответствующую подготовку персонала. В таких вопросах национальное учреждение должно, подобно другим любым группам, считать себя группой, защищающей определенные интересы. Развитие умения в области эффективного общения и ведения переговоров может, например, оказаться решающим фактором в передаче информации именно тем лицам, которые в состоянии принимать надлежащие меры. Даже время представления докладов может оказаться важным, в связи с чем следует прилагать все усилия к тому, чтобы выпуск докладов по возможности совпадал со слушаниями в парламентском комитете или ином органе.

D. Консультирование
правительства по вопросам общей политики и административной практики

200. Помимо обзора законодательства, национальные учреждения зачастую имеют возможность направлять государственным органам свое консультативное мнение по вопросам общей политики и высказывать замечания относительно соответствующей административной практики. Эта особая функция может на практике приносить большие положительные результаты, позволяющие существенно улучшить повседневную ситуацию в области прав человека для многих лиц. Во всех случаях консультативные возможности национального учреждения могут быть расширены благодаря тому, что оно будет наделено правом высказывать мнение относительно позиций и реакций правительства.

1. Консультирование по вопросам национальной политики

201. Как указывалось выше, правоспособность национального учреждения передавать правительству свое мнение по общим вопросам прав человека и их потенциальным последствиям обычно соотносится с другими полномочиями, возлагаемыми на него. В ходе своих расследований национальное учреждение может столкнуться с правительственными мерами или практикой, которые имеют отрицательные последствия для отдельных лиц или групп с точки зрения прав человека. Изучение положения бездомных, например, может очертить четкие масштабы всей проблемы и неадекватность правительственной политики на этот счет, а также послужить основой для принципиальных рекомендаций о законодательстве в области охраны здоровья, социального обеспечения и семьи. Изучение структуры вынесенных приговоров или этнического происхождения содержащихся под стражей лиц может указать на явную дискриминацию определенных групп населения при отправлении правосудия. Проводя такие исследования, национальное учреждение имеет возможность предупредить правительство и общественность о наличии той или иной проблемы, а также предложить пути ее решения.

202. Национальные проблемы в области прав человека, которые непосредственно не связаны с политикой или практикой правительства, могут также выявляться национальным учреждением и доводиться до сведения соответствующих органов. Например, расследование случаев чрезмерного применения силы сотрудниками полиции может вскрыть недопонимание национальных и международных стандартов и/или техническую неспособность со стороны сотрудников полиции применять эти стандарты на практике. Исходя из результатов такого расследования, национальное учреждение может внести рекомендации относительно набора, подготовки и службы сотрудников правоохранительных органов.

203. Не все ситуации, связанные с нарушением прав человека, могут непосредственно объясняться неадекватностью законов или недобросовестной административной практикой. Нарушения прав человека могут также случаться и на работе, и в коллективе, и в семье. Дискриминация в приеме на работу, подстрекательство к расовой ненависти и насилие по отношению к женщинам относятся к тем проблемам, которые широко распространены в сфере частной жизни и которые тем самым выпадают из поля зрения широкой общественности. Национальное учреждение может играть существенную роль в выявлении и освещении таких “скрытых” нарушений прав человека. Учреждение может также привлекать внимание к необходимости общественного просвещения или принятия инициатив, направленных на развитие социальной культуры прав человека, которая исключает подобного рода нарушения или, по крайней мере, не игнорирует их.

2. Консультирование по вопросам административных процедур и практики

204. Активно выступающее национальное учреждение может оказаться тем местом, куда в первую очередь будет обращаться лицо, считающее, что его права были нарушены в результате административной практики того или иного государственного ведомства или органа. Расследование утверждений отдельных лиц может оказаться полезным средством, позволяющим выявлять часто встречающиеся проблемы. Жалоба о дискриминации может, например, вскрыть бюрократическую практику, которая нарушает или подрывает полную реализацию прав человека и, следовательно, нуждается в изменении. Такое расследование может также высветить коренные проблемы в координации, распределении и осуществлении ответственности между различными государственными ведомствами и уровнями власти. Национальное учреждение может выявлять такое поведение или практику и предлагать методы, позволяющие устранить их дискриминационные последствия.

3. Консультирование по процессуальным действиям судов

205. Может оказаться целесообразным, чтобы национальное учреждение было наделено правом высказывать свое мнение относительно процессуальных действий суда в тех случаях, когда они могут ущемлять права человека. Права, которые имеют особое значение в этой связи и которые Могут контролироваться компетентным национальным учреждением, закреплены в статье 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и включают право на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным независимым и беспристрастным судом; презумпцию невиновности; право быть судимым без неоправданной задержки, право защищать себя через посредство своего защитника; право пользоваться бесплатной помощью переводчика; и право на пересмотр приговора вышестоящей судебной инстанцией. Национальное учреждение может наблюдать за реализацией этих и прочих прав, признанных государством в связи с процессуальными действиями и судебной практикой; результаты наблюдений могут служить основой для любых рекомендаций с целью совершенствования таких действий и практики.

4. Консультирование по международным аспектам прав человека

206. Подавляющее большинство национальных учреждений сосредоточивают свое внимание на положении в области прав человека в своих странах, и вполне понятно, почему учреждение, которому поручено поощрять и защищать права человека в своей стране, не занимается само международными проблемами или проблемами в других странах. Однако, хотя положение в стране должно оставаться главнейшей задачей, не следует игнорировать тот факт, что национальное учреждение может также высказывать ценные мнения по международным вопросам. Стремясь улучшить положение в области прав человека в своей стране, национальное учреждение может накопить ценный опыт, позволяющий судить о том, как могут или должны решаться проблемы на международном уровне. Такой опыт может передаваться правительству в форме мнения о его политике по отношению к той или иной стране или ситуации.

E. Консультирование и помощь
в реализации международных стандартов

1. Консультирование по осуществлению международных договоров

209. Правительствам могут непосредственно предоставляться рекомендации по широкому кругу вопросов, связанных с международными договорами по правам человека. Например, национальное учреждение может быть наделено правом высказывать правительству свое мнение в отношении принятия международных конвенций. Такие общие консультативные полномочия позволяют национальному учреждению информировать правительства относительно того, какие конкретные обязательства оно принимает при ратификации того или иного договора, а также относительно целесообразности ратификации. Консультируя по вопросам международных договоров по правам человека, можно также высказывать суждения относительно того, соответствует ли уже внутреннее законодательство стандартам, закрепленным в этих договорах, или же надо принять дополнительные законодательные меры. В федеративных системах национальное учреждение может высказывать свое мнение о последствиях принятия того или иного международного договора для отношений между центральным правительством и входящими в федерацию субъектами.

210. Хотя разработка правовой основы прав человека имеет огромное значение, практика показала, что всестороннее поощрение и защиту прав человека нельзя обеспечить лишь законодательными мерами. Так, включение международных стандартов во внутреннее законодательство зачастую является лишь первым шагом к полному осуществлению этих стандартов. Национальное учреждение может также высказывать правительству свое мнение в отношении того, какие другие меры могут или должны быть приняты во исполнение международных обязательств. Такие меры могут, в частности, включать изменение налоговой или кредитно-денежной политики; изменение приоритетов и практики социального обеспечения; создание механизма отчетности внутри министерств и между ними; осуществление предписывающих программ, совершение действий и общественное просвещение. Национальное учреждение может освоить эти менее прямые и зачастую упускаемые из виду механизмы осуществления и исходя из своей консультативной функции принимать меры к тому, чтобы правительство понимало масштабы своих существующих или потенциальных международных обязательств.

