Йон Элстер

Мой подход к вопросу о связи между правами человека и экономическим развитием носит в основном теоретический, а временами чисто умозрительный характер. Предлагая типологию причинно-следственных взаимоотношений между этими двумя понятиями, я стараюсь сопроводить каждую категорию этой типологии соответствующими примерами и иллюстрациями. Мой вывод таков: гражданские права жизненно важны для обоих аспектов и экономического развития — экономической обеспеченности (security) и экономической эффективности.

Почти все современные конституции содержат тот или иной “билль о правах”. Помимо прав, явно сформулированных в конституции, некоторые права существуют в силу конституционного обычая (constitutional convention) или же судебного контроля; такие права будут также затронуты по ходу анализа.

Некоторые из провозглашенных в конституциях прав носят чисто декларативный характер. Их претворение в жизнь фактически не предусматривается, а иногда и в принципе невозможно. Это относится, например, к праву на труд и к праву на чистую окружающую среду. Надо также отметить, что некоторые конституции, в которых провозглашены принципиально осуществимые права, являются простыми клочками бумаги, не предназначенными для практического применения — например, такой была советская конституция 1936 г. В дальнейшем анализе я буду, как правило, исходить из того, что обсуждаемые права могут претворяться и на деле претворяются в жизнь.

Сделав эти предварительные оговорки, перейдем к классификации прав человека. Принципы такой классификации могут быть самыми различными, и ни один из них не является общепринятым. Для моего анализа целесообразно разделить права человека на три категории: гражданские и политические; социальные; экономические.

Гражданские и политические права включают свободу слова и объединений; запреты на придание закону обратной силы, на объявление виновным без приговора суда, на произвольные обыски и аресты; право на справедливое судебное разбирательство.

К этим правам относятся также гарантии беспрепятственного осуществления всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании. В контексте моих рассуждений наибольшее значение имеет принцип равноправия избирателей. Этот принцип может нарушаться в следующих случаях: 1) если границы избирательных округов подлежат изменению в соответствии с демографическими сдвигами, правительство может попытаться провести такую перекройку в своих интересах; 2) если правящая партия имеет возможность изменить систему выборов (например, перейти от пропорционального представительства к голосованию по одномандатным округам, или наоборот), такая возможность может быть использована в политических целях; 3) если условием участия в выборах является предварительная регистрация избирателей, у правительства может появиться стимул затруднить процедуру регистрации с тем, чтобы фактически лишить избирательного права часть тех, кто проголосовал бы за оппозицию.

Многие конституционные положения могут рассматриваться как гарантии беспрепятственного осуществления права на стремление к счастью. Никакая конституция не может гарантировать право на само счастье. Между правом на счастье и правом на стремление к счастью можно поместить те положения многих современных конституций, которые гарантируют право на кое-что из того, что в принципе способствует достижению счастья. Речь идет о праве на труд, на справедливое либо достаточное вознаграждение за труд, о праве на пособие по безработице и по болезни, а также на пенсию, о праве на бесплатное образование, на охрану здоровья, на чистую окружающую среду и т.п. Ни одно из этих благ не является ни необходимым, ни достаточным для счастья, однако они ценятся, поскольку, как было сказано, они в принципе способствуют его достижению. Будут ли эти “социальные” права воплощены в жизнь или останутся пустыми декларациями — это зависит от политической воли, экономических ресурсов и конституционных доктрин в их истолковании судами.

Экономические права регулируют отношения собственности, договора и обмена. Они гарантируют, что собственность не может экспроприироваться без “предварительной”, “немедленной”, “полной” или “достаточной” компенсации (формулировки тут могут быть весьма различными). Они также защищают собственников от имеющих обратную силу налогов. Более того, они гарантируют, что любая находящаяся в частном владении собственность может свободно отчуждаться и использоваться по усмотрению владельца.

