Обзор, составленный Швейцарским Хельсинкским союзом,
Швейцарским Восточным институтом и Фондом демократии

Швейцария — страна противоречий. Здесь говорят на четырех языках, живут в двадцати шести исторически сложившихся кантонах, отличающихся друг от друга. Значительная часть ее населения — это культурные, этнические, религиозные и языковые меньшинства. До середины прошлого века Швейцарию не раз потрясали войны за власть и религиозные войны. В стране нет никаких полезных ископаемых и нет выхода к морю. До середины XIX в. Швейцария была одной из беднейших стран Европы.

Может ли существующая сегодня в Швейцарии политическая система служить в качестве модели для других? Ответить на этот вопрос совсем не просто. Швейцарская система отнюдь не увлекает, в ней нет блеска, она неинтересна для молодежи, в ней нет какой-то особой новизны. Это “приглушенная система”. Однако это и система, которая работает, причем с давних пор. Функционирование такой системы требует высокой степени политической культуры; с другой стороны, сама эта политическая культура движется вперед как раз с помощью системы.

Мы не предлагаем рецепта. Некоторые особенности швейцарской демократии выросли из исторического и географического контекста и могут быть поняты только в свете этого контекста. Поэтому многое не может быть без каких-либо оговорок перенесено на другие страны.

Настоящая работа может дать читателю в лучшем случае лишь некоторые “подсказки”, например, в отношении проблем меньшинств или понимания принципа разделения властей. Возможно, она поможет понять принцип субсидиарности, т.е. основополагающую идею наделения обязанностями по мере уменьшения политической единицы. Государства с гетерогенной структурой населения могли бы, наверное, найти в системе Швейцарии кое-какие ориентиры и для себя. Дабы не создавалась неверная картина, авторы старались не оставлять без внимания также и слабые места и несовершенства швейцарской системы.

Каждая страна должна найти свой собственный путь. И все же при этом следует сохранить известные минимальные стандарты или же добиваться таковых. К ним, по мнению авторов, относится соблюдение демократических правил игры, уважение прав человека и защита меньшинств.

1. Права человека

Права человека в Конституции Швейцарской Конфедерации

Провозглашенные во время Французской революции 1789 г. права человека преследовали цель обеспечить свободу каждого отдельного человека и его личную независимость от сверхмогущества государства. Ту же цель преследуют и права человека, закрепленные в Конституции Швейцарской Конфедерации. В отличие от прав политических права человека принадлежат каждому человеку как личности. Они не обуславливаются государственным гражданством человека. К этим правам относятся:

Свобода вероисповедания и свобода совести. Каждый человек свободен в выборе своей веры, как религиозной, так и политической. Но то или иное вероисповедание не освобождает, однако, от выполнения гражданских обязанностей. Отказывавшиеся проходить военную службу по соображениям совести еще недавно наказывались лишением свободы: в мае 1992 г. швейцарские избиратели проголосовали за проект закона, предусматривающего замену на альтернативную гражданскую службу для отказывающихся проходить военную службу по соображениям совести.

К свободе вероисповедания относится также право на самостоятельный выбор религии, получаемое подростками по достижении ими шестнадцатилетнего возраста.

Свобода выбора религии и религиозного культа. В дополнение к свободе вероисповедания Конституцией Швейцарской Конфедерации разрешаются все богослужебные действия, не попирающие мораль и общественный порядок.

Право на заключение брака. Ничто не может юридически препятствовать заключению брака, за исключением несовершеннолетия, близкого родства или психического заболевания. Ни отсутствие средств, ни различие вероисповеданий и гражданства не считаются препятствиями к браку.

Право на свободное выражение мнений. Это право относится к основным свободам демократии. Если отличающиеся друг от друга точки зрения не могут быть свободно представлены в прессе или публично, то это означает, что отсутствует база для независимого формирования мнений.

Свобода торговли и свобода предпринимательства. Конкуренция в рыночной экономике защищена этой охраняемой правом свободой. Но чтобы не допускать в современном промышленном обществе уродливых деформаций, свобода торговли и предпринимательства все же подвержена значительному числу ограничений.

Так, например, в некоторых сферах Конфедерация обладает исключительными правами (“монополией”). Здесь стоит назвать, в частности, таможенную монополию, монополию на выпуск монет и банкнот, на производство пороха и алкоголя.

Кроме Конфедерации исключительные права имеют также кантоны (обычно такие права называются “прерогативами”), главным образом в рыболовстве и охоте.