2. Помощь в подготовке докладов

211. Государства — участники следующих международных договоров по правам человека обязаны представлять регулярные доклады комитетам, которые созданы в рамках соответствующих договоров с целью наблюдения за их осуществлением:

- Международный пакт о гражданских и политических правах (Комитет по правам человека);

- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Комитет по экономическим, социальным и культурным правам);

- Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Комитет по ликвидации расовой дискриминации);

- Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин);

- Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Комитет против пыток);

- Конвенция о правах ребенка (Комитет по правам ребенка);

- Международная конвенция о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей (еще не вступила в силу; комитет еще не создан).

Доклады обычно содержат информацию о положении в стране в том, что касается того или иного права или комплекса прав, защищаемых соответствующей конвенцией. Они включают также подробные сведения относительно того, как государство, представляющее доклад, выполняет свои международные обязательства. Каждый комитет состоит из экспертов, изучающих представляемые государствами доклады, заслушивает представителей государства и выносит конкретные или общие рекомендации относительно возможности реализации прав на национальном уровне. Точный, подробный и правильно составленный доклад позволяет представившему его государству извлекать максимальную пользу из знаний и опыта членов комитетов.

212. Доклады, представляемые государствами различным комитетам, во все большей степени включают информацию о деятельности национальных учреждений постольку, поскольку она относится к областям, освещаемым в докладе. Национальное учреждение по правам человека по своему определению является механизмом осуществления и по этой причине подлежит включению в доклады. В докладах национальному учреждению будет отводиться еще большее место, если его деятельность непосредственно относится к затрагиваемым в докладе правам. Национальное учреждение, занимающееся проблемой расовой дискриминации, например, будет, вероятно, принимать меры, связанные с выполнением обязательств государства, вытекающих из Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Комитет по правам ребенка, как можно ожидать, будет получать информацию от государств-участников о наличии и деятельности любых национальных учреждений, которые непосредственно занимаются поощрением и защитой прав ребенка.

213. Помимо того, что в докладах определенное место отводится национальному учреждению, оно может также участвовать в подготовке докладов, которые государства обязаны представлять органам и комитетам Организации Объединенных Наций и региональным учреждениям во исполнение своих договорных обязательств. Выше уже говорилось о значении точных, подробных и надлежащим образом составленных докладов. В силу присущего им опыта национальные учреждения зачастую располагают прекрасными возможностями, позволяющими обеспечить соответствие докладов этим трем важным требованиям.

214. Участие национального учреждения в процессе представления докладов зависит от целого ряда факторов, включая его функции и готовность правительства обращаться к нему за помощью. Во многих случаях национальное учреждение правомочно передавать информацию, сведения или статистические данные непосредственно тому государственному ведомству, которому поручена подготовка доклада. Некоторые учреждения могут изучать проекты докладов, с тем чтобы обеспечить их точность и полноту. Другие же могут выступать в качестве координирующего центра, через который передается информация, поступающая из различных министерств, ведомств и организаций. В этом последнем случае национальному учреждению может быть поручена задача подготовки проекта доклада, который затем представляется соответствующим властям для изучения.

3. Помощь в разработке
национальных планов действий

215. В Венской декларации и Программе действий (часть II, пункт 71) Всемирная конференция по правам человека рекомендовала каждому государству рассмотреть вопрос о целесообразности разработки национального плана действий с перечислением мер, посредством которых государство могло бы совершенствовать поощрение и защиту прав человека. При разработке своих планов действий государствам потребуется установить приоритеты в области прав человека, а также определить соответствующие средства, позволяющие осуществить этот план. В признание их знаний и опыта национальные учреждения должны привлекаться к выработке планов действий и по возможности к их осуществлению.

B. Расследование жалоб

1. Важность механизма
рассмотрения жалоб

219. Судебная система представляет собой основную структуру для защиты прав человека на национальном уровне. Национальное учреждение, какими бы широкими ни были его полномочия и какой бы эффективной ни была его деятельность, никогда не сможет адекватно заменить правильно функционирующую судебную систему.

220. Право- и дееспособность национального учреждения получать жалобы и принимать по ним соответствующие меры должна считаться дополнительной предохранительной мерой, т. е. взаимодополняющим механизмом, обеспечивающим всестороннюю защиту прав всех граждан. Эта взаимодополняемость предполагает, что функция рассмотрения жалоб, возлагаемая на национальное учреждение, должна обеспечивать что-то иное, чего не могут дать правовая система или прочие институционализированные процессы. Особый объект деятельности национального учреждения — права человека — и его способность накапливать знания и опыт в этой области уже сами по себе обеспечивают некоторые конкретные преимущества тем лицам, которые считают, что их права были нарушены. Структура и функционирование механизма рассмотрения жалоб должны быть таковы, чтобы позволять национальному учреждению гарантировать легкодоступное, быстрое и недорогое решение вопроса.

221. Каким бы ни был характер механизма рассмотрения жалоб, созданного учреждением, крайне важно четко определить, законно закрепить процедурные аспекты и строго следовать им. Исходя из этого, всегда предпочтительнее законно обосновать сферу полномочий и четко определить ответственность по отношению к истцам. Успех любой процедуры подачи и рассмотрения жалоб зависит в значительной мере от репутации учреждения в глазах общественности. Потенциальными истцами обычно являются те лица, которые пострадали в результате действий частных лиц, государственных служащих или административных органов. Своими действиями национальное учреждение должно вселять истцам веру в то, что их жалобы будут серьезно рассмотрены и по ним будут приняты соответствующие меры.

2. Создание механизма
рассмотрения жалоб

а) Какие жалобы
следует расследовать?

222. Чрезвычайно важно установить четкие критерии приемлемости жалоб. Прежде всего следует определить те жалобы, которые подлежат расследованию. Для этого требуется определить как предмет, так и субъект приемлемых жалоб.

223. Субъектом приемлемых жалоб является субъект или группа субъектов, на которых может подаваться жалоба. Например, многие службы омбудсмена в соответствии с их основной задачей обеспечения законности и справедливости в государственной администрации ограничивают круг возможных субъектов государственными ведомствами, государственными механизмами и государственными служащими. Жалоба может рассматриваться только в том случае, если она касается того или иного действия со стороны правительства. Напротив, некоторые другие национальные учреждения правомочны получать и расследовать не только жалобы на правительство, но и жалобы на нарушения прав человека в других сферах общественной жизни: например, при приеме на работу или выделении жилья. В этих случаях субъектом, против которого может подаваться жалоба, может быть отдельное лицо, государственная или частная компания или организация.

224. Вопрос о том, должно ли национальное учреждение, имеющее полномочия расследовать нарушения прав человека, заниматься актами, совершенными революционными силами и вооруженными оппозиционными группами, является трудным. Некоторые утверждают, что акты насилия, совершенные такими группами, представляют собой явные нарушения прав человека и по этой причине не должны исключаться из мандата учреждения. С другой стороны, следует иметь в виду, что по своему определению повстанческие группы действуют вне национальных законов. По этой причине навряд ли можно открыто отрицать или отклонять утверждения в нарушении прав человека со стороны таких групп или отдельных лиц, связанных с такими группами. В связи с этим национальному учреждению практически невозможно проводить расследование. В конечном счете этот вопрос должен рассматриваться в социально-политическом контексте каждой страны, имея при этом в виду цели, ради которых создано учреждение, приоритеты, которые оно должно устанавливать; и тот факт, что акты насилия, совершаемые либо организованными группами, либо отдельными лицами, подпадают под юрисдикцию системы уголовного правосудия.

225. Механизм рассмотрения жалоб должен четко определять предмет приемлемых жалоб, т. е. тип действий, которые могут служить основой для жалобы. В некоторых случаях предмет жалобы может быть прямо связан с кругом допустимых субъектов. Например, учреждение типа омбудсмена обычно ограничивается рассмотрением утверждений о несправедливости или незаконности, допущенной в административном процессе.

