ООН и права человека

Руководство по подготовке независимого представления

1.1. В этом году Ирландию ждет серьезное испытание — ей надлежит “предстать перед судом международной общественности” и отчитаться о соблюдении прав человека на ее территории. “Суд” этот будет представлять собой тщательное исследование вопроса, которым займется Комитет ООН по правам человека — группа, состоящая из восемнадцати специалистов по международному праву и экспертов в области прав человека, пользующихся авторитетом на мировом уровне. Ирландия не имеет возможности как-либо изменить процедуру этого исследования, поскольку такая процедура оговорена в инструментах международного права, которые она подписала и, тем самым, наложила на себя обязательство выполнять их положения. Возможность проведения такого рода исследования уже сама по себе является замечательным фактом, но еще большее значение имеет то обстоятельство, что любой человек — гражданин Ирландии или любой другой страны — имеет полное право принять участие в ходе этого исследования и довести свое мнение до сведения всего международного сообщества.

1.2. Предстоящее в этом году исследование будет проводиться в соответствии с положениями Международного пакта о гражданских и политических правах, который Ирландия ратифицировала в конце 1989 г. Этот Пакт оговаривает защиту широкого спектра прав личности, но все же — как это следует уже из самого его названия — большее внимание уделяет тем правам, которые можно отнести к категории прав политических и гражданских нежели тем, которые принято называть социальными, экономическими или правами на развитие.

Многие из этих прав — такие, например, как право на беспристрастный суд, на свободу слова и собраний и т.д. — уже нашли свое отражение в нашем законодательстве и в нашей конституции. Следует отметить, что особенное внимание уделяет Пакт защите тех людей, которые занимают в нашей стране маргинальное положение: в нем содержится целый “билль о правах” для путешественников, заключенных, населения гэльскоговорящих районов, жителей Ирландии, не обладающих гражданством, детей и т.д. В своих простых и ясных формулировках Пакт предоставляет многим ирландским жертвам дискриминации то достоинство и то право на уважение, которыми их так часто обделяет законодательство и общество Ирландии.

1.3. Статья 40 Пакта обязывает правительство Ирландии регулярно представлять Комитету по Правам человека отчеты о мерах, принятых им по осуществлению прав, оговоренных в положениях Пакта, и об успехах, достигнутых в области применения этих прав. В соответствии с практикой, заведенной Комитетом по правам человека, эти отчеты должны касаться соблюдения такого рода прав на всех уровнях ирландского общества — будь то уровень официальный или частный, юридический или социальный.

1.4. Слушания будут проходить в несколько этапов: члены Комитета внимательнее ознакомятся с содержанием отчета, после чего обратятся с рядом вопросов к представителям ирландского правительства. В соответствии со сложившейся практикой, в слушаниях по отчету принимают участие все члены Комитета — они стараются “прорваться” за пределы сглаженных формулировок официального отчета и понять, какова на самом деле ситуация в стране.

1.5. Любой человек может внести свой вклад в обсуждение отчета, предложив членам Комитета свою помощь в формировании подхода к той или иной проблеме. Члены Комитета охотно выслушивают любую информацию — из любых неформальных источников — от тех, кто имеет что сообщить о подлинном положении с соблюдением прав человека в его стране. Можно с полным правом утверждать, что именно такие “независимые представления” делают работу Комитета эффективной. Сколько раз “грязное белье” той или иной страны становилось достоянием гласности лишь благодаря информации, полученной членами Комитета по правам человека из негосударственных источников.

1.6. В Ирландии имеется достаточное количество пользующихся авторитетом групп социального действия, которые могли бы и должны были бы подготовить свои “представления”, которые были бы весьма полезными для выполнения членами Комитета своих задач.

Настоящая статья может рассматриваться как практическое руководство по подготовке и передаче в Комитет такого “представления”.

