Пояснительная записка
к проекту Федерального конституционного закона
“Об уполномоченном Российской Федерации по правам человека”.

Идея учреждения в Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РФ. Постановление о введении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты ВС РФ подготовку проекта закона и внесение его в Верховный Совет. Однако подготовка проекта закона неоправданно затянулась.

В настоящее время принятие Федерального конституционного закона “Об Уполномоченном по правам человека” предусмотрено п."д" статьи 103 Конституции РФ.

Закон регулирует круг отношений, связанных со статусом и функционированием Уполномоченного. Аналогичные институты (чаще всего под названием — “омбудсмен”) широко распространены по всему миру и доказали свою высокую эффективность как в странах со стабильными демократическими режимами, так и — особенно — в странах, только становящихся на путь построения правового государства (страны Восточной Европы, постфранкистская Испания, ЮАР, ряд развивающихся государств). Разумеется, деятельность Уполномоченного ни в коей мере не призвана и не может заменить традиционные институты защиты прав человека (суды, прокуратуру), его роль — дополнить существующие механизмы внесудебной защиты.

Вся деятельность Уполномоченного основывается на ряде принципов:

- разделение властей,

- независимость Уполномоченного при рассмотрении и расследовании конкретных жалоб,

- неполитический характер деятельности Уполномоченного и несовместимость поста Уполномоченного с депутатским мандатом или активным участием в политической жизни,

- гласность в работе Уполномоченного и сотрудничество с неправительственными правозащитными организациями.

Деятельность Уполномоченного распространяется на самую острую сферу общественных отношений — отношений гражданина и государства, прежде всего — чиновника исполнительной власти. Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения законодательных и представительных органов. Сфера пересечения с деятельностью органов судебной власти ограничена случаями нарушения права человека в процессе судопроизводства без вмешательства в решение по существу дела.

В качестве приоритетных в деятельности Уполномоченного выделены вопросы недискриминации женщин; защита прав детей; лиц, принадлежащих к социально уязвимым группам населения; военнослужащих срочной службы; лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Основной формой деятельности Уполномоченного по правам человека является рассмотрение жалоб и проведение в необходимых случаях расследований по жалобам на нарушения прав и свобод граждан. Создание института должно в значительной мере разгрузить федеральные законодательные органы от несвойственных им функций рассмотрения и разрешения индивидуальных жалоб.

По результатам расследований Уполномоченный может выносить и направлять соответствующим государственным органам и должностным лицам рекомендации, направленные на восстановление нарушенных прав и изменение правоприменительной практики, влекущей нарушение прав человека.

В соответствии с проектом и общепринятой практикой Уполномоченный подготавливает и направляет в Государственную Думу ежегодный доклад о своей деятельности и соблюдении прав человека в стране в целом. доклад должен выявлять те сферы, где нарушения прав человека особенно распространены, одновременно доклад должен содержать предложения о мерах законодательного или административного порядка, необходимых для изменения сложившейся практики.

Таким образом, основные функции Уполномоченного состоят в следующем:

- защита прав человека путем рассмотрения и разрешения индивидуальных жалоб, а также проведение расследований по собственной инициативе;

- содействие контролю законодательных органов за деятельностью органов и должностных лиц исполнительной власти, затрагивающей права человека;

- аналитическая работа в области законодательства о правах человека и практики его применения и подготовка на этой основе предложений о восполнении пробелов и совершенствовании законодательства и коррекции административной практики;

- информирование Государственной Думы, иных органов государственной власти, средств массовой информации и общественности о соблюдении прав человека в стране;

- просветительская работа в области прав человека.

При подготовке проекта были изучены и максимально учтены законодательство и опыт работы институтов в странах, переживающих или переживших в недавнем прошлом переходный период трансформации политического режима. Речь идет прежде всего об опыте Польши, Словении, постфранкистской Испании и др. При подготовке проекта были также проведены консультации с экспертами Женевского центра ООН по правам человека, Совета Европы, действующими омбудсменами ряда стран. В целом, проект получил высокую оценку.

В то же время, простое заимствование и перенос чужого опыта на российскую почву вряд ли был бы плодотворен. Разработчики проекта исходили прежде всего из конкретных условий России и существующей правовой системы. Этим объясняется значительный отход проекта от того, что принято считать “классической” моделью института. В целом, проект предусматривает несколько более жесткую и властную конструкцию института Уполномоченного, чем это принято в других странах.

Проект был подготовлен рабочей группой в составе: к.ю.н. Власова И.С., засл. юриста РФ Зайцева Е.А., д.ю.н. Михайловской И.Б., Петросян М.Е., Сироткина С.В. В процессе подготовки проекта были использованы материалы, а также редакции ряда статей, предложенные к.ю.н. Бойцовой В.В. и к.ю.н. Бойцовой Л.В.

При доработке проекта после обсуждения в Комитете Государственной Думы по вопросам законодательства в проект был внесен целый ряд положений из проекта Закона “Об Уполномоченном по правам человека Российской Федерации”, подготовленного коллективом кафедры конституционного права Саратовского юридического института и внесенного в инициативном порядке депутатом Мироновым О.О.

Рабочая группа также благодарна за ценные замечания и советы д.ю.н. Аметистову Э.М., д.ю.н. Савицкому Ю.М., д.ю.н. Хлестову О.Н.