226. Критерии приемлемости для других учреждений могут более прямо относиться к предмету (нарушение прав человека), а не к субъекту жалобы. Например, национальное учреждение может в целом иметь полномочия расследовать нарушения гражданских и политических прав независимо от того, кто мог совершить нарушение.

227. Многие положения, устанавливающие предмет приемлемых жалоб, увязываются с гарантиями прав человека, содержащимися в конституциях или национальном законодательстве. Предмет приемлемых жалоб может также определяться путем конкретного перечисления подлежащих защите прав или в международных договорах, содержащих защищаемые права, нарушение которых может породить расследование. Учреждение может, например, быть наделено полномочиями расследовать нарушения прав человека, определенных как все права, гарантируемые Конституцией или закрепленные в международных договорах по правам человека, участником которых является данное государство.

228. Во всех случаях предмет приемлемых жалоб должен быть определен по возможности конкретнее, в связи с чем следует избегать мандата, сформулированного в туманных выражениях, или мандата, позволяющего чрезмерно широкое толкование. Полномочия расследовать “нарушения прав человека”, например, не должны толковаться как включающие те вопросы, которые могут надлежащим образом решаться другими структурами (нарушение договора, диффамация, преступления на почве чисто личных споров и т.д.). Даже при наличии четко определенного мандата национальному учреждению почти всегда потребуется исходить из приоритетов, касающихся подлежащих рассмотрению вопросов. Хотя элементы прав человека можно встретить почти во всех областях человеческой деятельности, эффективное национальное учреждение должно толковать свой мандат в том, что касается предмета его деятельности, так, чтобы избегать неправильного распределения своих людских и финансовых ресурсов. Эффективное национальное учреждение должно также принять меры к тому, чтобы ничто в этом отношении не сказывалось отрицательно на восприятии общественностью его компетенции, тем самым не поощряя подачу поистине обоснованных жалоб.

b) Нужны ли ограничения?

229. Многие национальные учреждения вводят ограничения в отношении как субъекта, так и предмета жалобы. Вопрос ограничений весьма сложен; при этом следует иметь в виду, что каждое государство правомочно определять тот тип учреждения, который наилучшим образом соответствует его культурным и правовым традициям. Вместе с тем крайне важно, чтобы ограничения не препятствовали учреждению выполнять возложенные на него задачи.

230. Ограничения в отношении субъекта жалобы широко распространены. Например, национальное учреждение, как правило, неправомочно рассматривать жалобы, подаваемые на представителей законодательной власти или судебной системы. Другие же ограничения могут вытекать из конкретных функций учреждения. Например, учреждение, созданное для наблюдения за добросовестностью и законностью действий государственной администрации, естественно, неправомочно рассматривать жалобы о нарушениях прав человека, совершаемых частными субъектами или лицами.

231. Большинство национальных учреждений неправомочны рассматривать вопросы, которые уже являются предметом изучения со стороны другого органа. Например, жалобы в отношении выборов могут конкретно исключаться из компетенции учреждения, если наделение такими полномочиями будет противоречить мандату другого ведомства. Такие ограничения также важны в том случае, если возможны коллизии юрисдикции между учреждением и другим ведомством, например, в том случае, когда тот или иной вопрос уже рассматривается судебным органом (см. пункт 91 FF и далее).

232. Другие ограничения в отношении субъекта жалобы могут быть более проблематичными. Например, совершенно очевидно, что запрещение национальному учреждению расследовать случаи нарушений, совершаемых сотрудниками полиции, серьезно подрывает потенциальную эффективность учреждения как защитника прав человека. Исключение вооруженных сил из механизма рассмотрения жалоб может также иметь отрицательные последствия для эффективности учреждения, особенно учитывая место, занимаемое вооруженными силами во многих государствах, и их соответствующие потенциальные возможности для нарушения прав человека. Считаясь с различиями между национальными учреждениями, все же можно утверждать, что “неправомерное” ограничение в отношении субъекта жалобы подрывает или ограничивает возможности учреждения выполнять функции или задачи, ради которых оно было создано.

233. Как уже указывалось (пункт 227 и далее), жалобы обычно должны относиться к конституционно гарантируемым правам или к правам, закрепленным в законодательных положениях или иным образом составляющим часть национального законодательства. Ограничения в отношении предмета жалобы обычно отражают это требование, а также конкретные задачи, возложенные на учреждения. Например, комиссия, занимающаяся вопросами расовой дискриминации, в силу своего конкретного мандата неправомочна расследовать другие формы дискриминации, если только это нельзя соотнести с его основной целью.

234. Некоторые национальные учреждения правомочны расследовать только жалобы на нарушения гражданских и политических прав. Хотя это ограничение может обеспечить надлежащий объем работы для учреждения, важно иметь в виду, что все права человека равноценны и неделимы в международном праве и что нарушения экономических, социальных и культурных прав в равной мере могут вскрываться и расследоваться.

с) Кто может
подавать жалобы?

235. Большинство механизмов рассмотрения жалоб, установленных национальными учреждениями, конкретно предусматривают, что любое лицо имеет право подавать жалобу на субъектов, над которыми учреждение имеет установленную законом юрисдикцию. В некоторых законодательных положениях термин “любое лицо” определяется как включающий неграждан и беженцев. Законодательство может также предусматривать право детей и заключенных подавать жалобы.

236. Вопрос о том, включает ли термин “любое лицо” ассоциацию лиц должен непосредственно решаться законодательством, устанавливающим процедуру подачи жалоб. Некоторые национальные институты придерживаются того мнения, что, если предполагаемое нарушение прав касается организации, способной быть идентифицированной как субъект, а не одного из его членов, эта организация правомочна подавать жалобу. Конкретность в законодательстве желательна, поскольку подробные положения могут предупредить возникновение аргументов технического характера в отношении правомочности обращаться с жалобой.

i) Жалобы, подаваемые третьей стороной

237. Общепризнанно, что жалоба в принципе должна подаваться тем лицом, чьи права были нарушены. Для этого есть все основания. Именно предполагаемая жертва лучше всех знает об инциденте и должна сама решать, надо ли подавать жалобу.

238. Тем не менее иногда встречаются случаи, когда те, кто наиболее уязвимы с точки зрения нарушения их прав, не в состоянии обращаться к защитным механизмам, таким, как процедура подачи и рассмотрения жалоб. Существует много причин, по которым жалоба не может быть подана тем лицом, которое является жертвой нарушения прав человека. Этим лицом может оказаться ребенок или лицо с физическими или умственными недостатками. В других ситуациях жертва нарушения прав человека может исчезнуть, содержаться под стражей incommunicado или погибнуть. Учитывая эти весьма реальные случаи, крайне важно официально предусмотреть, что жалобы могут подаваться от имени предполагаемой жертвы представителями, коими могут быть родственник, друг, душеприказчик или соответствующая неправительственная организация.

ii) Групповые жалобы

239. Некоторые национальные учреждения разработали процедуру получения групповых жалоб, в соответствии с которой отдельное лицо, чьи права были нарушены, может подавать жалобу не только от своего имени, но также и от имени других ущемленных подобным образом лиц.

240. Эта возможность подачи жалоб представителями позволяет рассматривать широко распространенные проблемы как таковые, а не как отдельные случаи нарушения. Кроме того, каким бы тщательным ни был процесс расследования и какими бы уместными ни были защитные меры, решение, принятое по индивидуальной жалобе, не всегда может быть достаточным для того, чтобы в правительстве или в более широком обществе произошли необходимые перемены.