Современные политико-философские дискуссии во многом сводятся к борьбе между двумя противоположными взглядами на цели общественной организации. Согласно одному из этих взглядов, общество должно быть организовано таким образом, чтобы достигался максимальный уровень совокупной полезности или богатства. В соответствии со вторым взглядом, организация общества должна быть нацелена на то, чтобы наилучшим образом обеспечить наименее состоятельных граждан. Первый взгляд я буду называть “ориентированным на эффективность”, а второй — “ориентированным на обеспеченность”. Можно, конечно, простодушно предположить, что эффективность всегда может быть поставлена на службу обеспеченности. Однако простейшее умозаключение показывает, почему это не так. Перераспределение доходов в целях повышения обеспеченности может отрицательно воздействовать на эффективность по двум причинам: во-первых, “общественный пирог” становится меньше из-за нарушения системы экономических стимулов; во-вторых, на долю этого “пирога” претендуют и те, кто его делит заново.

Ни один из названных двух взглядов в чистом виде не выдерживает критики. И здравый смысл, и результаты экспериментальных исследований указывают на то, что теории, ставящие во главу угла эффективность, недостаточно учитывают интересы беднейших слоев населения, в то время как теории, выдвигающие на первый план обеспеченность, придают интересам этих слоев слишком большое значение. Более удовлетворительная теория должна как-то иметь в виду и эффективность, и обеспеченность. Как показали исследования, наиболее распространенное в массах понятие об экономической справедливости состоит в следующем: надо максимально увеличивать совокупное общественное богатство, не допуская при этом, чтобы кто-либо в обществе опускался ниже некоего минимального уровня благосостояния. Такой принцип имеет, однако, два недостатка. С философской точки зрения его слабость состоит в том, что искомый минимальный уровень благосостояния (дохода) нельзя теоретически вывести из более общих положений. В практическом плане, что для меня сейчас особенно важно, этот принцип не дает единого критерия для оценки экономического развития. Например, он не позволяет экономически сопоставить общество, имеющее более высокий уровень ВНП на душу населения, с обществом, имеющим более высокий уровень минимального дохода. Можно, конечно, попробовать найти выход из положения, установив некое компромиссное соотношение между эффективностью и обеспеченностью, вместо того, чтобы рассматривать первое понятие в качестве максимизируемой величины, а второе — в качестве ограничительного условия. Однако такая идея носит не менее произвольный характер, чем использование минимального уровня дохода в роли ограничителя. Оптимальное соотношение между эффективностью и обеспеченностью, так же как и оптимальный уровень обеспеченности, может устанавливаться лишь интуитивно, без какого-либо теоретического обоснования.

В свете этих соображений, анализ будет вестись по двум линиям. Я буду раздельно рассматривать влияние прав человека на экономическую эффективность и на обеспеченность. По ходу дела мне придется указывать, что некоторые права могут положительно воздействовать на один из этих двух аспектов экономического развития, при этом отрицательно влияя на другой. Так, например, свобода договоров и сделок одновременно может повышать эффективность и отрицательно сказываться на обеспеченности. Однако у меня не будет возможности расширить анализ и довести его до оценки конечного результата.

Итак, я провел необходимые разграничения между тремя типами прав, а также между двумя аспектами экономического развития. Эти разграничения позволяют наметить шесть различных типов причинно-следственных связей между правами человека и параметрами экономики. Далее я буду рассматривать их поочередно.

IV.1. Влияние гражданских и политических прав на обеспеченность

Недавно в научной литературе было привлечено внимание к следующему поразительному факту: ни в одной стране с демократической формой правления и свободой печати никогда не было голода как стихийного бедствия. Этот факт объяснялся тем, что свободная пресса играет большую роль, предупреждая общество о возможных бедствиях и побуждая политиков предотвращать их или смягчать их последствия. Ясно, однако, что такое объяснение не может быть достаточным.

Возьмем для примера ситуацию в США. В этой стране нет всеобщей системы медицинского страхования. В результате уровень обеспеченности там даже ниже, чем в некоторых развивающихся странах. Это обстоятельство хорошо известно и широко освещается. Однако те люди, которые страдают от отсутствия медицинской страховки, относительно менее склонны участвовать в федеральных выборах (вспомним, что в таких выборах обычно принимают участие не более 50% избирателей). Поэтому политики, не могущие или не желающие ввести новое законодательство о медицинском обслуживании, не обязательно теряют из-за этого свои должности.