Для некоторых сфер хозяйственной деятельности, влекущих за собой пользование общим достоянием, государство выдает “концессии” (например, для транспортных предприятий, водопроводных станций, добычи полезных ископаемых и т.д.).

Определенные виды профессиональной деятельности регламентированы особенно тщательно, так как для занятия ими предполагается предварительная проверка профессиональной пригодности к данной работе (например, для адвокатов, аптекарей, врачей, учителей, хозяев гостиниц и ресторанов).

Кроме того, многие законы Конфедерации можно назвать как  бы “правилами движения” сегодняшней экономической жизни. Отношения между социальными партнерами регулируются законом о труде, коллективными трудовыми договорами и законом Конфедерации о профессиональном обучении (который касается обучения учеников-подмастерий и сдачи ими экзаменов по специальности). Целям защиты каждого отдельного предпринимателя служат патенты на изобретения, правовая охрана логотипов, закон о картелях, а также закон Конфедерации, направленный против нечестной конкуренции. И наоборот, промышленность и ремесленничество в интересах всего общества руководствуются получаемыми от государства предписаниями, касающимися, например, строительства, гигиены или охраны окружающей среды. Из экономических и государственно-политических соображений определенные отрасли экономики охраняются с помощью дотаций, протекционистских пошлин и установления определенных количественных ограничений, например, в сельском хозяйстве.

Право подачи петиции. Даже тот, кто не пользуется политическими правами, может добиваться внимания властей путем подачи петиции. Но поскольку петиция только принимается к сведению, данное право утратило свое значение со времени введения права на инициативу.

Социальные права человека

Так называемые социальные права человека в Конституции Швейцарской Конфедерации не содержатся.

Конституция не провозглашает права на образование. Однако в течение последнего века было введено и закреплено в Конституции обязательное и бесплатное общеобразовательное восьмилетнее обучение. Цели в области образования преследуются прежде всего через законодательство (законы о профессиональном обучении, о стипендиях, о содействии высшим школам и об исследованиях).

Конституция не провозглашает права на труд. Однако Конфедерация обязана, взаимодействуя с кантонами и частной экономикой, не допускать возникновения экономических кризисов и бороться с безработицей.

Конституция не провозглашает права на пособие. Тем не менее различные учреждения социального страхования заботятся о достаточном доходе для пенсионеров и инвалидов. Существует конституционная основа для профессионального социального обеспечения по старости, которое — вместе с упомянутыми выше видами социального страхования — должно дать пенсионеру возможность продолжать вести и дальше сносный и привычный для него образ жизни.

Так же слабо, как и социальные права человека, закреплено в Конституции право на здоровую окружающую среду. Благодаря изданию строгого закона об охране окружающей среды и законодательно установленному порядку планирования системы расселения и землепользования, а также закону о защите природы Швейцария все же достигла в этой области одного из самых высоких в мире стандартов.

2. Гражданские права

Если права человека действительны для всех людей, то безоговорочными обладателями гражданских прав являются только граждане Швейцарии. К этим правам относятся в основном следующие:

Равенство перед законом (в узком смысле). Все граждане Швейцарии равны перед законом. Это означает, что закон и государственные власти обращаются с ними одинаково. Нарушение этого равенства перед законом может быть обжаловано через суд. Дабы неимущие граждане не оказались фактически выведенными из-под этой защиты, они могут воспользоваться финансовой помощью государства (бесплатный процесс и/или бесплатное предоставление адвоката).

Право свободного выбора места жительства. Закрепляется право каждого швейцарца поселиться в любом месте Швейцарии. Это право не исключает, однако, правил, связанных с регистрацией места жительства.

Право на создание объединений и свободу собраний находится на грани между гражданскими и политическими правами. Граждане имеют право собираться вместе с единомышленниками и создавать объединения всех видов. Это право разрешает образование политических партий, равно как и религиозных и экономических объединений. Оно разрешает объединяться, например, футбольным болельщикам, любителям музыки, писателям, врачам, предпринимателям, экологам, студентам и т.д. для того, чтобы преследовать свои интересы. Поэтому в обществе организуются группы по интересам, которые берут на себя защиту того, что особо занимает их членов. С этой целью такие объединения часто обращаются и к государству, пытаясь представлять перед ним интересы своих членов. К важнейшим объединениям относятся профсоюзы, политические партии и экономические союзы.

3. Политические права

Осуществление политических прав принципиально предполагает швейцарское гражданство. Кроме того, тут должны соблюдаться и прочие условия (например, минимальный возраст и место жительства при праве голосовать, избирать и быть избранным). К политическим правам относятся пассивное и активное избирательное право, а также право на инициативу и участие в референдуме.