1.7. Многие, наверное, считают, что подобного рода занятия — как, впрочем, и любая деятельность независимых добровольных организаций — есть пустая трата времени и что никакие дискуссии на уровне ООН никоим образом не повлияют на изменение сложившейся в нашей стране ситуации. Опыт всей предшествующей деятельности Комитета свидетельствует о противоположном. Часто можно провести прямую связь между рассмотрением той или иной проблемы на сессии Комитета по правам человека и внесением определенных изменений в законодательство той или иной страны и в действующую на ее территории практику. В первую очередь это относится к странам “первого мира”, которые, с одной стороны, имеют достаточно ресурсов для проведения такого рода изменений, а с другой — очень щепетильно относятся к своему международному имиджу. Вот один из свежих примеров: не так давно в Нидерландах были внесены изменения в законы, предусматривавшие дискриминационное налогообложение по половому признаку; изменения эти были проведены вскоре после того, как вопрос об этих несправедливых законах был рассмотрен Комитетом по правам человека так что едва ли в данном случае можно говорить о простом совпадении этих двух событий; несомненно, изменения явились следствием деятельности Комитета. Более того, сам факт рассмотрения той или иной проблемы Комитетом по правам человека дает возможность провести серьезные дебаты по данному вопросу и внутри самой страны — ведь никому уже не удастся выдать этот вопрос за “частное нарушение локального характера” или за “очередную причуду кучки дурачков”. Разумеется, успех предприятия во многом зависит от того, в какой степени оно становится достоянием гласности. Если разбирательства по тому или иному случаю нарушения прав человека выпадут из сферы внимания средств массовой информации и широкой общественности, то актуальное и потенциальное значение этих разбирательств будет значительно уменьшено. В подобных условиях им будет отведена роль обычных “вежливых разбирательств” в кругах утонченных дипломатов.

2.1. Задачи процедуры государственного отчета

Через год после того как Пакт вступает в силу на территории того или иного государства, а впоследствии через каждые пять лет, правительство этой страны обязано представлять Комитету по правам человека отчет о мерах, принятых им по осуществлению прав, оговоренных в положениях Пакта, и об успехах, достигнутых в области применения этих прав. Конвенция обязывает государства-участники представлять Комитету подробные отчеты, в которых были бы отражены все факторы, а также — в случае наличия таковых — и трудности, оказывающие влияние на претворение в жизнь прав человека. Комитет специально напомнил государствам-участникам, что они должны постоянно помнить о том, что в соответствии с обязательствами, возложенными на них Пактом, они должны не только защищать упомянутые в нем права, но также активно способствовать их претворению в жизнь на их территории. Это обязательство содержит в себе обращенный к государствам-участникам призыв предпринимать активные действия по отношению к любым нарушениям Пакта — вне зависимости от того, имеют ли такие нарушения место в публичном или частном секторе. В соответствии с духом процедуры отчета, Комитет отмечал, что официальные отчеты должны касаться не только вопросов, связанных с конституцией страны и с ее законодательством, но и соответствующей деятельности судебных, правовых и административных органов, а также “любых ограничений — хотя бы и временных — налагаемых законодательным или иным путем, а также применяемых на практике относительно претворения в жизнь прав, упомянутых в Пакте”; кроме того, эти отчеты должны включать в себя “любую информацию об успехах, достигнутых в деле претворения в жизнь этих прав”.

Комитет по правам человека выражает также пожелание, чтобы в отчете содержалась информация о том, каким образом распространяются — на всех уровнях общества в рамках того или иного государства — знания о положениях Пакта.

Исходя из тех требований, которые ставит Пакт перед государствами-участниками, говоря о целях отчета, можно прийти к ряду важных выводов:

1) Отчет государства-участника должен касаться вопросов, регулируемых Пактом, и проблем, непосредственно связанных с этими вопросами. Отчет вовсе не должен представлять из себя исчерпывающее и всестороннее исследование по правам человека.

2) Недостаточно простого юридического анализа. Отчет государства-участника должен касаться реальной ситуации в стране: должны быть рассмотрены юридические, административные, социальные, практические и другие аспекты.

3) Отчет государства-участника должен касаться всех сфер жизни в рамках данного государства, не ограничиваясь одним сектором общественной жизни и теми областями, которые традиционно относятся к сфере этого сектора и деятельности правительства.

4) Во исполнение обязательств, налагаемых Пактом относительно позитивных мер, отчет государства-участника должен содержать упоминание о всех мерах, принятых им с целью пресечения всех нарушений прав человека, если таковые нарушения имели место; кроме того, в отчете должно быть указано, насколько эффективными оказались принятые меры.

5) Пакт признает, что в соблюдении прав человека может достигаться постепенный прогресс. Поэтому недостаточно, чтобы государство, представляющее Комитету по правам человека официальный отчет, ограничивалось сообщением о том, что то или иное право признано и гарантировано — государство должно сообщить, имел ли место, а если имел, то в какой степени, прогресс в деле осуществления этого права.

2.2. Контекст подготовки независимого представления

Независимые представления принимаются членами Комитета по правам человека в качестве помощи в исследовании отчетов, представляемых государствами-участниками Пакта. Таким образом, эти представления должны подготавливаться в контексте тех же целей, что стоят перед государствами в ходе составления официальных отчетов, и о которых было сказано выше. Представления, выходящие за рамки этого контекста, оказываются бесполезными для Комитета и, в результате, не вносят значительного вклада в дело защиты и продвижения прав человека.