Надо подчеркнуть, что дело тут не в скудости политических прав, а в том, что люди не пользуются своими правами. Как отмечено многими авторами, права человека немногого стоят, если они не подкреплены минимальным уровнем благосостояния. Здесь может возникнуть порочный круг: для того, чтобы граждане могли использовать свои политические права для достижения экономической обеспеченности, они должны изначально быть хоть как-то обеспечены в экономическом отношении.

Таким образом, достижение экономической обеспеченности требует, с одной стороны, свободы слова, с другой — реальных политических прав. Свобода слова необходима для того, чтобы предавать гласности злоупотребления, а политические права — для того, чтобы люди могли путем голосования смещать с должностей виновных в злоупотреблениях. Если, однако, правящее большинство в парламенте может произвольно менять систему выборов (выбирать между пропорциональным представительством и голосованием по одномандатным округам), назначать по своему усмотрению дату выборов и манипулировать границами избирательных округов, у него появляется возможность отвлекать народное недовольство. Этот “аварийный люк” может быть перекрыт посредством четкого конституционного оформления выборной процедуры. Я не хочу этим сказать, что существует некая определенная модель выборов, которая наилучшим образом подходит для выявления “воли народа”. Вообще говоря, содержащиеся в теории социального выбора “теоремы невозможности” позволяют считать само понятие “воли народа” фикцией. Вместе с тем бесспорно, что строгое следование раз установленной процедуре выборов в целом повышает вероятность смещения выборных должностных лиц, совершающих злоупотребления.

IV.2. Влияние социальных прав
на обеспеченность

В этом пункте причинно-следственная связь может показаться более прямой и очевидной. Если в конституции содержатся положения о праве на труд, на минимальный заработок, на бесплатное медицинское обслуживание и образование, на сохранение рабочих мест — а эти положения могут появиться в результате осуществления рассмотренных выше политических прав — разве они сами по себе не являются гарантиями экономической обеспеченности? Как мы сегодня знаем, такой вывод был бы наивным, поскольку многие из этих прав либо вообще не могут быть претворены в жизнь, либо таковы, что их осуществление приводит к негативным последствиям. Да, в бывших коммунистических странах люди в самом деле имели право на труд, но это право осуществлялось лишь ценой низкой эффективности экономики, в результате чего заработная плата была существенно ниже, чем пособие по безработице во многих странах Запада. Законы, обязывающие работодателей предоставлять постоянное рабочее место каждому непрерывно проработавшему в течение N месяцев, часто побуждают их увольнять людей, проработавших, скажем, N-6 месяцев, что в конечном счете снижает, а не повышает степень защиты рабочих мест. Аналогичным образом, законодательство о минимальном заработке, повышая уровень обеспеченности работающих, может вместе с тем приводить к росту числа безработных. В этом случае общее влияние правовых гарантий на уровень обеспеченности определяется величиной пособия по безработице.

Введение в конституцию права на пособие по безработице и на бесплатное либо дешевое медицинское обслуживание порождает более сложные проблемы. Если соответствующие расходы финансируются из налогов на фонд заработной платы, работодатели будут относиться к ним как к дополнительным издержкам на рабочую силу и, следовательно, будут снижать численность занятых, особенно на штатных рабочих местах. Подобно праву на минимальный заработок, эти права будут в таком случае положительно сказываться лишь на некоторых аспектах экономической обеспеченности, отрицательно воздействуя на другие. Если же осуществление этих прав финансируется за счет доходной части бюджета в целом, то для таких трудностей почвы не возникает. Еще более очевидно, что право на бесплатное или дешевое образование не ведет к подобным отрицательным последствиям.

