Джеймс Майкл

“С какой это стати нам всегда приводят в пример Швецию?” Этот иронический вопрос, авторство которого приписывается то лорду Хейлшему, то сэру Кейту Джозефу, вызван тем, что шведы, по-видимому, всегда предполагают, пусть и с присущей им сдержанностью, что их опыт в любой области — от безопасной конструкции автомобилей до государственного управления — может пригодиться всем остальным странам.

Система открытого или гласного правления была введена в Швеции в 1766 г., когда был принят Закон о свободе печати, являющийся частью конституции страны. В период абсолютистского правления Густава III действие Закона было приостановлено, однако в 1809 г. он вновь вступил в силу. Применение этого закона в его современной форме можно проиллюстрировать на относящемся к 1975 г. примере с письмом англичанина Джона Стоунхауза шведскому премьер-министру. Стоунхауз попытался решить свои личные проблемы, обратившись к шведскому правительству с просьбой предоставить ему политическое убежище. Это сугубо конфиденциальное письмо, как и почти вся почта, поступающая на имя премьер-министра, было отдано на публичный просмотр.

Этот случай вызвал в Британии недоумение насчет такого странного способа вести государственные дела. Еще в 1958 г. профессор Нильс Херлиц описал в своей статье похожую реакцию со стороны иностранцев, которым он пытался объяснить шведскую систему открытого правления: “Хотя мой собеседник вежливо воздерживается от замечаний, похоже, что он не может понять, в чем дело: то ли я не могу внятно изъясняться на его языке, то ли я вообще сошел с ума.”

Впрочем, такое сильное впечатление (положительное либо отрицательное) шведская гласность производит не на всех. В 1972 г. Комитет Фрэнкса представил доклад в связи с Разделом 2 Закона о государственной тайне, в котором рассматривались зарубежные правовые нормы в этой области и практика их применения. Авторы доклада не нашли “подтверждения высказываемой некоторыми точке зрения, в соответствии с которой якобы существует резкий контраст между манией секретности в нашей стране [Великобритании] и великолепной гласностью в некоторых других государствах.” Возможно, по инициативе самого лорда Фрэнкса аналогичное замечание было в 1976 г. включено в доклад Комитета членов Тайного совета под председательством Рэдклиффа по проблеме служебных документов. Как сказано в этом докладе, “мнение, что в Швеции якобы существует исключительная свобода доступа к государственной информации для любого интересующегося, распространено весьма широко, однако не подкрепляется фактами.”

И все же эпизод с письмом Стоунхауза свидетельствует о наличии хотя бы некоторых различий между Швецией и Великобританией в законодательном и практическом обеспечении гласности, хотя этот пример не является ни самым типичным, ни самым существенным. Если бы наш Стоунхауз жил в Швеции и обратился с подобной просьбой к британскому премьер-министру, его письмо навряд ли бы стало достоянием гласности. Это могло бы произойти лишь в результате незаконной утечки информации либо с санкции уполномоченного действовать по своему усмотрению должностного лица.

Лорд Фрэнкс был, однако, прав, когда заметил, что система правления в Швеции не является в полной мере открытой. Если обратиться к положениям Закона о секретности, может даже показаться, что сфера секретности в шведском государстве весьма обширна. Дело тут отчасти в том, что соответствующие законы Швеции и США существенно различным образом определяют, какие виды государственных документов не подлежат оглашению. В Швеции такие изъятия оговариваются гораздо более детально, чем в Америке. Американские правовые нормы в этой сфере основаны главным образом на девяти общих положениях, которые могут оправдывать утаивание тех или иных документов, причем толкование этих положений в каждом конкретном случае предоставляется суду.

В шведском Законе о свободе печати содержится только семь общих принципов изъятия из гласности (последний из них, что любопытно, продиктован интересами “защиты видов животных и растений”), но в этот закон входят также и детализированные нормы Закона о секретности.

Следует иметь в виду и еще одно фундаментальное различие между США и Швецией в том, что касается гласности и секретности. В соответствии с американским правом, все государственные сведения подразделяются на три общие категории. Большинство государственных документов должны оглашаться по первому запросу. Есть и такие сведения (в основном оборонного характера, а также материалы некоторых личных досье), оглашение которых влечет за собой уголовное наказание. К промежуточной категории относится информация, которая может оглашаться по усмотрению властей, а также те формально не подлежащие разглашению сведения, утечка которых не грозит уголовными санкциями.

Шведский закон представляется (по крайней мере, на первый взгляд) более простым. Он предусматривает лишь две категории сведений: те, что содержатся в открытых для просмотра архивах, и те, разглашение которых карается в уголовном порядке. Однако в шведском законодательстве есть и такая норма, которая практически позволяет многочисленные утечки закрытой информации. Шведская конституция гарантирует, законодательный “щит” для тех, кто поставляет информацию журналистам. Государственные органы обычно не имеют возможности даже установить личность государственного служащего, виновного в утечке информации в прессу, не говоря уже о том, чтобы возбудить против него судебное преследование.

Такая ситуация есть прямой результат двух важных положений Закона о свободе печати. Первое из этих положений гласит, что юридическую ответственность за опубликованный материал несет только одно лицо — как правило, редактор газеты либо автор книги. Второе положение предусматривает особый “суд присяжных”, который должен рассматривать судебные иски в рамках данного закона.