4. Получение и утрата права швейцарского гражданства

Швейцарское гражданство включает право быть гражданином общины, кантона, а также “клятвенного союза” (т.е. Швейцарской Конфедерации). Как будет показано ниже, названные первыми права гражданства (общины и кантона) являются условием для выдачи права на швейцарское гражданство вообще.

Право гражданства влечет за собой, наряду с политическими правами, воинскую повинность и гарантирует каждому его обладателю защиту от высылки или выдачи.

4.1. Получение права на швейцарское гражданство

По рождению. Всякий новорожденный ребенок жителя или жительницы Швейцарии автоматически получает право на швейцарское гражданство. Это право по рождению, или “право крови” (“jus sanguinis”), находится в противоречии с законами некоторых других государств, где право гражданства получает любой человек, родившийся на территории этого государства (“jus soli”, например, в США). Поэтому, скажем, родившийся в США швейцарец становится лицом, имеющим двойное гражданство.

Через принятие в гражданство. Натурализация иностранца происходит при строгих условиях и после длительной процедуры. Прежде всего необходимо разрешение департамента юстиции и полиции Конфедерации (т.е. министерства юстиции и полиции). Это разрешение выдается только в том случае, если иностранец имеет хорошую репутацию, если он, как правило, прожил уже в Швейцарии не менее 12 лет и в определенной степени акклиматизировался в стране. При расчете срока каждый год жизни в возрасте с 10 до 20 лет считается за два.

Теперь община и кантон, где проживает иностранец, вольны решать, предоставить ему гражданство или нет. Сам же иностранец не правомочен притязать на обязательное получение гражданства. Процедура тут различна в зависимости от кантона и нередко включает в себя проверку профессиональной пригодности к работе и уплату пошлины (в некоторых местах весьма значительной). Обретение гражданства общины и кантона влечет за собой в конечном счете получение гражданства Швейцарии.

Если кантон или община предоставляют особо отличившемуся иностранцу права почетного гражданина, то это не означает принятия в гражданство.

4.2. Утрата гражданства Швейцарии

Через отказ от гражданства. Гражданин Швейцарии, не живущий больше в Швейцарии и получивший право гражданства другого государства, может отказаться от своего швейцарского гражданства.

Через лишение гражданства. Хотя гражданство Швейцарии является в принципе неотъемлемым, швейцарец, имеющий двойное гражданство и живущий за границей, может быть лишен гражданства, если он наносит ощутимый ущерб престижу и интересам Швейцарии. Эта возможность часто использовалась во время второй мировой войны. Нельзя лишить гражданства швейцарца, не имеющего другого подданства. Таким способом предотвращается безгражданство.

Через объявление гражданства недействительным. Гражданство Швейцарии, полученное путем фальсификации, аннулируется.

5. Об обязанностях гражданина Швейцарии

Обязательное обучение. Посещение школы в течение восьми или девяти лет является обязательным, а государственной школы — бесплатным. Государство занимается как общеобразовательными восьмилетними школами, так и развитием средних и высших учебных заведений. Хорошее школьное образование на всех уровнях — это не только условие высокопроизводительной экономики, но и необходимая предпосылка для демократической жизни государства.

Налоговая повинность. Для выполнения своих разносторонних задач Конфедерация, кантоны и общины нуждаются в деньгах. Граждане уплачивают в Конфедерации и в кантонах подоходный налог, а в некоторых кантонах, кроме того, еще и налог на имущество. Большинство налоговых систем нацелены сегодня на прогрессивное налогообложение, т.е. большие доходы облагаются большими в процентном отношении налогами, чем более низкие доходы. При этом нужно найти компромисс между морально оправданным снижением налогообложения материально необеспеченных людей и необходимым для рыночного хозяйства созданием достаточных стимулов для активного участия в экономической жизни страны. От упомянутых здесь безусловно обязательных прямых налогов следует отличать налоги, вытекающие из определенных форм участия в экономической жизни, например, налоги с товарооборота и налоги на предметы потребления.

Воинская повинность. Каждый гражданин Швейцарии мужского пола является военнообязанным и должен проходить в возрасте от 20 до 50 лет — в качестве офицера до 55 лет — специальную подготовку, а в случае войны — действительную военную службу. Граждане, непригодные к прохождению военной службы, выплачивают определенную сумму в качестве компенсации и тем самым берут на себя часть расходов по эффективной обороне страны. Военное устройство Швейцарии претерпевает в настоящее время изменения, а именно возрастной ценз военнообязанных планируется снизить до 40 лет.