2.3. Определение положений Пакта, на которых можно будет обосновывать свои аргументы

Необходимо внимательно ознакомиться с текстом Пакта, чтобы определить те конкретные статьи, которые, по вашему мнению, имеют отношение к тем проблемам, которыми обеспокоена ваша группа.

2.3.1. Пакт следует читать одновременно с Общими Комментариями, составленными Комитетом по правам человека. Эти комментарии представляют собой толкование самого Комитета на содержание большинства статей Пакта. С помощью этих комментариев вы сможете определить, подходит ли та или иная статья для обоснования вашего представления, а также узнать, каких именно позитивных действий ожидает Комитет от государств-участников. Очень часто эти комментарии позволяют расширить действенность и влияние той или иной статьи.

2.3.2. Определенную пользу может также принести изучение соответствующих решений Комитета по правам человека, касающихся вопросов, ранее ставившихся перед этим Комитетом частными лицами в соответствии с процедурой, оговоренной Первым Факультативным протоколом Пакта. Эти решения позволяют увидеть, каким образом Комитет в дальнейшем толковал те или иные положения Пакта, а также понять, какую позицию занимает он по тем или иным вопросам.

2.3.3. В поисках положений Пакта, на которых можно будет обосновать ваши аргументы, постоянно помните о том, что особое значение Пакт придает выполнению государствами-участниками положительных обязательств по пресечению нарушений прав человека.

2.3.4. Помните о том, что в деле подготовки вашего представления вам могут пригодиться статьи 2 и 26, значение которых, к сожалению, часто недооценивают. Эти статьи, запрещающие дискриминацию и предоставляющие гражданам государств-участников равные права на юридическую защиту, охватывают поистине широчайший спектр проблем. Вы сможете неоднократно ссылаться на эти статьи наряду с другими статьями, которые будут иметь более конкретное отношение к вопросу, который вы захотите поднять перед Комитетом по правам человека. Дело в том, что многие нарушения прав человека содержат в себе элементы дискриминации или нарушения равноправия. Что же касается статьи 26, то она требует равенства перед законом в любых вопросах. А это значит, что на нее можно сослаться, выступая против целого ряда проявлений неравенства и дискриминации, причем в Пакте отсутствуют ясные указания, какие сферы жизни общества имеются в виду в данном случае. В этом контексте можно будет коснуться, например, социальных и экономических вопросов (которые, в принципе, лучше рассматривать в контексте другого ключевого документа ООН — Международного Пакта о социальных и экономических правах). Но если вы все же решите коснуться такого рода вопросов, помните, что говоря о них, вам придется оставаться в рамках “гражданской и политической” лексики, постоянно ссылаясь на имевшие место дискриминацию и неравноправие.

2.3.5. В поисках статей Пакта, на которых можно будет обосновать ваши аргументы, не следует забывать о том, что по ряду этих статей Ирландия высказала особое мнение, оставив за собой особое право относительно их выполнения. Под особым мнением понимают отказ государства-участника от выполнения тех или иных положений договора. По отношению к настоящему Пакту Ирландия высказала особое мнение по целому ряду ее статей. Вместе с тем, особое мнение государства-участника не препятствует Комитету по правам человека рассмотреть в ходе проводимого исследования данный вопрос. В частности, Комитет может поставить вопрос о причинах этого особого мнения. Более того, известны случаи, когда в результате расследований, проведенных Комитетом, ситуация в определенных государствах изменялась, и они отказывались от своего особого мнения. Из всего вышесказанного можно сделать следующий вывод: ничто не препятствует вам включить в свое представление те вопросы, по которым ваше государство высказало особое мнение — более того, привлекая внимание Комитета к этому “особому мнению”, вы можете внести определенный вклад в улучшение положения в стране.

3.1. Сформулируйте пункты вашего представления в соответствии со статьями Пакта. Постарайтесь также, чтобы ваше представление постатейно соответствовало официальному отчету государства — причем каждая статья вашего текста должна содержать комментарии на соответствующую статью государственного отчета; недостаточно ограничиться упоминанием тех же тем. Так например, если ваша группа готовит представление по какому-то частному вопросу, вам не следует включать в текст рассуждения общего характера, ограничиваясь при этом лишь ссылками на статьи, имеющие непосредственное отношение к этому вопросу. Напротив, мы советуем вам постатейно ссылаться на соответствующие положения Пакта, говоря о волнующих вас вопросах в свете каждой из упомянутых статей. Такой подход очень удобен для самого Комитета, поскольку он помогает его членам точнее сформулировать вопросы, которые они захотят поднять в ходе исследования. Постатейный метод несомненно приведет к значительному количеству перекрестных ссылок. При этом надо избегать любой возможной путаницы.