Хотя основные принципы шведской модели достаточно просты, некоторые ее важные детали имеют весьма сложный характер. Эта сложность усугубилась с вступлением в силу 1 января 1981 г. нового Закона о секретности. Даже шведские юристы считают, что толкование этого закона вызывает определенные трудности.

В последнее время шведскому законодательству присуща тенденция к расширению пределов секретности и в особенности к ужесточению санкций за недозволенные утечки информации по вине государственных служащих. Эта тенденция объясняется, по крайней мере отчасти, реакцией на происшедшую в 1973 г. утечку информации, имеющей отношение к национальной безопасности страны. Эта утечка, закончившаяся обвинительным приговором по делу о шпионаже, вызвала широкую юридическую и политическую полемику.

Обращаясь к этому нашумевшему делу, следует помнить, что оно не касалось правовых аспектов системы доступа к государственным документам. Проблема заключалась не в том, какие сведения государство должно оглашать по закону, а в том, какие сведения может разгласить государственный служащий, не рискуя при этом отправиться в тюрьму.

Итак, где проходит грань преступления? В рассматриваемом нами случае источник информации, Хокан Исакссон, отправился в тюрьму, так же как и два журналиста. Ситуация была в принципе сходна с делом, возбужденным в США против Дэниела Эллсберга за обнародование “бумаг Пентагона”, а также с делом “АВС” в Англии и с обвинением против газеты “Ню Тид” в Норвегии. Во всех этих трех случаях примерно в тех же самых правовых рамках поднимался один и тот же основной вопрос: является ли шпионажем сообщение секретной информации не агенту иностранной державы, а журналисту в своей стране?

Дело касалось разглашения сведений, связанных с национальной безопасностью. Это дело послужило (по крайней мере отчасти) причиной принятия в Швеции нового закона о секретности, что повлияло на существующую в стране систему доступа к государственным сведениям.

Информация касалась одной из шведских служб безопасности — “Информационного Бюро” или “ИБ”. До 1973 г. репутации ИБ (скорее, впрочем, отсутствию у него репутации) могли позавидовать даже британские спецслужбы: парламент и общественность Швеции были в неведении о существовании этой организации. Два журналиста, Петер Братт и Ян Гийу, обнаружили ее и подготовили о ней серию статей, опубликованных в журнале “Фолькет и Бильд Культур фронт”.

В статьях приводились подробные сведения о ИБ, в том числе имена сотрудников организации и адреса используемых ею помещений. Давалась также информация о сотрудничестве между ИБ и службами безопасности других государств, таких как США,Великобритания и Израиль. Утверждалось, что элементом этого сотрудничества было содействие израильским агентам в проникновении в здание египетского посольства в Стокгольме.

Братт также написал книгу, в которой была еще более детальная информация об этой организации.

В разделе об отношениях между ИБ и МИ-6 описывался ряд примеров сотрудничества между двумя спецслужбами. МИ-6 дважды в месяц представляла ИБ обзор собранной англичанами информации, например, подробные доклады об экономическом положении Китая. Она также обеспечивала ИБ ежемесячными сведениями о шведских гражданах, выехавших в Китай из Гонконга. ИБ в свою очередь отвечало на запросы МИ-6. Эти ответы не ограничивались собственно британскими делами — тут были, например, сообщения о проживающих в Швеции гражданах таких стран содружества, как Кения, Нигерия и Австралия. В книге также утверждалось, что имела место совместная операция обеих спецслужб по проникновению со взломом в здание южноафриканской миссии в Стокгольме. ИБ спланировало действия сотрудников МИ-6, следило за безопасностью в ходе операции и даже предоставило в пользование коллегам ключ, изготовленный специалистом по замкам, который работал по заказам шведской полиции безопасности. Несмотря на судебное преследование автора, шведские власти не пытались прекратить распространение книги, и она все еще была в продаже спустя два года после выхода в свет.

Перед публикацией журналисты проконсультировались с юристами. Им было сказано, что против них могут быть выдвинуты обвинения в рамках Закона о свободе печати. Но они посчитали, что ценность информации оправдывает риск, и решили не останавливаться. К тому же им представлялось, что ИБ проявляет свои политические пристрастия, составляя досье на левые группы в Швеции, и что сотрудничество этой организации с другими спецслужбами нарушает шведский нейтралитет.

Было ясно, что им могут предъявить обвинения по Закону о свободе печати, который в своей тогдашней форме рассматривал в качестве преступления “обнародование секретных документов или разглашение сведений, могущее нанести ущерб национальной безопасности”. Но в рамках этого закона они бы имели право быть судимыми судом присяжных. Кроме того, обвинения тогда можно было бы выдвинуть только против редактора журнала (или Братта как автора книги). Наконец, суду было бы нелегко выявить источники опубликованных сведений.

Вместо этого журналисты были привлечены к ответственности по статье уголовного кодекса о шпионаже. Эта статья позволяла выдвинуть обвинение против “лица, которое, с намерением содействовать иностранному государству, не имея на то полномочий, получает, пересылает, передает либо иным образом разглашает сведения... предоставление которых иностранному государству может нанести ущерб обороне Королевства”. Эту статью также можно было применить к “лицу, которое с вышеупомянутым намерением и не имея на то полномочий изготавливает или участвует в изготовлении письменных, изобразительных либо иных материалов, содержащих такие сведения”. Статья 23:4 предусматривала также санкции в отношении “всякого, кто способствовал таким действиям советом либо делом”. Каждый, кто “побуждал кого-либо другого” к таким действиям, мог быть обвинен в “подстрекательстве” или “пособничестве”.