241. В тех случаях, когда возможна подача групповых жалоб, обычно устанавливаются строгие руководящие принципы, определяющие приемлемость вопроса или жалобы для принятия подобного рода решения. Например, национальное учреждение может потребовать соблюдение некоторых или всех следующих условий, прежде чем жалоба принимается как групповая:

- истец должен быть членом группы, чьи права нарушены или могли быть нарушены;

- истец должен быть тем лицом, чьи права были нарушены;

- группа лиц, чьи права были нарушены или могли быть нарушены, настолько многочисленна, что практически невозможно рассматривать вопрос путем простого дополнения конкретных лиц к поданной жалобе;

- существуют правовые или фактические вопросы, единые для членов группы, а утверждения истца типичны для утверждений всей группы;

- многочисленные жалобы могут привести к несовместимым результатам;

- основания для иска, представляются общими для всей группы, в связи с чем целесообразно принять защитные меры для группы в целом.

d) Процедуры
подачи жалоб

242. Жалоба обычно подается в письменном виде, хотя должна существовать возможность получения при необходимости жалобы в устной форме и принятия по ней соответствующих мер. Подача жалобы должна быть бесплатной, и следует принять меры к тому, чтобы истцы по возможности не несли никаких прямых или косвенных расходов. В этом контексте может оказаться целесообразным рассмотреть возможность создания по всей стране контактных пунктов, особенно в отдаленных районах, для принятия жалоб и оказания помощи в их подготовке. Во всех случаях предпочтительнее, чтобы истец подавал жалобу непосредственно в учреждение: использование таких посредников, как государственные органы или члены парламента, неизменно будет затягивать и осложнять процесс.

243. Национальные учреждения должны обеспечивать наличие информационных материалов на соответствующих языках, в которых в ясных выражениях излагается процедура подачи жалоб. Наличие такой информации устраняет необходимость личной подачи жалобы. Необходимость личной явки истца в национальное учреждение ставит в неудобное положение тех, кто проживает в отдаленном районе и не имеет хорошей связи.

244. Следует рассмотреть вопрос о создании таких процедур, которые поощряют и облегчают подачу жалоб. Например, социальный и этнический характер общины может потребовать предоставления услуг переводчиков или специально подготовленного персонала. При других обстоятельствах возможность подачи жалоб с помощью электронных средств связи может оказаться важным фактором, ускоряющим этот процесс. Беспристрастный анализ клиентуры каждого учреждения необходим для того, чтобы определить пути, облегчающие подачу жалоб.

245. Необходимо иметь в виду, что чрезмерно формализованные процедуры подачи жалоб могут сдерживать жертвы в их желании обращаться за помощью к учреждению и приводить к нежелательным отсрочкам в расследовании. Равным образом процедуры, которые не соответствуют культурным традициям и экономическому положению лиц, чьи права могут быть нарушены, не облегчают подачу жалоб. Требование о том, что утверждения должны подтверждаться письменными показаниями под присягой, например, может оказаться неуместным и слишком обременительным в тех случаях, когда уязвимые группы бедны, проживают в отдаленных районах и не имеют физических средств и необходимой правовой грамотности. Формализм и ненужная бюрократическая процедура могут непоправимо подорвать авторитет учреждения в глазах общественности, а также его эффективность. По этим причинам национальные учреждения должны принимать все усилия с целью по возможности наибольшего упрощения процедур подачи жалоб.

e) Вопросы
конфиденциальности

246. Обычно требуется, чтобы письменные жалобы подписывались жертвой или лицом, подающим жалобу от ее имени. Запрещение принятия анонимных жалоб объясняется многими причинами, в том числе тем фактом, что национальные учреждения не имеют возможности проверить обоснованность анонимной жалобы и не могут обеспечить защиту неизвестной жертве. Однако в связи с тем, что жалобы не могут подаваться анонимно, следует принять меры, обеспечивающие их конфиденциальность.

247. В случае всех жалоб и особенно в обстоятельствах, связанных с утверждениями о нарушении прав человека со стороны государственных служащих, у жертвы не должно быть никаких сомнений в том, что их решение подать жалобу никоим образом не угрожает их безопасности. Чтобы гарантировать это, национальное учреждение должно разработать структуры и процедуры, позволяющие обеспечивать конфиденциальность с момента получения жалобы и по мере возможности в течение всего процесса расследования. Конфиденциальность не должна, конечно, распространяться на истцов против их желания.

f) Отклонение жалобы

248. Все предварительные условия в отношении субъекта и предмета жалобы должны быть выполнены до того, как жалоба может быть формально принята. Если какое-либо условие на этот счет не соблюдается, национальное учреждение правомочно отклонить жалобу на том основании, что она не подпадает под его юрисдикцию.

249. Прочие основания для отклонения жалобы на предварительной стадии обычны. Как правило, национальные учреждения правомочны отклонять жалобу, которая даже без дальнейшего расследования явно незначительна, неоправданна или законно необоснованна. Могут встречаться случаи, когда связь между жалобой и истцом недостаточно пряма. Эта последняя ситуация обычно трактуется как вопрос о процессуальной правоспособности. Если установлен срок (между совершением обжалуемого действия и подачей жалобы), жалоба, поданная без соблюдения этого срока, может быть отклонена на законных основаниях.

250. Во всех случаях отклонения жалобы учреждение должно информировать истца о точных причинах ее отклонения. В необходимых случаях учреждение должно также информировать истца о наличии возможных альтернативных процедур. Национальные учреждения должны всегда информировать истца о его правах и обеспечивать ему доступ ко всем имеющимся средствам правовой защиты. Следует избегать любой задержки с формулированием или передачей решения об отклонении жалобы. Быстрые меры на этой предварительной стадии позволяют истцу полностью воспользоваться возможностями, открываемыми альтернативными средствами удовлетворения жалобы. Это также повышает авторитет учреждения в глазах общественности как компетентного и полезного органа.

3. Примирительная процедура

251. Как уже указывалось, национальные правозащитные учреждения представляют собой альтернативный механизм разрешения споров. Существуют три распространенных варианта разрешения споров: арбитраж, при котором третья сторона, такая, как национальное учреждение, может принимать решения, имеющие обязательную силу; примирение, при котором третья сторона выносит строго взвешенные, хотя и не имеющие обязательной силы рекомендации; и посредничество, при котором третья сторона контролирует процесс, не оказывая никакого влияния на его содержание и не вынося, опять-таки, никакого решения. Национальным учреждениям особенно присущи две последние процедуры.

252. Многим национальным учреждениям настоятельно рекомендуется разрешать жалобы путем примирения еще до начала своих расследований или вместо них. Примирение представляет собой процесс, в ходе которого обе стороны объединяют свои усилия в установлении фактов и поиске взаимоприемлемого решения. Преимущества такого подхода были широко продемонстрированы на международном уровне, в частности в Международной организации труда, которая ныне делает упор на практику примирения в своей работе, а также в принимаемых ею документах.

253. На национальном уровне метод примирения оказался очень успешным при рассмотрении жалоб, касающихся нарушений прав человека, особенно в случае утверждений о дискриминации. Примирение устраняет необходимость официального расследования, которое может потребовать больших расходов и оказаться продолжительным по времени. Оно также менее конфронтационно в своей процедуре и последствиях и по этой причине особенно ценно в таких ситуациях, когда изменение позиции или поведения считается более важным, чем наказание за нарушение.

254. Сотрудничество обеих сторон является важным условием, позволяющим примирению стать полезным средством урегулирования споров. По этой причине в конечном счете успех этой процедуры зависит зачастую от наличия других механизмов обжалования, которые могут быть использованы, если процесс примирения оканчивается неудачей.

255. Следует иметь в виду, что, как и для расследования фактов того или иного дела, необходим опытный и подготовленный персонал, эффективное примирение нуждается в участии высококвалифицированных посредников. Задача примирения может быть также облегчена благодаря выработке руководящих принципов, которыми могут руководствоваться как стороны в споре, так и посредник. Использование руководящих принципов в конкретных случаях может также создать полезные прецеденты при рассмотрении в дальнейшем подобных случаев.