IV.3. Влияние экономических прав на обеспеченность

Некоторые экономические права могут негативно воздействовать на экономическую обеспеченность. Например, неограниченная свобода договоров и сделок может посредством различных механизмов подрывать благосостояние отдельных лиц. Что касается конституционного права, особое значение тут имеет свободная отчуждаемость земли. Так, пункт 2 статьи 21 болгарской конституции гласит, что владельцы пахотных земель обязаны возделывать свои участки. Хотя мне мало известно о мотивах этого законодательного требования и о его последствиях, можно предположить, что цель его заключается в том, чтобы владельцы земельных участков содействовали национальным интересам в области самообеспечения страны сельскохозяйственной продукцией.

IV.4. Влияние гражданских и политических прав на экономическую эффективность

Эта причинно-следственная связь побуждает нас рассмотреть вопрос о соотношении между демократией и конституционными обязательствами (constitutional precommitment). Часто бывает так, что политические лидеры по тем или иным причинам намереваются связать себя обязательством придерживаться определенного курса с тем, чтобы впоследствии от этого курса было бы невозможно отклониться даже при желании. Для этого надо заранее сделать так, чтобы такие отклонения были связаны с неприемлемо большими издержками. Пример такого поведения дает нам Одиссей, привязавший себя к мачте корабля и залепивший воском уши своих спутников, дабы устоять перед искушением сирен. Другой пример — поведение бывших наркоманов, пишущих саморазоблачительные письма и знающих, что эти письма будут отосланы в случае рецидива. Эти примеры показывают, что речь тут идет не просто о внутренней решимости, а о целенаправленном использовании внешних обстоятельств.

Предположим теперь, что политические лидеры формируют по существу диктаторский режим, возглавляемый абсолютным монархом, политбюро или хунтой. Допустим также, что они хотят связать себя обязательством придерживаться в долгосрочной перспективе такой политики, которая создала бы предпосылки для устойчивого экономического роста.

Такая ситуация наблюдалась, например, в 1980-е годы в Китае. Когда в этой стране была проведена экономическая либерализация и был открыт простор для развития частной собственности, участники экономического процесса еще не могли знать, как долго будут сохраняться такие условия и будет ли им позволено удерживать за собой свои прибыли. Поэтому они не могли мыслить в долгосрочной перспективе и предпочитали тратить свои доходы на предметы роскоши, а не вкладывать их обратно в дело. Вполне возможно, что китайские лидеры хотели связать себя обязательством следовать политике экономического невмешательства, но они не могли сделать это таким образом, чтобы им поверили. Поскольку вся власть оставалась у них в руках, они были неспособны лишить себя способности вмешиваться. Диктатура могла наложить на себя такое обязательство только одним способом — сделав себя уязвимой для санкций со стороны международных организаций, таких как Всемирный банк или Международный валютный фонд.

Гораздо больше доверия внушают подобные обязательства в ситуации, когда властные полномочия разделены между исполнительной властью, независимой судебной системой и демократически избранным законодательным органом. Вот что пишут Дуглас Норт и Барри Вайнгаст в своем обзоре политической и экономической истории Англии в XVII веке. После “Славной революции” 1688 г. “реальная угроза свержения (а эта угроза стала реальной после революции 1648 г. — авт.) ограничивала способность короны игнорировать” парламент. Вместе с тем, “создание политически независимой судебной власти весьма расширило возможности правительства в обещаниях соблюдать заключенные соглашения, иначе говоря, связывать себя обязательствами”. Наконец, “создав баланс между парламентом и монархией (а не устранив последнюю, как это было сделано после Гражданской войны), парламентские круги сами наложили ограничения на собственную склонность к произвольным действиям”.

Итак, я предполагаю, что демократия, то есть наличие у населения реально осуществляемых политических прав, есть предпосылка доверия к политическим обязательствам и их эффективности. Хотя пример Чили при Пиночете и свидетельствует о том, что диктатура и самоограничение не есть несовместимые понятия, все же трудно представить себе институциональное их сочетание. Обещания главы исполнительной власти внушают гораздо больше доверия, если есть четкая процедура смещения его с должности при их невыполнении. С другой стороны, право исполнительной власти налагать вето на решения законодательной может заставить парламент не уклоняться от соблюдения своих обещаний. Я не собираюсь разбирать бесчисленные возможные вариации на эти темы. Ограничусь тем, что повторю в сжатом виде тезис, заявленный и проиллюстрированный на предыдущих страницах: эффективность часто требует, чтобы власть связывала себя обязательствами, которые не могут быть надежными и внушающими доверие при отсутствии у граждан реальных политических прав.