Служебное принуждение. Тот, кто избирается на общественную должность, обязан, вступив в эту должность, трудиться на ней не на страх, а на совесть. Служебное принуждение в строгом смысле представляет собой, однако, исключение. В общем оно действует как таковое только в опекунстве.

Уклониться от обязательного обучения, налоговой и воинской повинности, а также служебного принуждения нельзя. Закон обязывает к определенному поведению; нарушители подлежат соответствующему наказанию. А вот с обязанностью голосовать дело обстоит иначе.

Обязанность голосовать. За исключением немногих кантонов, где неисполнение обязанности голосовать наказывается незначительным денежным штрафом (принуждение к голосованию), гражданин Швейцарии абсолютно свободен в использовании или неиспользовании своих политических прав. Участие в выборах и голосовании ему не навязывается, он идет голосовать добровольно. Но все же есть свой смысл в том, что мы, говоря о демократии, упоминаем обязанность голосовать: осуществление прав народа есть дело совести.

1. О государственном устройстве Швейцарии

1.1. Общие положения

Швейцария является федеративным государством. Ее система резко отличается тем самым от организованных по принципу централизма унитарных государств, в которых административные округа или провинции подчиняются единому управлению из центра. Типичным примером такого централистского государства является Франция.

Федеративное государство возникает вследствие объединения нескольких первоначально самостоятельных государств, какими были в Швейцарии до 1848 г. ее кантоны. Государства, входящие в состав федеративного государства, передают часть своей государственной власти союзному государству. Одновременно граждане государств, входящих в состав союзного государства, становятся подданными федерации. Федерациями являются, в частности, США (с 1887 г.), Швейцария (с 1848 г.), Федеративная Республика Германия (с 1949 г.) и ряд других государств.

В отличие от федеративного государства союз государств является международно-правовым объединением остающихся независимыми государств. Характер союза государств имеют сегодня военные союзы, такие как НАТО, или другие международные организации, такие как ООН, ЕЭС, ЕАСТ (Европейская ассоциация свободной торговли) и Организация африканского единства.

Централизованное государство работает в некотором отношении более эффективно, так как пути принятия решения тут сокращаются; здесь, наверное, скорее проявляется и картина единства. С другой стороны, такое государство легко утрачивает свою близость с гражданами и чревато опасностью нивелирования его жителей. Поэтому централизованные государства менее подходят для тех стран, где имеются меньшинства и существует гетерогенная структура населения. В государстве же, организованном на принципах федерализма, индивидуум ощущает себя скорее членом сообщества, который принимает решения и разделяет ответственность вместе с другими, поскольку он может активно участвовать в политической жизни стоящей к нему наиболее близко политической единицы (общины, района). Там ему хорошо знакомы все местные условия, которые он и учитывает. Он знает представителей власти и людей, выставляющих свои кандидатуры на выборах.

Под федерализмом по традиции  понимается в первую очередь разделение государственных задач между политическими единицами более или менее высокого уровня. В Швейцарии действует следующий принцип:

- то, что касается всей Швейцарии, является компетенцией федерации (это, прежде всего, внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность, оборона страны, вопросы денежного обращения, транспорт, экономическая политика, энергетическая политика, социальное страхование, налоги на предметы потребления, правовое регулирование во всех важнейших областях);

- то, что можно регулировать на уровне кантона, остается полностью или частично компетенцией кантона (например, образовательная и социальная политика, строительство и здравоохранение, судопроизводство).

Этот принцип часто именуют “принципом субсидиарности”. Правда, ввиду становящихся все более сложными проблем современного государства, такой способ разделения задач часто бывает недостаточным. Реформа народного образования, конъюнктурная политика, охрана окружающей среды, строительство автомобильных дорог — все это задачи, которые должны решаться в национальных рамках; таким образом, разделение задач превращается в сотрудничество и взаимодействие (в “кооперативный федерализм”). В этой связи нельзя забывать об опасности того, что федерализм может выродиться в партикуляризм, когда, все больше углубляясь в мелочи, теряешь перспективу целого.