4. Проведение расследования

256. После того, как жалоба была официально принята, т. е. когда были соблюдены все условия приемлемости, национальное учреждение может приступать к расследованию дела по существу. Цель расследования состоит в выяснении того, было ли совершено нарушение или противозаконность (как это определяется мандатом учреждения), и в таком случае какое лицо или ведомство виновно в этом.

a) Полномочия
на расследование

257. В большинстве ситуаций расследование жалобы проводится национальным учреждением или лицами, действующими под его прямой ответственностью и контролем. Для проведения эффективного расследования учреждение должно располагать определенными ресурсами, включая подготовленный персонал и достаточные финансовые средства.

258. Равным образом, чтобы обеспечивать эффективное расследование учреждение должно быть наделено определенными основными полномочиями. На этот счет не имеется единых правил, и полномочия, которыми наделяется национальное учреждение, зависят от характера его механизма рассмотрения жалоб и тех функций, которые на него возложены. Однако при всех обстоятельствах учреждение должно обладать право- и дееспособностью, позволяющей ему выяснять, обоснована ли жалоба и, в положительном случае, устанавливать, кто несет ответственность. Без этого механизм рассмотрения жалоб будет беспредметным.

259. Полномочия вести расследования и выносить решения имеют решающее значение для эффективного и действенного расследования предполагаемых нарушений прав человека. Они могут включать следующее:

- право информировать субъект жалобы о выдвинутых против него обвинениях, с тем чтобы соответствующее лицо или ведомство имело возможность опровергнуть такие обвинения;

- свободный доступ ко всем документам, включая государственные архивы, которые, по мнению ведущего расследование органа, необходимы для надлежащего расследования жалобы;

- право требовать представления соответствующей информации либо в форме документов, либо посредством устных показаний;

- свобода проводить при необходимости расследования на местах, включая право посещать тюрьмы, центры содержания под стражей и т. д.;

- право вызывать стороны для слушания дела;

- право предоставлять иммунитет от преследования лицам, дающим свидетельские показания или иным образом выступающим в качестве свидетелей;

- право заслушивать и опрашивать любое лицо (включая экспертов и представителей правительственных ведомств и при необходимости частные стороны), которые, по мнению ведущего расследование органа, располагают знаниями о предполагаемом нарушении или иным образом в состоянии оказать помощь расследованию;

- исходя из вышеуказанной цели, право вызывать свидетелей и требовать их присутствия при слушании дела; получать устные и письменные показания под присягой; требовать представления таких документов или прочих материалов от государственных ведомств и властей, которые ведущий расследование орган считает необходимыми для надлежащего расследования жалобы.

260. Права некоторых национальных учреждений вести расследования дополняются общим положением, наделяющим учреждение правом осуществлять все (неоговоренные) виды деятельности, которые, по его мнению, необходимы для надлежащего расследования. Такое положение общего характера позволяет проявлять определенную гибкость в ходе расследования, что может оказаться крайне желательным. Однако крайне важно, чтобы учреждение, наделенное дискреционными полномочиями, сознавало свои собственные обязательства в отношении соблюдения прав всех лиц на каждой стадии расследования.

b) Процедуры
расследования

261. Наделение достаточными и соответствующими полномочиями само по себе недостаточно для того, чтобы расследование велось надлежащим образом. Национальное учреждение должно также разработать свои собственные нормы и руководящие принципы (включая правила процедуры), которые должны распространяться на все расследования.

263. Конкретные вопросы, которые должны быть решены в связи с процессом расследования, включают подлежащий принятию критерий доказанности. Проводящий расследование орган может с полным основанием считаться наилучшим судьей доказательственных материалов, в связи с чем ему может быть дозволена определенная степень гибкости на этот счет. В ситуациях, когда тот или иной вопрос не охватывается законодательством, следует рассмотреть возможность принятия гражданско-процессуальной нормы “достаточной вероятности”, а не уголовно-процессуальной нормы “при отсутствии обоснованного сомнения”. Принятие нормы первого типа может быть оправдано, если исходить из наличия проблем доказательства во многих ситуациях подозреваемого нарушения прав человека и того факта, что цель большинства механизмов расследования состоит в защите, а не в наказании.

264. Возможность национального учреждения прибегать к помощи экспертов играет решающую роль в деле эффективного выполнения задач, стоящих перед ним в области расследования. Некоторые учреждения могут обращаться за помощью к государственным служащим и сотрудникам полиции или к представителям других кругов, которые, по мнению учреждения, наилучшим образом подходят для выполнения той или иной задачи. В тех случаях, когда такая возможность существует, крайне важно предусмотреть, чтобы эксперты, чьи услуги предоставляются правительственными кругами или ведомствами, могли действовать независимо от своего учреждения. В этой связи важно избегать такой ситуации, когда эксперты приглашаются из тех же ветвей правительства или ведомств, деятельность которых или их сотрудников расследуется.

265. Процедура расследования должна предусматривать конкретную правовую защиту тех лиц, которые обратились с жалобой или участвовали в расследовании жалобы от возможных ответных мер. Характер многих нарушений прав человека не исключает возможности того, что жертвы или свидетели будут опасаться репрессий за их решение обратиться с жалобой. Национальное учреждение должно иметь право принимать свои процедуры по защите свидетелей, в связи с чем на эти цели должны выделяться достаточные ресурсы.

266. Некоторые национальные учреждения признают важность полномочий налагать санкции на отдельные лица и ведомства, которые препятствуют расследованию или отказываются сотрудничать в его проведении. Национальное учреждение должно по меньшей мере быть наделено правом передавать то или иное дело другому органу на рассмотрение или для принятия мер, когда оно считает, что его расследование не может быть надлежащим образом проведено из-за сопротивления или отказа в сотрудничестве.

267. Важно обеспечить гласность руководящих принципов и стандартов, касающихся расследования жалоб. Это позволит информировать истцов о процессе расследования, в котором они участвуют, а также позволит повысить доверие общественности к учреждению как к компетентному органу, получающему жалобы о нарушении прав человека и принимающему по ним решения. Такие же положительные моменты могут вытекать из всех слушаний дел в открытом заседании и в результате общественного контроля за процессом расследования. Слушание в закрытом заседании должно проводиться лишь в исключительных случаях и только после публичного объяснения причин, объясняющих необходимость такого слушания дела.

5. Средства правовой защиты
в случае нарушений

270. Ниже рассматриваются полномочия, которыми может наделяться национальное учреждение с целью облегчения принятия последующих мер в отношении жалоб и правовой защиты в случае нарушений прав человека.

а) Полномочия
вносить рекомендации

271. Почти во всех ситуациях национальные учреждения наделены правом выносить рекомендации по тем делам, которые они расследуют или урегулируют. В зависимости от юрисдикции учреждения рекомендация может адресоваться государственному ведомству, государственному должностному лицу, частному лицу или организации. В ней может предлагаться принятие мер, направленных на предупреждение или смягчение последствий нарушений прав человека; в ней может предлагаться изменение практики или процедуры, пересмотр или отмена того или иного решения; в ней может предлагаться извинение перед потерпевшим, компенсация ущерба или альтернативная правозащитная акция. Рекомендации могут касаться конкретного случая или выноситься в более широком контексте с целью предупреждения повторения наносящих ущерб мер или поведения.