Этот вывод подтверждается и на опыте некоторых азиатских стран, отличающихся в последнее время высокими темпами экономического роста. По мнению Дж.Кампоса, правящие в ряде этих стран авторитарные режимы приобрели общественное доверие посредством “протодемократических учреждений” — так называемых “совещательных комитетов” (deliberative councils), которые обеспечивают представителям бизнеса, профсоюзов и научных кругов частичный доступ к власти. Создав эти учреждения, “политические лидеры по существу уступили часть своих полномочий в принятии важных экономических решений независимому органу, состоящему из чиновников и представителей частного сектора. Таким образом они создали в частном секторе уверенность, что его положение не будет поколеблено. Первоначально эти структуры (”совещательные комитеты"), может быть, и не внушают особого доверия, поскольку правительство может их в любой момент без труда распустить. Однако с течением времени доверие к этим структурам растет. Они институционализируются и пускают все более глубокие корни. Поэтому чем дольше они существуют, тем труднее становится их разрушить". Хотя описанная система более походит на неписаный конституционный обычай, а не на формальные конституционные положения, ход мысли здесь совершенно такой же, что и в начале этого раздела. Чтобы власть была эффективной, она должна быть разделенной.

С. Бхалла предполагает, что политическая свобода положительно влияет на экономическую эффективность посредством еще одного механизма: “... в свободном обществе ошибки, совершаемые правительством, политическими лидерами или бюрократами, исправляются либо посредством голосования, либо силами рынка. Политическая свобода означает. в частности, что никому нельзя навязать дурную бюрократическую политику — или дурного правителя. Устранение дурных правителей или более эффективное распределение ресурсов имеет один и тот же результат — улучшение работы экономики”.

Этот аргумент, отсылающий нас к понятию выбора, основан на одном из двух допущений: что избиратели более заботятся об эффективности, чем об обеспеченности, или же что обеспеченность и эффективность неотделимы друг от друга. Второе предположение явно не соответствует действительности. Первое же, как представляется, опровергается результатами недавних выборов в Польше и других бывших коммунистических странах. Впрочем, пример этих стран не следует, может быть, считать типичным. Во-первых, они все еще находятся под влиянием коммунистической традиции, которая ставит во главу угла сохранение рабочих мест. Во-вторых, в этих странах сейчас проводятся весьма радикальные реформы, которые иногда не могут быть эффективными без резкого падения уровня обеспеченности. Поэтому в глазах избирателей обеспеченность может казаться гораздо более важным делом, чем эффективность.

Этот вывод, однако, не означает, что правительство обязательно будет следовать ориентированному на обеспеченность мандату, полученному от избирателей. Обращает на себя внимание поразительная частота с которой политики, избранные на основе платформы, ориентированной на обеспеченность, вступая в должность принимают меры, ориентированные на эффективность, которые предлагали их потерпевшие поражение оппоненты. Наиболее свежий пример этого — нынешнее положение в Польше. Этот загадочный феномен вопиет о разъяснении. Необходимо также пересмотреть представление о демократии как системе ответственного правительства.

Против приведенного выше утверждения С. Бхаллы можно выдвинуть и более общее возражение. Если граждане голосуют, исходя из прошлого опыта (впрочем, в политологии нет единого мнения на этот счет), они при этом сравнивают экономическое положение в начале и в конце срока полномочий выборной власти, а не сопоставляют реальное состояние экономики в конце этого периода с тем гипотетическим состоянием, которое было бы достигнуто, если бы в течение этого периода проводилась альтернативная политика. Такое сопоставление было бы в данном случае более логичным, однако оно явно неосуществимо. Политики приобретают либо теряют популярность в зависимости от того, что происходит, пока они находятся у власти; они переизбираются в моменты экономического подъема и терпят неудачи на выборах в периоды спада, независимо от того, что сумели сделать реально. Эта тенденция ослабляет силу аргумента, основанного на идее выбора, хотя и не подрывает ее полностью.