Журналисты были судимы в закрытом заседании и получили обвинительный приговор. Гийу свой приговор обжаловал, однако ему удалось добиться лишь сокращения срока заключения с одного года до десяти месяцев. Апелляционный суд подтвердил мнение первой судебной инстанции, что обвиняемые имели скрытое намерение содействовать иностранному государству, что укладывается в диспозицию статьи о шпионаже. Он также постановил, что преступление Гийу состояло не столько в публикации статей, сколько в сборе информации для них.

Судебные решения подверглись широкой критике. Судья Густав Петрен, член Высшего Административного Суда, заявил, что законодательство о шпионаже имеет недостаточно четкий характер. Омбудсман по печати, занимающий должность в общественном Совете по печати, критически отозвался о выявлении источников информации, а также о полицейском обыске в помещении журнала.

Одним из последствий этого судебного дела было создание Королевской комиссии для рассмотрения поправок к Закону о печати. Предложения комиссии были последовательно одобрены двумя составами парламента (до и после всеобщих выборов), как это требуется для внесения поправок в конституцию Швеции. Теперь из принципа анонимности используемых журналистами источников информации допускаются исключения в следующих случаях: 1) преступление против безопасности государства, например, шпионаж; 2) намеренная передача секретного документа; 3) нарушение обязанности не разглашать информацию в силу иного законодательного акта.

Дело ИБ не было единственной причиной этих изменений в законодательстве. На протяжении 1970-х гг. в шведскую конституцию был внесен ряд поправок, что привело, в частности, к тому, что государственные служащие получили больше прав разглашать служебные сведения, чем это предполагалось по старой конституции. Как объясняется в докладе по этой проблеме, выпущенном министерством юстиции, до 1974 г. общее мнение было таково, что государственные служащие связаны обязательством сохранять тайну не только при наличии законодательного запрета на разглашение тех или иных служебных сведений, но и при отсутствии такого запрета. Конституция 1974 г. фактически предоставила им больше свободы допускать утечку информации. Теперь закон обязывал их соблюдать секретность информации только в том случае, если ее разглашение было явно запрещено законодательством. Закон о секретности 1980 г. в совокупности с принятыми в 1976 г. поправками к конституции относительно выявления источников информации ужесточил санкции в отношении государственных служащих, разглашающих сведения из тех документов, которые должны быть секретными. В настоящее время все государственные сведения делятся в правовом отношении на три типа. Основная масса государственных документов доступна для просмотра в любое время. Если документы не открыты для публики непосредственно, государственные служащие все же могут разглашать их содержание, будучи при этом защищены законодательными гарантиями, в особенности правилом насчет анонимности источников информации. Эта свобода не относится к третьей категории документов, которые не подлежат разглашению и даже обсуждению с посторонними лицами.

Если не считать этого важного ограничения, новый закон о секретности дает мало нового по сравнению со старым в том, что касается определения видов подлежащей засекречиванию информации. Одним из таких уточнений является положение об охране сведений, находящихся в распоряжении школьной администрации. До сих пор остается неразрешенным один важный вопрос. Сведения о корпорациях и лицах, участвующих в управлении государством в целом, не охватываются Законом о секретности (впрочем, Закон о защите данных содержит ограничения на распространение компьютерных данных о лицах). Тут возникает вопрос о том, какого рода коммерческие тайны должны охраняться законом. Этот вопрос в настоящее время рассматривается еще одним правительственным комитетом.

В Законе о секретности устанавливаются предельные сроки режима секретности для официальных документов. Эти сроки не могут превышаться, причем документы могут предаваться гласности и до истечения срока секретности, если это уже не представляет угрозы для неприкосновенности чьей-либо личной жизни. Документы, содержащие сведения личного характера, могут не подлежать оглашению до семидесяти лет, а содержащие экономическую информацию — до двадцати лет.

То, что в Англии называется “привилегией короны” (право правительственных лиц и органов не раскрывать государственную или служебную тайну в судебном заседании), в Швеции носит весьма ограниченный характер. Даже те документы, содержание которых не подлежит публичному разглашению, обычно должны доводиться до сведения сторон, если они имеют отношение к судебному делу или к административному разбирательству.

Швеция была в числе первых стран, разработавших законодательные меры защиты компьютерных данных (до нее это было сделано только в германской земле Гессен, где в 1970 г. был принят с этой целью специальный закон, имевший, впрочем, довольно ограниченный характер). В 1973 г. Швеция приняла всеобъемлющий Закон об охране данных, регулирующий все проблемы, относящиеся к компьютерным досье с информацией личного характера, находящимся в государственном либо частном ведении. Стимулом к принятию закона была озабоченность общества этими проблемами, возникшая отчасти под влиянием переписи населения 1970 г.

Проведение закона в жизнь возложено на независимый Совет по контролю за данными. Одно из главных требований закона состоит в том, что на создание любой автоматизированной системы личных досье следует получить лицензию от Совета. Другое важное положение этого закона закрепляет широкое право каждого лица на доступ к информации относительно самого себя. Общее правило таково, что любой человек имеет право знать, что содержится в заведенном на него компьютерном досье, а также право удостовериться, что эти сведения достаточно точны и полны.

Принятые в 1974 г. законы об информации по кредитам и о взыскании долгов содержат сходные положения. Нормы относительно доступа лиц к информации на самих себя весьма похожи на соответствующие положения английского Закона о потребительском кредите, принятого в 1974 г. Комитет Линдопа благоприятно расценил шведское законодательство о защите данных, хотя собственные рекомендации этого комитета были не столь жесткими в том, что касается права субъекта на доступ к информации относительно самого себя. Это непростой вопрос является, так сказать, точкой пересечения между проблемой гласности и проблемой защиты данных.