272. Независимо от своего субъекта или предмета рекомендация по своей сути никогда не является обязательной для исполнения; согласие с ней любой стороны должно носить добровольный характер и не может навязываться. Однако в некоторых ситуациях уклонение от исполнения рекомендаций, касающихся той или иной жалобы, может вынудить национальное учреждение передать дело другому органу на рассмотрение (см. пункт 273 и далее).

b) Полномочия на передачу дела другому органу на рассмотрение

273. Национальное учреждение может быть наделено правом передавать дела, которые оно расследовало или пыталось примирительно урегулировать, на рассмотрение другого ответственного ведомства. Дела могут передаваться соответствующему министерству, другому государственному ведомству или созданному для этой цели трибуналу, парламенту, судебным или правоохранительным органам.

274. Полномочия на передачу дела на рассмотрение другого органа, как правило, применяют на второй или последующей стадии процесса разрешения жалобы. Например, национальное учреждение может быть наделено правом передавать жалобу на рассмотрение другого органа, если:

- субъект, в отношении которого была сделана рекомендация или принято решение, не учитывает рекомендацию или отказывается подчиниться решению в строго оговоренный срок;

- нельзя гарантировать урегулирование дела;

- не соблюдены условия согласованного урегулирования;

- национальное учреждение считает, что оно не может надлежащим образом провести расследование из-за чинимых препятствий или отказа в необходимом сотрудничестве;

- расследование дает основания для подозрения в том, что было совершено преступное деяние или наказуемое по закону дисциплинарное правонарушение, требующее вмешательство со стороны судебных органов;

- расследование показало, что дело может наилучшим образом быть урегулировано другим ведомством.

275. Передача дела на рассмотрение другому органу может также оказаться целесообразной в том случае, когда одна или обе стороны недовольны результатами расследования или решением, принятым национальным учреждением в связи с жалобой. Любые средства, позволяющие пересмотр или апелляцию должны конкретно излагаться в законе или руководящих принципах, в соответствии с которыми действует учреждение, и сообщаться всем сторонам, затронутым в решении, принятом учреждением.

276. Функции национального учреждения в отношении того или иного конкретного дела не обязательно кончаются после того, как вопрос передается на рассмотрение другого органа. Например, если дело было передано на рассмотрение суда или трибунала, национальное учреждение должно иметь право выступить в таком органе в поддержку жалобы истца. Однако во всех случаях необходимо выработать руководящие принципы и процедуры наблюдения за передаваемыми жалобами, с тем чтобы они рассматривались всесторонне и надлежащим образом.

c) Полномочия
выносить определения

277. Помимо полномочий выносить рекомендации и передавать дело на рассмотрение других органов Национальное учреждение может наделяться различными конкретными полномочиями, обеспечивающими средства для защиты жертв нарушения прав человека. Типы защиты в значительной мере зависят от характера нарушения. В тех случаях, когда нарушение можно нейтрализовать или ослабить его последствия, национальное учреждение может потребовать отменить конкретное административное решение или изменить практику или политику. Если же ситуацию нельзя восстановить в том виде, в каком она существовала до нарушения, методы удовлетворения жалобы могут включать вынесение приказа об общественном извинении или возмещении убытков или компенсации.

278. Правоспособность национального учреждения выносить решения относительно временного судебного запрета или временной судебной защиты в течение расследования может играть весьма полезную роль.

d) Полномочия выносить
постановления, подлежащие исполнению в принудительном порядке

279. Национальное учреждение может быть наделено правом выносить постановления, подлежащие принудительному исполнению по закону, и обязательные для исполнения решения. Такое право обычно позволяет учреждению обращаться в более высокую инстанцию (например, трибунал, суд или прокуратура) в том случае, если сторона отказывается выполнять решения в указанный срок. Даже если действующая процедура правоприменения возлагается на другой орган, право выносить постановления, подлежащие исполнению в принудительном порядке, позволяют национальному учреждению значительно укрепить его полномочия в отношении рассмотрения жалоб на нарушения прав человека.

e) Опубликование
решений

280. Помимо других конкретных полномочий в отношении правовой помощи национальное учреждение обычно наделяется правом публиковать результаты расследования или примирения одновременно с любыми вынесенными на этот счет рекомендациями или принятыми решениями. Строго говоря, это не является средством судебной защиты; правомочность в этом отношении должна обычно сосуществовать с другими механизмами правовой защиты и удовлетворения жалоб. Тем не менее правомочность публиковать свои выводы является важнейшей предпосылкой для доверия к механизму рассмотрения жалоб и обеспечения максимальной эффективности в пределах установленных полномочий.

281. Публикация служит также и другим явным целям; немаловажным из них являются информирование общественности и побуждение к дискуссии. Это может оказаться особо важным в таких ситуациях, когда предмет жалобы увязывается с более широкими проблемами дискриминации или несправедливости, которые, возможно, впоследствии придется решать парламенту или иной ветви правительства. Публикация результатов исследований может также служить эффективным средством, вселяющим уверенность нынешних и будущих истцов в то, что такие вопросы серьезно рассматриваются учреждением.

282. По мере возможности при опубликовании результатов исследования и решений следует учитывать требования сторон, предъявляемые к конфиденциальности. Например, не всегда надо публиковать подробности, касающиеся истцов.

C. Расследования или публичные обследования suo moto

283. Национальные учреждения могут обладать юрисдикцией в отношении проведения расследований или обследований возможных случаев нарушений прав человека без обязательного наличия официальной жалобы или просьбы со стороны государственного ведомства.

284. Право проводить расследования suo moto может иметь огромное значение и важные последствия. Дети, женщины, бедняки, бездомные, лица с умственными или физическими недостатками, заключенные и члены религиозных, этнических и языковых меньшинств в результате их неравноправного статуса особенно уязвимы в том, что касается нарушения прав человека. Нелепо, но в целом справедливо, что эти же уязвимые группы зачастую не знают о своих правах и существующих механизмах, обеспечивающих защиту их прав. Даже в тех случаях, когда жертвы нарушения прав человека знают об этом, они зачастую не имеют заступников, способных выступать от их имени, и могут проявлять глубокое нежелание обращаться в официальный орган с официальной жалобой.

285. Иногда утверждают, что, поскольку министерства и государственные ведомства имеют законную и административную дееспособность проводить обследования, не стоит дублировать эту функцию, наделяя национальные учреждения правом проводить свои собственные расследования. Это утверждение опровергается тем фактом, что почти во всех регионах мира национальные и международные стандарты в области прав человека все еще недостаточно интегрированы в административную инфраструктуру и недостаточно укоренились в сознании государственных служащих. Например, обследование жилищных условий, проводимое без учета принципов защиты прав человека, может рассматривать бездомность чисто как проблему обеспеченности жильем. Подход к этой проблеме с учетом прав человека позволяет, в частности, рассматривать вопрос о доступности адекватного жилья одновременно с правами отдельных групп населения на особую защиту. Обследование психических заболеваний, проводимое с учетом прав человека, выходит за рамки простого анализа правовой защиты и учитывает намного более широкий круг прав, включая право на медицинское обслуживание, реабилитацию, образование, консультирование, социально-экономическую безопасность и защиту от дискриминации.

286. Национальные учреждения, обладающие правоспособностью проводить собственные расследования, могут многое сделать для того, чтобы голос уязвимых групп был услышан в обществе и чтобы нарушения прав человека, когда бы они ни случались, становились достоянием гласности.

1. Отбор вопросов для расследования

289. По уже указанным причинам (пункты 284-285 выше) механизм рассмотрения жалоб не всегда точно отражает текущую ситуацию в области прав человека. В связи с этим национальное учреждение должно создать альтернативные процедуры, позволяющие выявлять существующие и потенциальные проблемы. Такие процедуры включают формирование и укрепление взаимоотношений с общинами и неправительственными организациями, которые в силу своих функций должны знать о трудностях и проблемах, существующих в обществе. Национальное учреждение может также осуществлять свою повседневную деятельность таким образом, чтобы обеспечивать максимально тесные контакты со своими клиентами. Средства массовой информации могут также служить полезным средством для выявления случаев недобросовестного администрирования, противозаконных действий и нарушения прав человека, совершаемых государственными органами и частными лицами и организациями.