IV.5. Влияние социальных прав
на эффективность

Иногда утверждается, что социальные права есть форма общественного потребления и что их осуществление возможно лишь ценой сокращения инвестиций и падения экономической эффективности. Это, в частности, означает, что развивающиеся страны, в том числе страны, осуществляющие переход к рыночной экономике, не могут “позволить себе” иметь развитое законодательство в области социальной защиты населения. Оценка такого утверждения — весьма сложное дело, для которого я не считаю себя достаточно компетентным.

Тем не менее, тут можно сделать некоторые замечания. Прежде всего очевидно, что затраты на образование и здравоохранение представляют собой инвестиции в продуктивные трудовые ресурсы. Однако эти инвестиции часто дают результаты лишь спустя долгое время. С одной стороны, этот факт может побуждать политических руководителей ориентироваться на рост потребления или же на инвестиции в “бесчеловечный” капитал, которые окупаются более непосредственно. С другой стороны, этот самый факт может послужить мотивом для конституционного оформления социальных прав.

Это может произойти в том случае, если правительство полностью осознает значимость инвестиций в образование и здравоохранение, однако решает отложить выделение этих инвестиций на более поздний срок. Но когда этот срок наступает, предпочтение снова отдается проектам, приносящим более непосредственную выгоду. Чтобы выбраться из этого порочного круга, может оказаться полезным ввести права на образование и охрану здоровья в конституцию и даже, возможно, сделать эти права неприкосновенными от конституционных поправок.

Бесспорно также, что и пособия по безработице оказывают положительное влияние на эффективность экономики. Они препятствуют разрушению или сокращению трудового потенциала общества, восстановление которого было бы весьма дорогостоящим делом. Помимо этого, система пособий по безработице содействует поддержанию гражданского мира в обществе, а значит, положительно сказывается на экономической эффективности. Я полагаю, хотя и не могу показать этого эмпирически, что эта позитивная роль пособий по безработице имеет большее значение, чем их негативный эффект, связанный с ослаблением стимулов к поиску работы.

IV.6. Влияние экономических прав на эффективность

С. Бхалла обнаруживает сильную положительную корреляцию между уровнями экономической свободы и экономической эффективности. Поскольку в его понимании экономическая свобода отождествляется с открытостью экономики, которая измеряется разницей между мировыми и внутренними ценами и завышенным курсом иностранной валюты на черном рынке, он не принимает во внимание другие аспекты экономических прав, имеющие прямое отношение к проблеме эффективности.

Гарантируя стабильность отношений собственности, экономические права создают благоприятную среду для долгосрочных инвестиций. Свобода договоров, сделок и обмена ведет к повышению совокупной полезности в соответствии с теорией В.Парето. Следует также заметить, что создание юридической системы ответственности за соблюдение договоров и сделок позволяет людям давать обещания, которые без такой системы не внушали бы доверия. Наконец, право свободного доступа на рынок уменьшает вероятность экономически нерационального поведения монополий. Вместе с тем, некоторые экономические права могут иногда отрицательно сказываться на статических и динамических показателях эффективности. Это относится, например, к праву интеллектуальной собственности на изобретения.

Взаимосвязь между правами человека и уровнем обеспеченности и эффективности может, на первый взгляд, показаться очевидной. В литературе уже высказывалось мнение, что содержащиеся в конституции реальные социальные права необходимы для достижения обеспеченности, а широкий набор экономических прав есть условие достижения эффективности. Я в некоторой степени возражаю против этих предположений. Во- первых, осуществление социальных прав может положительно сказываться лишь на некоторых аспектах обеспеченности, отрицательно влияя при этом на другие ее аспекты. Более прочную гарантию обеспеченности может дать развитый комплекс гражданских и политических прав. Во-вторых, сами по себе экономические права не гарантируют экономическую эффективность. Для этого необходимо, чтобы эти права внушали к себе доверие, которое обеспечивается опять-таки на основе гражданских и политических прав.