Прочие скандинавские страны следуют шведскому примеру в том, что касается государственных сведений и защиты данных, хотя их законы гораздо слабее обеспечивают гласность в государственных делах. Первой последовала за Швецией Финляндия, где в 1951 г. был принят закон о гласности информации, в целом сходный со шведским, однако имеющий два существенных отличия. Во-первых, это закон не является составной частью конституции и может изменяться с такой же легкостью, как и любой другой закон. Второе, гораздо более важное отличие касается того, как формулируются в законе изъятия из режима гласности. Финский закон устанавливает несколько общих мотивов секретности и не содержит таких же детальных норм на этот счет, как шведский Закон о секретности. В Финляндии этот закон применялся лишь изредка, причем многие считали, что он имеет слишком ограничительный характер.

Норвегия не сразу заимствовала модель открытого правления, существующую в Швеции (с которой до 1905 г. он была объединена). Соответствующий закон был, наконец, принят в 1970 г., после разбирательства в нескольких комиссиях и политических баталий, напоминающих те, что происходили в Англии. Борьба началась в ходе работы созданной в 1951 г. комиссии по вопросам государственного управления. Комиссия представила свой доклад в 1958 г. Ее рекомендации в целом были приняты единогласно, за исключением рекомендаций по открытому правлению, которые были лишь в принципе одобрены большинством членов комиссии.

В первой половине 1960-х годов социал-демократическое правительство Норвегии подверглось критике со стороны оппозиционных партий за чрезмерное распространение секретности. В ответ на эту критику правительство назначило новую комиссию по этому вопросу. В ее докладе, представленном в 1967 г., содержалась единогласно одобренная рекомендация воздержаться от принятия специального закона о разглашении государственных сведений, однако на всякий случай комиссия все же представила проект такого закона. К этому моменту социал-демократы уже не были у власти и могли критиковать за избыточную секретность своих противников. Законопроект был в конечном итоге внесен в парламент и одобрен, но без указания даты вступления закона в силу. Социал-демократы настаивали на определении этой даты, и когда в 1971 г. они снова стали правящей партией, им уже нельзя было идти на попятный. В том же самом году закон вошел в силу.

Поскольку борьба вокруг закона продолжалась так долго, все аргументы за и против него были многократно высказаны и выслушаны еще до его окончательного принятия. Некоторые недостатки закона, возможно, объясняются тем, что его проект был подготовлен комитетом, считавшим, что такой закон вообще не нужен. Министерство юстиции выпустило меморандум с ограничительным толкованием закона (он был довольно похож на меморандум по аналогичному поводу, выпущенный министром юстиции США). Там было, например, положение о том, что в допуске к документам может быть отказано “психически больным, алкоголикам, детям, скандалистам и клеветникам”.

К моменту принятия закона уже действовал принятый в 1967 г. Закон об административной процедуре, который отчасти обеспечивал доступ граждан к государственным документам. Однако правом такого доступа наделялись только имеющие определенный интерес в данном деле; иначе говоря, желающий получить информацию должен был предварительно доказать, что она ему действительно нужна. Организации и учреждения, затрагиваемые тем или иным постановлением, имели право получать разъяснения по его поводу, а лица, к которым относилось то или иное решение, имели довольно широкое право знакомиться с соответствующими документами. Эта система весьма похожа на соответствующее положение шведского закона, а также на принятый в 1946 г. Закон об административной процедуре (до того, как он был изменен Законом о свободе информации 1966 г.).

Норвежский закон в ряде отношений более похож на американский, чем на шведский. Изъятия из принципа гласности сформулированы в нем даже в еще более общем виде, нежели это сделано в американском законе. В статьях 4 и 11 есть широкая лазейка, позволяющая правительству своим решением закрывать от публики те или иные виды документов. Статья 4 также позволяет административным органам отказывать лицам в доступе к документам, если эти документы могут дать “явно искаженную картину дела”.

Между американским и норвежским законами есть и другие черты сходства. В обоих определяется обширная группа документов, которые могут разглашаться по усмотрению административных органов. Власти не обязаны обеспечивать доступ к этим документам, но и не обязательно должны хранить их в тайне. Общей для обоих законов является также проблема, связанная с тем, что желающий получить доступ к документам должен заранее уточнить, какие именно документы ему нужны. Трудность тут вначале была в том, что желающий ознакомиться в документом не всегда может быть заранее уверен в его существовании, не говоря уже о том, чтобы знать его точное название. В обеих странах эта трудность уже частично преодолена, поскольку теперь требуется, чтобы списки и регистры государственных документов были доступны для публики. Есть между американским и норвежским законами и одно весьма важное различие: норвежский закон не относится к документам, появившимся до его вступления в силу.

Как и в США и Швеции, в Норвегии действует также закон о конфиденциальности данных. Итак, в Норвегии есть целых три закона, регулирующих доступ лиц к государственным документам. Лицо, являющееся стороной в деле, может получить доступ к документам на основании Закона об административной процедуре; “субъект данных” в большинстве случаев может ознакомиться с досье на себя по Закону о защите данных 1978 г.; наконец, любой представитель общественности в ряде случаев имеет право удовлетворить свое любопытство на основании Закона о гласности информации.