2. Проведение расследования suo moto

290. Что касается необходимых полномочий и желательных процедур, то между расследованием индивидуальной жалобы и более общим изучением того или иного вопроса или ситуации существуют небольшие различия. Помимо явных расхождений в масштабах, различия обычно определяются целью расследования или изучения.

291. Как уже указывалось, цель расследования индивидуальной жалобы сводится к тому, чтобы установить факт нарушения прав человека или его незаконный характер и в таком случае лицо или организацию, ответственных за это. Хотя общее изучение может преследовать подобные цели, оно одновременно занимается более широкими последствиями, порождаемыми тем или иным вопросом или ситуацией. Это требует от лиц, ведущих расследование, изучать более трудные и имеющие далеко идущие последствия вопросы, в том числе: как произошли такие нарушения; какая практика, меры или политика способствовали этому; и какие меры следует принять, чтобы улучшить ситуацию или предотвратить повторение таких нарушений. Национальное учреждение, удовлетворяя индивидуальные жалобы, может редко удовлетворительно решать такие вопросы. Напротив, оно может счесть необходимым изучить широкий круг политических, социальных и экономических переменных факторов, с тем чтобы установить причины их появления и внести полезные предложения с целью их устранения.

292. Если обследование задумано как “публичное”, национальное учреждение должно предпринять конкретные шаги, с тем чтобы базовые документы и прочая информация были доступны общественности и чтобы все слушания проходили гласно. Следует широко пропагандировать проводимое обследование, чтобы лица, обладающие соответствующей информацией или способные высказать мнение относительно рассматриваемого вопроса, могли в полной мере воспользоваться им.

3. Последующие меры

293. Вопрос о последующих мерах обычно относится к конкретным полномочиям, которыми наделяется национальное учреждение в отношении проведения расследований по собственной инициативе. Как и в случае индивидуальных жалоб, учреждение может наделяться правом направлять рекомендации, основанные на результатах расследования, соответствующему государственному ведомству или органу. Оно может также использовать другие права, с тем чтобы побуждать членов парламента к законодательным реформам (см. пункты 190 и далее).

294. Невзирая на свои конкретные полномочия в отношении последующих мер, национальное учреждение должно прилагать все усилия к тому, чтобы результаты его обследований становились достоянием гласности и распространялись как можно шире. Меры, принимаемые во исполнение высказанных рекомендаций, должны строго контролироваться, а информация о мерах, принятых государственными ведомствами или законодательной властью в ответ на такие рекомендации, должна включаться в ежегодный доклад национального учреждения.

D. Участие в судебном судопроизводстве

295. Национальное учреждение может быть наделено правом принимать участие в судопроизводстве (обычно представляя записки amicus curiae) при рассмотрении дел, передаваемых суду в соответствии с законодательством в области прав человека или иным образом связанных с вопросами прав человека, которые входят в компетенцию учреждения. Учреждение может воспользоваться такой возможностью, информируя суд о последствиях рассматриваемого дела для прав человека и о соответствующих национальных и международных стандартах.

296. Правомочность принимать участие в судопроизводстве не является автоматической, в связи с чем требуется запрашивать разрешение суда на этот счет. Такое разрешение обычно обусловливается тем интересом, который учреждение проявляет к рассматриваемому делу. Это не вызывает трудностей, если то или иное дело передается в суд в соответствии с внутренним законодательством в области прав человека. В иных ситуациях национальное учреждение, возможно, должно доказать, что в данном деле имеются правозащитные элементы и что, хотя не имеется прямо применимого законодательного положения во внутреннем праве, есть основания для применения международных стандартов в области прав человека.

297. Национальное учреждение может также обладать правом выступать в суде, чтобы добиться судебного приказа об исполнении его определений в принудительном порядке.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1.
Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений

Полномочия и функции

1. Национальное учреждение наделено полномочиями по поощрению и защите прав человека.

2. Национальное учреждение имеет мандат, который охватывает как можно более широкий круг вопросов и четко изложен в конституции или законодательстве и в котором определяется его состав и круг ведения.

3. В частности, национальное учреждение осуществляет следующие функции:

а) представлять в консультативном порядке правительству, парламенту и любому другому компетентному органу либо по просьбе заинтересованных компетентных органов, либо используя право на независимое рассмотрение материалов, суждения, рекомендации, предложения и доклады, касающиеся любых вопросов, связанных с поощрением и защитой прав человека; национальное учреждение может принять решение об их опубликовании; суждения, рекомендации, предложения и доклады, а также любая прерогатива национального учреждения касаются следующих областей:

i) любых законодательных и административных положений, а также положений, касающихся судопроизводства и направленных на соблюдение прав человека и повышение эффективности их защиты; в этой связи национальное учреждение изучает законодательство и действующие административные положения, а также законопроекты и предложения о принятии законов и делает рекомендации, которые оно сочтет целесообразными, в целях обеспечения соответствия этих положений основополагающим принципам, касающимся прав человека; в случае необходимости оно рекомендует принятие нового законодательства, усовершенствование действующего законодательства и принятие или изменение административных мер;

ii) любого случая нарушения прав человека, который она может счесть необходимым рассмотреть;

iii) подготовки докладов о положении в стране с точки зрения прав человека в целом, а также о более конкретных вопросах;

iv) привлечения внимания правительства к случаям нарушения прав человека в любой стране, представления ему предложений относительно любых мер, направленных на то, чтобы положить таким нарушениям конец, и, в случае необходимости, изложения своих соображений относительно позиции правительства и принятых им мер;

b) поощрять и контролировать согласование законодательства, национальных правил и практики с международными документами по правам человека, участником которых является данное государство, и их эффективное осуществление;

c) содействовать ратификации вышеупомянутых документов или присоединению к этим документам и следить за их осуществлением;

d) оказывать содействие в подготовке докладов, которые государства должны представлять органам и комитетам Организации Объединенных Наций, а также региональным учреждениям в осуществление своих обязательств по конвенциям, и, в случае необходимости, выражать свое мнение по этому вопросу в соответствии с принципом независимости;

е) сотрудничать с Организацией Объединенных Наций и любыми другими учреждениями системы Организации Объединенных Наций, с региональными учреждениями и национальными учреждениями других стран, компетентными в областях, связанных с поощрением и защитой прав человека;

f) принимать участие в разработке программ, касающихся преподавания и исследований по вопросам прав человека, и участвовать в их осуществлении в школах, университетах и в профессиональных кругах;

g) распространять информацию о правах человека и борьбе против всех форм дискриминации, особенно расовой дискриминации, привлекая внимание общественности к этим вопросам, в частности посредством информирования и просветительской деятельности, и используя все средства массовой информации.

Состав и гарантии независимости и плюрализма

1. Состав национального учреждения и порядок выдвижения его членов, выбираемых или назначаемых, должны соответствовать процедуре, предусматривающей все необходимые гарантии для обеспечения плюралистического представительства социальных сил (гражданского общества), имеющих отношение к поощрению и защите прав человека, в частности путем использования полномочий, позволяющих установить эффективное сотрудничество с представителями или посредством участия в их деятельности представителей:

a) неправительственных организаций, компетентных в области прав человека и борьбы против расовой дискриминации, профсоюзов, заинтересованных общественных и профессиональных организаций, в частности организаций юристов, медиков, журналистов и деятелей науки;

b) различных философских и религиозных течений;

с) университетов и квалифицированных экспертов;

d) парламента;

e) административных органов (в этом случае их представители участвуют в рассмотрении вопросов лишь в качестве консультантов).