3.2. Представление должно быть составлено в достаточно лаконичной форме. Помните, что члены Комитета — люди занятые и у них попросту нет времени на чтение чересчур длинных и витиеватых фраз. Вне зависимости от общего объема вашего представления, оно должно предваряться занимающим одну страницу текста оглавлением, в котором будут перечислены ключевые пункты. Можете быть уверены, что по крайней мере с этой страничкой ознакомятся все члены Комитета.

3.3. Большинство членов Комитета свободно владеют английским языком — поэтому вполне достаточно, если вы представите им текст на этом языке.

3.4. Ваше представление заслужит более высокую оценку членов Комитета, если оно будет составлено на основе конкретных фактов, имевших место в вашей стране. Если, к примеру, вы хотите обсудить случаи юридической или структурной несправедливости, постарайтесь, по возможности, проиллюстрировать свое представление конкретными доказательствами негативных последствий, которые имели эти случаи для отдельных граждан, целых коллективов или всего общества.

3.5. При составлении пунктов вашего представления старайтесь избегать неподтвержденных фактов. В вашем представлении обязательно должны содержаться цитаты и конкретные ссылки на источники: судебные дела, официальные отчеты, статистические данные, академические исследования и т.д.

3.6. Допускается ссылка на случаи, происходившие с отдельными лицами, если таковые позволяют лучше проиллюстрировать обсуждаемый вопрос. Подробные ссылки выходят за рамки формальной процедуры, но они могут быть особенно ценными, поскольку позволяют представить на рассмотрение Комитета конкретные случаи нарушений тех или иных прав.

4.1. При желании вы можете раздать текст своего представления непосредственно членам Комитета. Но лучше всего послать представление Секретарю Комитета по правам человека и попросить его раздать текст его членам. В любом случае не следует раздавать текст представления выборочно. Вручить текст лишь некоторым членам Комитета было бы с одной стороны политической ошибкой, а с другой — это нарушало бы элементарные нормы вежливости. Если вы решите осуществить раздачу текста через Секретаря, то через некоторое время обратитесь к нему с просьбой сообщить, получили ли члены Комитета ваше представление.

Секретарь должен получить текст представления не позже, чем за месяц до того дня, на который назначено слушание по данному вопросу.

4.3. Имеет смысл проследить за тем, как осуществляется раздача текстов представления — для этого вам следует связаться напрямую с теми членами Комитета, которые, по вашему мнению, наиболее открыты по отношению к вашим проблемам. Если вы будете общаться с этими людьми с должным уважением и вежливостью, они, скорее всего, охотно пойдут вам навстречу. Решая, к кому именно из членов Комитета обратиться, помните, что легче всего будет понять ваши проблемы гражданам тех стран, которые по своему устройству похожи на вашу. Что касается конкретно Ирландии, то, по всей видимости, разумнее всего будет обратиться к членам Комитета — гражданам западно-европейских государств.

4.4. ООН не выделяет каких-либо финансовых субсидий на подготовку представлений.

5.1. Заседания Комитета созываются три раза в год: весной (в Нью-Йорке), в июле и в октябре (в Женеве). Если официальный отчет будет представлен правительством в июне, то о нем будет упомянуто уже на заседании Комитета, которое состоится в июле, а рассмотрен он будет, вероятнее всего, в ходе октябрьской сессии. Вместе с тем, надо постоянно помнить о том, что по причине непредвиденных обстоятельств рассмотрение вопроса может быть в последнюю минуту перенесено на более поздний срок. Известны случаи, когда о такой отсрочке становилось известно за небольшой промежуток времени до запланированного рассмотрения либо о ней вообще заранее не сообщалось.

5.2. Как правило, исследование (рассмотрение) официального отчета, представленного государством, растягивается на три сессии (чаще всего каждая такая сессия занимает полдня). В ходе первых двух сессий члены Комитета выступают со своими замечаниями и задают вопросы членам государственной делегации. После того как все члены Комитета выскажут свое мнение по данному вопросу, обсуждение отчета прерывается на один день, чтобы представители отчитывающегося государства смогли подготовить свои ответы. На заключительной сессии заслушиваются ответы членов делегации, а члены Комитета могут выступить с заключительными замечаниями. Комитет не принимает никаких постановлений или вердиктов по рассмотренному вопросу. Вся ценность проводимого им исследования состоит в тех комментариях, которые делают члены Комитета, в вопросах, которые они задают, в советах и рекомендациях, которые они дают, а также в тех сообщениях о существующей практике и намерениях, с которыми выступают представители государства. Но настоящую пользу исследования, проводимые Комитетом по правам человека, могут принести лишь в том случае, если они будут преданы гласности на национальном и международном уровнях.