Норвежский закон о неприкосновенности частной жизни имеет еще более длительную и сложную историю, чем соответствующий шведский закон. Задержка его принятия по сравнению со Швецией объясняется отчасти, возможно, тем, что в Норвегии уже было довольно развитое законодательство в этой области, созданное усилиями как парламента (стортинга), так и судов. Нарушение “спокойствия частной жизни” рассматривалось как преступление уже с 1899 г. В 1977 г. Верховный суд постановил, что пациент имеет право на ознакомление со своей историей болезни независимо от того, желает ли он использовать содержащиеся в ней документы для иска за неправильное лечение (раньше пациент мог легко получить доступ к этим документам, подав такой иск).

Закон о неприкосновенности личной жизни, иначе называемый Законом о личных досье, был принят в 1978 г., после рассмотрения в нескольких комиссиях и комитетах и ожесточенной полемики в парламенте, хотя его вступление в силу было отложено на неопределенный срок. Он является одним из самых всеобъемлющих по сравнению с законами других стран в том, что касается защиты данных. Закон охватывает информацию личного характера, находящуюся в распоряжении как государственных учреждений, так и частных фирм. В основном он относится к компьютерным банкам данных, однако может применяться и к рукописным личным досье в государственных учреждениях. В отличие от аналогичных законов в ряде других стран, в норвежском законе понятие “лицо” подразумевает как физические, так и юридические лица. Закон налагает ограничения на характер собираемой информации. Так, если какой-нибудь банк в Осло будет вести список людей, считающихся политическими радикалами, и рассылать этот список своим клиентам, такие действия будут незаконными. Закон также закрепляет почти неограниченное право лица на доступ к информации относительно самого себя. Исключения из этого права возможны лишь, когда предоставление лицу такой информации может нанести ущерб его психическому или физическому здоровью, а также если речь идет о статистической информации, которую нельзя с легкостью восстановить в каждом отдельном случае.

Проведение нового закона в жизнь возлагается на независимую Службу контроля за информационными системами. Закон требует, чтобы каждая картотека личных досье имела лицензию от этой службы. Итак, законодательное регулирование защиты данных имеет в Норвегии по сравнению с другими странами весьма широкий характер, однако реальная эффективность этого регулирования будет определяться не только формулировками закона, но и практикой его применения.

Был в Норвегии и свой вариант шведского “дела ИБ”. В 1979 г. журналисты, связанные с левой газетой “Ню Тид”, собирали информацию о надзоре, осуществлявшемся полицией и службой безопасности. В отличие от шведских журналистов, напечатавших свои статьи в журнале “ФНБ-Культур фронт”, они не успели опубликовать ничего до вмешательства полиции. Им был вынесен обвинительный приговор, подтвержденный апелляционным судом. Информация собиралась норвежскими журналистами путем склеивания кусочков из доступных публике источников. Как и шведский апелляционный суд по делу ИБ, норвежский апелляционный суд постановил, что сам сбор такой информации представляет собой преступление против безопасности государства.

В Дании Закон о гласности в делах управления был принят в 1970 г. Это произошло после долгих дискуссий в различных комиссиях и в парламенте, почти таких же ожесточенных, как в Норвегии. И как и в Норвегии, принятая в конечном счете модель оказалась намного слабее шведской.

Подобно Норвегии, Дания начала подготовку законодательной базы открытого правления с создания правительственной комиссии по этой проблеме. Процесс этот чуть было не прекратился, когда комиссия проголосовала против такого закона. Конституция 1953 г. не содержала положения о праве на общественный доступ к государственным документам. В 1957 г. была назначена новая комиссия. Представленный ею в 1963 г. доклад также отвергал необходимость такого закона, однако соответствующий законопроект был все же комиссией разработан.

В Дании, как и Норвегии, первым шагом к созданию системы всеобщего доступа к государственным сведениям был закон, предоставляющий сторонам в административном разбирательстве право знакомиться с относящимися к делу документами. Как и в Норвегии, оппозиционные партии требовали закона об открытом правлении от социал-демократического правительства и в 1967 г. выступили с соответствующим законопроектом. Когда в 1968 г. социал-демократы утратили власть, их соперники внесли законопроект в парламент при поддержке со стороны части социал-демократов. Законопроект был принят и обрел силу закона в 1970 г. Его формулировки носят еще более ограничительный характер, чем положения норвежского закона. В частности, любой желающий ознакомиться с теми или иными документами обязан указать их точные названия, причем он не не может, как в Норвегии, рассчитывать на помощь указателей. Изъятия из гласности сформулированы в крайне общем виде. Самым ярким примером этого является право властей считать сведения секретными, если это “диктуется особыми обстоятельствами”. Та же статья закона позволяет правительству принимать окончательные решения относительно секретности определенных категорий данных.

Проведение закона в жизнь находится в основном в компетенции омбудсмана. Эта должность была впервые введена конституцией 1953 г. Теоретически есть возможности апеллировать к суду, однако из-за общих формулировок изъятий из гласности суду может быть весьма трудно констатировать незаконность отказа в доступе к тем или иным документам. В Дании нет особых административных судов, равно как и общего закона об административной процедуре. Из всех скандинавских государств Дания ближе всего к Великобритании по образу правления: ответственность министров здесь сочетается с их свободой действовать в определенных пределах по своему усмотрению, а обычные суды имеют право пересматривать решения административных органов. Хотя датский закон и не требует особенно широкой гласности в государственных делах, он встретил сопротивление со стороны исполнительных структур; утверждалось, что он потребует увеличения штатов чиновников и снизит эффективность управления.