2. Национальное учреждение располагает инфраструктурой, обеспечивающей надлежащее осуществление его функционирования, в том числе достаточными средствами. Эти средства, в частности, должны использоваться для найма персонала и аренды помещений, с тем чтобы обеспечить его автономность от государства, при этом предусматривается только финансовый контроль такого учреждения при условии уважения его независимости.

3. Для гарантии мандата сотрудников такого учреждения, без чего оно не может быть действительно независимым, их назначения производятся в соответствии с официальным актом, в котором четко указывается продолжительность, начало и конец действия мандата. Он может возобновляться при условии обеспечения плюралистического характера его состава.

Направления деятельности

В рамках своей деятельности национальное учреждение должно:

а) изучать по своему усмотрению любые вопросы, относящиеся к его компетенции, будь то вопросы, представленные правительством или рассматриваемые по инициативе его членов или по предложению любого лица, обратившегося с заявлением;

b) заслушивать любое лицо, запрашивать любую информацию и любые документы, необходимые для оценки ситуаций, относящихся к его компетенции;

с) обращаться к общественности либо непосредственно, либо через любые средства массовой информации, в частности для информирования о своих оценках и рекомендациях;

d) проводить заседания на регулярной основе и в зависимости от необходимости, на которых должны присутствовать все его регулярно созываемые члены;

e) создавать в своих рамках и в зависимости от необходимости рабочие группы и учреждать местные или региональные отделы для содействия осуществлению возложенных на них функций;

f) координировать свою деятельность с другими судебными или несудебными органами, занимающимися поощрением и защитой прав человека (в частности, омбудсменами, арбитрами или другими аналогичными органами);

g) с учетом важной роли неправительственных организаций, дополняющих деятельность национальных учреждений, развивать связи с неправительственными организациями, занимающимися поощрением и защитой прав человека, социальным и экономическим развитием, борьбой против расизма, защитой особенно уязвимых групп (в частности, детей, трудящихся-мигрантов, беженцев, лиц с физическими и умственными недостатками) или другими специальными вопросами.

Дополнительные принципы, касающиеся статуса
комиссий, обладающих
квазисудебными полномочиями

Национальное учреждение может быть наделено правом получать и рассматривать жалобы и заявления, касающиеся отдельных ситуаций. Оно может рассматривать материалы, направленные отдельными лицами, их представителями, третьими сторонами, неправительственными организациями, ассоциациями и профсоюзами и любыми другими представительными организациями. В этом случае без ущерба для вышеупомянутых принципов, касающихся других полномочий комиссий, возложенные на них функции могут основываться на следующих принципах:

a) стремиться к дружественному урегулированию посредством согласительной процедуры или в рамках, предписанных законом, посредством принятия обязательных для исполнения решений или, в случае необходимости, урегулировать спор на основе конфиденциальности;

b) информировать автора заявления о его правах, в частности об имеющихся в его распоряжении средствах правовой защиты, и облегчать ему доступ к таким средствам;

c) рассматривать жалобы или заявления и направлять их любому другому органу, компетентному в рамках, установленных законом;

d) делать рекомендации компетентным органам, в частности посредством выдвижения предложений об изменениях или реформах законодательства, административных правил и практики, особенно если они являются причиной трудностей, с которыми пришлось столкнуться лицам, заявившим о своих правах.

Приложение II.
Контактные информационные центры

African Centre for Democracy and Human Rights Studies
Kairabi Avenue
Banjul
THE GAMBIA
tel: (220) 394525/394961
fax: (220) 394962

Centre for Human Rights
United Nations
8-14, avenue de la Paix
1211 Geneva 10
SWITZERLAND
tel: (4122) 907 1234
fax: (4122) 917 0123

Commonwealth Secretariat
Human Rights Unit
Marlborough House
Pall Mall
London SW1Y 5HX
UNITED KINGDOM
tel: (4471) 839 3411
fax: (4471) 930 0827

Human Rights Information Centre
Council of Europe
67075 Strasbourg
FRANCE
tel: (33 88) 412818
fax: (33 88) 412704

Inter-American Institute of Human Rights
Apartado postal 10-081
1000 San Jose
COSTA RICA
tel: (506) 234 0404
fax: (506) 234 0955

International Ombudsman Institute
Room 205-D, Weir Library
Law Centre
University of Alberta
Edmonton T6 G2 H5
CANADA
tel: (1403) 492 3196
fax: (1403) 492 4924

Приложение III.
Информация о программе технического сотрудничества
Центра по правам человека Организации Объединенных Наций
в части, касающейся национальных учреждений

1. Программа технического сотрудничества Центра по правам человека является тем средством, с помощью которого Организация Объединенных Наций стремится выполнить закрепленную в ее Уставе задачу поощрения прав человека и основных свобод. Основная цель программы состоит в поощрении всеобъемлющего применения международных норм в области прав человека на национальном уровне. В соответствии с этим помощь оказывается по запросам, поступающим от государств-членов, причем обычно до подготовки и осуществления конкретного предложения проводится тщательная оценка потребностей. Элементы программы включают помощь в конституционной и законодательной реформе; подготовку по вопросам отправления правосудия (для судей, адвокатов, прокуроров, сотрудников полиции, военнослужащих и тюремного персонала); помощь в проведении выборов; подготовку государственных служащих в вопросах подготовки докладов для договорных органов; предоставление стипендий и просветительскую деятельность.

2. Центральное место в программе технической помощи занимают вопросы укрепления роли, которую национальные учреждения могут играть в деле поощрения и защиты прав человека. С этой целью Центр по правам человека разработал план действий с перечислением задач, включая оказание помощи в деле создания новых учреждений и укрепления действующих учреждений и содействия сотрудничеству между учреждениями.

3. Центр прежде всего оказывает свои услуги правительствам, которые планируют или создают национальные учреждения по правам человека. Именно на этой подготовительной стадии принимаются кардинальные решения, касающиеся характера, функций, полномочий и ответственности учреждения. На этой стадии помощь обычно включает предоставление услуг экспертов, консультирующих государственные органы относительно подходящих моделей в сравнительной перспективе, а также предоставление технической информации, имея в виду облегчить задачу выработки соответствующих законопроектов. Центр может также предоставлять услуги экспертов для оказания помощи новому учреждению в выработке критериев и процедур набора и назначения старших сотрудников.

4. Техническая помощь действующим национальным учреждениям должна, несомненно, оказываться с учетом существующей правовой основы. В таких случаях Центр может оказывать разнообразную помощь (включая подготовку кадров), направленную на укрепление учреждения и расширение его возможностей, с тем чтобы оно могло играть эффективную роль в деле поощрения и защиты прав человека.

5. Содействие сотрудничеству между национальными учреждениями ведется по различным направлениям. Правительства, планирующие создать учреждение по правам человека, могут воспользоваться практическим опытом других правительств, которые уже прошли этот путь. Правительства тех стран, где уже действуют такие учреждения, могут взаимно помогать друг другу, обмениваясь информацией и опытом. Действующие учреждения могут также практически сотрудничать, осуществляя совместные мероприятия и общими силами выполняя исследовательские проекты. Центр по правам человека содействует этим контактам, обеспечивая обмен стипендиями и оказывая помощь в организации международных, региональных и субрегиональных мероприятий, включая учебные курсы, семинары, практикумы и периодические совещания.

6. Национальное учреждение может направлять просьбы об оказании помощи Верховному комиссару по правам человека по следующему адресу: United Nations, Palais des Nations, 1211 Geneva 10, Switzerland. Запросы о предоставлении информации могут направляться руководителю Отдела технического сотрудничества Центра по правам человека Организации Объединенных Наций по тому же адресу.