5.3. При возможности группы, подготовившие свои представления, могут быть представлены в ходе проведения Комитетом исследования. С одной стороны, эти группы не обладают правом аудиенции и вследствие этого не могут формально обращаться к Комитету. Вместе с тем, существует ряд серьезнейших оснований для их присутствия. Во-первых, им предоставлена возможность “лоббирования” — то есть, бесед с членами Комитета в кулуарах. Во-вторых, единственная возможность для членов групп получить дословный отчет о ходе заседаний Комитета (что особенно важно для того, чтобы вопросы, поднятые в ходе исследования, были в дальнейшем с соответствующими последствиями рассмотрены на национальном уровне) — это присутствовать на заседаниях и лично вести протокол. В-третьих, как уже было сказано выше, действенность процедуры рассмотрения Комитетом официальных отчетов во многом определяется той степенью гласности, которой эта процедура сопровождается. Присутствие на заседаниях Комитета ряда заинтересованных лиц может способствовать привлечению интереса к происходящему со стороны широкой общественности вообще и средств массовой информации в частности.

Вместе с тем, принимая решение о присутствии на заседаниях Комитета, нужно постоянно помнить о том, что слушания об отчете вашего правительства могут быть перенесены на более поздний срок без заблаговременного предупреждения.

5.4. ООН не выделяет группам, занимающимся подготовкой независимых представлений, каких-либо средств, позволяющих им окупить поездку на заседания Комитета.

5.5. Хотя заседания Комитета по правам человека и носят публичный характер, тем, кто желает присутствовать на этих заседаниях, следует позаботиться о том, чтобы получить специальные пропуска, дающие право на вход в здание. О получении этих пропусков можно договориться с Секретарем Комитета.

6.1. Невозможно преувеличить то значение гласности, о котором мы уже говорили выше. Если не использовать должным образом все возможности, весь труд по подготовке и доведению до сведения членов Комитета вашего независимого представления в значительной степени может оказаться пустой тратой времени. Чрезвычайно важно привлечь внимание общественности к замечаниям, высказанным членами Комитета и представителями правительства, и постараться сделать так, чтобы по возвращении на родину вокруг этих замечаний развернулись споры, обсуждения; чтобы они легли в основу различных мероприятий.

6.2. Не меньшее значение имеет обсуждение поднятых вами проблем на международном уровне — поэтому группы добровольцев должны использовать любые имеющиеся у них связи, чтобы добиться широкого обсуждения отчета специалистами, а также средствами массовой информации во всем мире.

В наши задачи не входит обсуждение других процедур, относящихся к области защиты прав человека на международном уровне. Вместе с тем, нам бы хотелось обратить ваше внимание на следующие три вопроса:

а) Пакт — а точнее, Первый Факультативный протокол к нему — предусматривает процедуру, согласно которой любой человек, ставший жертвой нарушения одного из защищенных Пактом прав, может — при определенных обстоятельствах — обратиться в связи с этим непосредственно в Комитет по правам человека с просьбой принять соответствующее решение. Данная процедура предполагает значительное расширение международных процедур, имеющих целью защиту прав отдельной личности.

б) В 1992 г. государства-участники Пакта должны будут избрать замену некоторым членам Комитета, уходящим в отставку. Было бы желательно, если бы Ирландия выставила кандидатуру кого-нибудь из достойных экспертов в области прав человека на занятие одного из вакантных мест. Вполне возможно, чтобы ирландские неправительственные группы использовали бы свои “добрые услуги” с тем, чтобы обеспечить выдвижение со стороны нашего правительства достаточно маститого кандидата, известного независимостью своих суждений.

в) Одновременно с Пактом о гражданских и политических правах Ирландия ратифицировала Международный Пакт о экономических, социальных и культурных правах. В соответствии с положениями последнего Пакта Ирландия должна представить государственный отчет в 1992 г. Уже сейчас соответствующим группам следует подумать о предстоящем составлении независимого представления, которое будет на этот раз адресовано Комитету по экономическим и социальным вопросам.

Следует отметить, что этот комитет существенным образом отличается от Комитета по правам человека и в ходе рассмотрения независимых представлений руководствуется своими собственными правилами. Эти правила в большей степени отвечают интересам неправительственных групп, чем те правила, которыми руководствуется в своей работе Комитет ООН по правам человека.