Закон планировалось пересмотреть в 1974 г., но в действительности этот процесс занял больше времени. Пересмотр начался в 1973 г., и в 1978 г. был представлен проект закона об “открытых досье”. В этом законопроекте сохранены многие положения существующего закона. В частности, остаются без изменения широкие полномочия министров отказывать в доступе к данным. Крупным сдвигом будет создание в государственных учреждениях, по примеру Швеции, регистров документов, так что те, кто интересуется теми или иными сведениями, смогут лучше представлять, какие именно документы им нужны. Закон 1970 г. применяется, по всей видимости, не очень интенсивно; омбудсман уделяет делам, связанным с оглашением документов, около пяти процентов своего рабочего времени.

Что касается закона о защите данных, здесь события развиваются быстрее. В 1979 г. в Дании было принято два закона по этой проблеме. Один из них, Закон об информации в распоряжении государственных органов, относится к государственным банкам данных, другой — Закон об информации в распоряжении частных учреждений — к коммерческим. Исполнение обоих законов контролируется Службой контроля за информационными системами. Оба закона относятся только к компьютеризированным системам личных досье. К проблеме “юридических лиц” в плане защиты данных в Дании подходят иначе, чем в ряде других стран. Государственным банки данных контролируются только если они содержат информацию об отдельных лицах. Однако коммерческие банки данных подлежат контролю, если они содержат сведения о лицах или об “учреждениях”. Гражданин не имеет безусловного права на доступ к информации относительно самого себя, однако в некоторых случаях такой доступ обеспечивается по требованию Службы контроля за информационными системами. Оба закона ориентированы в основном на накопление и передачу “небезразличной” информации личного характера, например, о религиозных, политических убеждениях или о национальном (расовом) происхождении отдельных лиц.

Под косвенным давлением со стороны скандинавских стран некоторые другие европейские государства стали всерьез рассматривать перспективы нового законодательства по взаимосвязанным проблемам гласности и защиты данных. Несмотря на связь между ними, эти проблемы в Европе пока рассматриваются почти исключительно по отдельности. Интерес к законодательству о гласности (открытом правлении) проявляют, как правило, государственные служащие, специалисты по административному праву, группы давления и некоторые журналисты. Проблемой же защиты данных озабочены преимущественно те, кто связаны с миром компьютеров, а также те, кто, находясь вне этого мира, считают, что компьютерные технологии могут быть использованы в ущерб гражданским свободам.

Инициатива разработки законодательства об открытом правлении исходила в основном от Совета Европы. Это объединение европейских государств, более широкое по составу и менее тесно спаянное, чем ЕС. Занимается Совет Европы претворением в жизнь Европейской конвенции о правах человека, которая в той или иной степени связывает своими обязательствами все страны, входящие в эту организацию. Статья 10 этой конвенции, провозглашающая свободу выражения убеждений, послужила отправной точкой для дипломатических усилий, направленных на повышение открытости государственных механизмов в странах Европы.

Совет начал свою деятельность в этом направлении тактично и не спеша. Консультативная Ассамблея, являющаяся для Совета Европы своего рода парламентом, в 1970 г. вынесла скромную рекомендацию дополнить права, гарантированные Статьей 10 Конвенции, “свободой запрашивать информацию... при соответствующей обязанности органов государственной власти предоставлять информацию по вопросам, затрагивающим интересы общественности, с соблюдением необходимых ограничений”.

“Исполнительная власть” в Совете Европы представлена совещанием министров иностранных дел государств-членов — так называемым Комитетом министров. Этот комитет передал упомянутую выше рекомендацию в орган, официально называемый Комитетом экспертов по правам человека. Рассмотрев вопрос, Комитет экспертов собрал семинар, состоявшийся в сентябре 1976 г. в австрийском городе Граце. Все происходило в самых сдержанных тонах, без резкостей вроде принятия выводов или рекомендаций путем голосования (хотя такое предложение и поступило от одного молодого шведа).

Значение семинара заключалось в основном в том, что представители различных стран получили возможность выступить с докладами о том, какого уровня гласности эти страны уже достигли, или о том, как они собираются усовершенствовать свое законодательство в этой области в будущем. Как и следовало ожидать, самый важный доклад был представлен шведом Бертилем Веннергреном, который только что оставил должность омбудсмана, ответственного за претворение в жизнь шведского закона об открытом правлении, и получил место судьи. Норвегия и Дания были также представлены на семинаре, и соответствующие законы этих стран были подвергнуты обсуждению. Обсуждался и довольно слабый закон по этой проблеме, действующий в Австрии — возможно, из уважения к стране-организатору семинара.

Более интересными были доклады из Франции и Нидерландов. Представители обеих стран рассказали о подготовке законопроектов об открытом правлении, которые с тех пор уже стали законами. Великобритания была представлена двумя государственными служащими, которые почти не выступали и уж во всяком случае не сделали ничего похожего на доклад о состоянии проблемы в своей стране.

Решение о разработке законодательства об открытом правлении во Франции было в определенной мере неожиданностью. Раньше все полагали, что французское государство по меньшей мере столь же, как английское, приверженно секретности и к тому же отличается высоким уровнем централизации власти. Однако в Граце господин Луи Фужере сообщил, что Государственный совет Франции уже подготовил два альтернативных законопроекта об открытом правлении. Было некоторое давление в пользу такого законодательства, в основном со стороны части прессы и растущего экологического движения, однако в 1976 г. это давление было гораздо менее значительным, чем в Англии.

В 1977 г. во Франции был создан комитет, в задачи которого входило не только рассмотреть вопрос, но и несколько расширить доступ публики к государственным документам. В 1978 г. комитет представил свой доклад, в котором рекомендовал, чтобы его круг компетенции был изменен с тем, чтобы ввести общий принцип свободы доступа к государственным сведениям. Эти предложения не были, впрочем, сформулированы в качестве законопроектов. Однако законодательные меры не заставили себя ждать. Французский закон об открытом правлении был принят 17 июля 1978 г.

Этот закон был частью комплекса мер, направленных на улучшение отношений между бюрократией и широкой общественностью. Похоже, что некоторые вдумчивые государственные чиновники во Франции пришли к выводу, что законодательство об открытом правлении отражает некую общемировую тенденцию и что есть смысл последовать этой тенденции и даже предвосхитить ее, представив соответствующий законопроект от имени правительства. Возможно, это был один из двух законопроектов, уже подготовленных Государственным советом. Может быть, сыграло свою роль и то, что по этой теме уже была литература на французском языке и что Франция была довольно широко представлена на семинаре в Граце. Короче говоря, идея стала серьезно рассматриваться в довольно узком кругу высокопоставленных лиц в государственном аппарате Франции.

Однако проблема привлекала к себе мало внимания вплоть до декабря 1978 г., когда закон вступил в силу. Французы явно кое-чему научились на опыте других стран. Закон устанавливал общее право на доступ к государственным документам, за десятью особо оговоренными исключениями, а также учреждал специальную комиссию для надзора за исполнением закона и для рассмотрения жалоб на отказы в доступе к документам. Изъятия из гласности формулировались в общем виде, как и в аналогичном американском законе, а также в соответствии с общим характером законодательства европейских стран, отдающих предпочтение позитивному праву. Эффективность применения закона будет в значительной мере зависеть от того, каким образом будут эти изъятия толковаться новой комиссией, даже если иметь в виду, что решения комиссии не будут иметь силы обязательного прецедента, подобно решениям судов в Англии и США. И все же закон был принят и введен в действие быстро и гладко. Это событие оставалось почти незамеченным до того, как в начале 1979 г. газета “Монд” посвятила ему статью, из которой французские борцы за открытое правление смогли хотя бы почерпнуть изящный термин “прозрачное государство”.

Недостаток внимания к новому закону об открытом правлении объясняется, возможно, тем, что общественный интерес был прикован к законодательству о защите данных. Принятию в январе 1978 г. закона о защите данных предшествовал немалый (по крайней мере, по относительным меркам) шум в обществе. В 1974 г. разразился скандал вокруг так называемого плана “Сафари”, предусматривавшего по сути создание досье на каждого француза. Было издано распоряжение приостановить этот план; для рассмотрения вопроса и разработки рекомендаций была создана “комиссия Трико”. Комиссия представила свой доклад в 1975 г., и принятый в 1978 г. закон базировался на рекомендациях этого доклада.

По части защиты данных французский закон является всеобъемлющим. Он относится и к государственным, и к частным учреждениям, касается как компьютерных, так и рукописных досье, и, наконец, его исполнение контролируется сильным независимым органом. Крупный недостаток закона заключается в том, что он защищает только данные, относящиеся к физическим лицам (хотя в исходном законопроекте речь шла также и о юридических лицах). Орган, следящий за исполнением закона, известный как “Национальный комитет” или CNIL (Commission Nationale de l’Informatique et des Libertes; “Национальная комиссия по информатике и свободам”), обрел гораздо большее влияние и независимость, чем первоначально предполагало правительство.

Проблема защиты данных во Франции вызывает гораздо больше интереса, чем проблема открытого правления. По ней публиковались статьи и книги, шли ожесточенные дискуссии в средствах массовой информации и в парламенте. В то же время закон об открытом правлении не был предметом особой озабоченности и теперь вступает в силу почти без общественного отклика.

Нидерланды также более или менее выполнили высказанное на Грацском семинаре намерение ввести закон об открытом правлении. Но, как видно хотя бы из сравнения текстов законов, в этой стране возобладал более осторожный подход, чем во Франции. Принятию закона опять-таки предшествовала деятельность созданного в 1968 г. комитета, который в 1970 г. рекомендовал законодательно установить право доступа к официальным документам и представил соответствующий законопроект. Когда председатель этого комитета стал премьер-министром, идея получила дополнительный толчок. Однако к тому времени предложения комитета были существенно ослаблены. Когда в 1978 г. закон был окончательно принят, в нем была важная особенность, отличавшая его от аналогичных законов в других странах: в нем устанавливалось не право на доступ к “документам”, а право на получение “информации”. Иначе говоря, голландские органы власти по этому закону обязаны не показывать а рассказывать.

Изъятия из гласности указываются в голландском законе самым общим образом. Например, гражданину может быть отказано в ознакомлении с “мнениями” или с “неполными данными”. Существует почти полный запрет на разглашение коммерческой информации, предоставленной государственными органами на условиях конфиденциальности, наряду с другими общими изъятиями из гласности в обычных для таких изъятий областях. Есть и особое ограничение относительно сведений, разглашение которых может “поставить под угрозу единство Королевства” (последнее понятие не совпадает с понятием безопасности государства). Вместе с тем, контроль за исполнением закона возлагается на независимый орган — Государственный совет, который выполняет роль высшего административного суда, а также является консультативным центром при подготовке законопроектов.

В то же время проблема защиты данных еще не получила в Голландии законодательного разрешения. С момента переписи населения 1971 г. эта проблема является предметом все более широкой полемики. В 1976 г. был опубликован доклад Королевской комиссии по неприкосновенности компьютерных данных (комиссии Купманса). В целом подготовка закона о защите данных в Голландии находится примерно на той же стадии, что и в Англии: в ближайшие несколько лет будет, по-видимому, принят какой-то закон относительно банков данных, необходимый и по экономическим, и по политическим причинам. Однако голландский закон об открытом правлении, несмотря на то, что речь в нем идет не о документах, а о сведениях, и несмотря на содержащиеся в нем широкие изъятия из гласности, идет, по всей вероятности, дальше, чем это было бы желательно в настоящий момент для любого британского правительства, особенно в том отношении, что позволяет направлять апелляции в независимый орган.

Австрия по сравнению с Голландией являет собой почти что противоположную картину: здесь уже действует всеобъемлющее законодательство в области защиты данных, однако эта страна отстает от других с законом об открытом правлении (и похоже, что это ее вполне устраивает). Австрийская система открытого правления была описана на Грацском семинаре 1976 г. Законодательное обеспечение гласности в Австрии гораздо слабее, чем в Швеции или в США. Нормы эти вкратце сводятся к следующему. В 1973 г. парламент принял поправку к Закону о федеральных министерствах, которая вводит для них “обязанность предоставлять информацию”. Однако это положение носит декларативный характер и не гарантирует общественности реально осуществимых прав.

Прежде всего, “обязанность предоставлять информацию” ограничена конституционным долгом государственных служащих хранить сведения в тайне, если этого требуют интересы государственной власти или участников того или иного дела. Официальные разъяснения относительно обязанности предоставлять информацию по меньшей мере так же легко поддаются различным толкованиям, как соответствующие нормы голландского законодательства. В запросах следует указывать точное название документа. Государственные органы не обязаны предоставлять информацию относительно вопросов, по которым еще не принято окончательное решение. Информация может также не предоставляться, если ее получение связано с большим объемом канцелярской либо аналитической работы. Как и в Голландии, государственные органы обязаны не обеспечивать желающим доступ к документам, а лишь сообщать их содержание. Единственный элемент австрийской системы (как и голландской), позволяющий рассчитывать на повышение ее эффективности, — это возможность апелляции. В соответствии с законом 1973 г., отказ в предоставлении сведений может быть обжалован в административном суде. Таким образом, от административных судов зависит, насколько эффективно будут работать общие формулировки закона об открытом правлении.

Что же касается защиты данных, то в этой области австрийцы продвинулись никак не меньше, а может быть и больше, чем другие европейские государства. Принятый в 1978 г. Закон о защите данных провозглашает широко сформулированные общие принципы, устанавливает детально разработанный механизм практического применения и оговаривает сроки поэтапного введения отдельных мер. Он защищает информацию, относящуюся как к физическим, так и к юридическим лицам и охватывает и государственные, и частные банки данных. Законом учреждаются административная Комиссия по защите данных и более широкий по составу Совет по защите данных, выполняющий общие надзорные функции. В проведении закона в жизнь участвуют и Комиссия по защите данных, и обычные суды. “Субъекты данных” имеют право знакомиться с информацией на себя и следить за ее точностью. Хотя закон относится к банкам данных вообще, основная часть его требований применима только к автоматически обрабатываемой информации.

Закон разработан всесторонне и тщательно, но его реальная эффективность будет определяться подзаконными актами и тем, как они будут толковаться исполнительными органами. Летом 1980 г. в процессе разработки находились правила относительно компьютерной обработки данных в государственных учреждениях. Проект этих правил должен быть представлен на рассмотрение Комиссии по защите данных. В этой области Австрия намного опережает Великобританию.

В Совете Европы дело также не стояло на месте с момента принятия рекомендации Консультативной Ассамблеи в 1970 г. В феврале 1979 г. Ассамблея сумела принять недвусмысленную резолюцию, прямо призывающую государства-члены Совета ввести законы об открытом правлении.

Был по крайней мере один случай, когда человек, пытавшийся дать утечку разоблачительной информации, обратился с жалобой в Европейскую Комиссию по правам человека. В 1969 г. неназванный государственный служащий из ФРГ сообщил, что подвергся служебному взысканию за попытку написать статью, в которой рассказывалось о недобросовестном администрировании в учреждении, где он работал. Сведения об этом эпизоде недостаточно полны; есть основания полагать, что предпринятая попытка была не очень решительной. Так или иначе, жалоба была отклонена Комиссией уже на первой стадии рассмотрения. Комиссия заявила, что факты, которые этот чиновник собирался обнародовать, представляли собой “служебную тайну” и что он не имел права их разглашать, что предусмотрено Статьей 10 Европейской конвенции по правам человека.

Есть, разумеется, еще одна общеевропейская организация, решения которой более непосредственно влияют на ситуацию в отдельных странах. Речь идет о Европейском Сообществе. Однако Конвенция о правах человека лишь косвенным образом входит в общеевропейское законодательство в рамках ЕС, и продвижения в этой области пока почти не видно. Тем не менее, в 1973 г. один член Европейского парламента от Дании запросил Комиссию и Совет ЕС, планируют ли они ввести правила относительно доступа к государственным документам. Оба высших органа Сообщества ответили отрицательно.