1.2. Федерализм в правовой действительности Швейцарии

а) Община

Политическая жизнь в Швейцарии проходит на трех уровнях: конфедерация, кантоны и общины. Конфедерация является суверенным государством в смысле международного права. Однако, согласно Конституции, компетенции даются ей путем народного голосования — всего населения и кантонов. Любое изменение Конституции Конфедерации происходит через всенародный референдум и может быть принято только большинством голосов всего населения и большинством кантонов. Кантоны, в свою очередь, являются автономными государственными образованиями, которые путем народного голосования принимают свои собственные конституции и издают свои собственные законы — если они не противоречат федеральному праву. Каждый кантон состоит, в свою очередь, из общин. Общины — это образования с ограниченной автономией. Они подчиняются законодательству соответствующего кантона. И тем не менее, исходя из принципа субсидиарности, общины Швейцарии издавна понимаются как первоначальные ячейки политического сообщества. В соответствии с этим на общины возлагаются все те задачи, которые по весомым причинам не относятся к компетенции более крупных политических единиц.

Автономия общин считается государственно-правовым принципом на уровне Конституции, и нарушение ее может вызвать со стороны соответствующей общины обращение с государственно-правовым иском в федеральный суд.

То, какие конкретно задачи относятся к компетенции общины, определяется кантональным правом. В общем же и целом эти задачи лежат, как правило, в следующих сферах:

Организация народной школы: община не может устанавливать учебную программу в целом, но она вольна в выборе учителей, установлении расписания уроков, заработной платы, а также в строительстве школьных учреждений.

Взимание налогов: дело не только в том, что община взыскивает налоги, определяемые вышестоящей политической единицей; более важно, что община имеет право взимать местный коммунальный налог для финансирования исполнения своих задач. Это означает, что в зависимости от положения, количества жителей и имущественной структуры общины ее конкретный житель может подвергаться весьма различному налогообложению. Это означает также, что власти общины должны отчитываться перед жителями этой общины (которых — особенно в сельской местности — они часто знают лично), на что пошли деньги, полученные в результате взимания налогов.

Организация выборов и голосований: община несет ответственность, к примеру, за предоставление подходящего помещения для избирательного участка, помощников при проведении выборов и т.п.

Социальное обеспечение: например, забота о бедных, консультации для матерей, попечение о малолетних и несовершеннолетних и т.д.

Регулирование определенных областей строительной деятельности, в частности, строительный надзор и благоустройство местности.

Выполнение “повседневных задач”, таких как служба местной полиции, водоснабжение, пожарная охрана, удаление сточных вод, вывоз мусора, устройство мест для переработки особых отходов, организация общественного транспорта, решение проблем частного транспорта, устройство мест для проведения досуга (например, спортивных сооружений) и т.д.

Правовая организация общины различна и зависит от ее географического положения и размера территории. Постоянно действует в ней ее исполнительный орган (правление общины). Законодательная же власть может быть представлена собранием жителей либо парламентом общины, который избирается путем тайного голосования.

Для выполнения задач, которые лучше решать сообща, несколько общин часто создают объединения целевого назначения (как, например, по вопросам водоснабжения, строительства домов для престарелых, госпиталей, очистных сооружений и т.п.). В некоторых кантонах есть также учреждения, сравнимые с административными округами.

б) Кантон

Согласно Конституции Конфедерации, “кантоны являются суверенными, если только их суверенитет не ограничен Конституцией Конфедерации”. Поэтому они “осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти”. Это положение представляет особый интерес в том плане, что исходным пунктом Конституции является, следовательно, кантон, а не Конфедерация. Обратная же формулировка означала бы, что Конфедерация имеет только те компетенции, которыми она официально наделена Конституцией. Налицо презумпция компетентности в пользу кантонов.

Тем не менее Конституция ограничивает эту правовую картину в том плане, что кантоны обязаны представлять свои конституции на одобрение Федеральному собранию. Кроме того, существует принцип конституционного ранга, по которому федеральное право преобладает над кантональным.

Но фактически осталось очень немного областей, относящихся к исключительной компетенции кантонов. Важный пример тому — дело воспитания. Наряду с областями, подлежащими компетенции Конфедерации (например, внешняя политика, таможенное дело, почта, телефон и телеграф, система денежного обращения), существует много таких, где Конфедерация и кантоны действуют вместе. Так, например, Конфедерация принимает законы, конкретизацию и исполнение которых она оставляет за кантонами (к примеру, благоустройство местности, гражданская оборона, полиция, ведающая делами иностранцев). Техническое развитие ведет к тому, что кантоны все больше становятся исполнительными органами Конфедерации. Но принцип суверенитета кантонов по-прежнему существует и находит, в частности, свое отражение в государственно-правовом судопроизводстве.

Кантон имеет свою собственную кантональную администрацию. Исполнение законов — Конфедерации и кантонов — осуществляется в первую очередь не федеральной, а кантональной администрацией. Федеральная администрация для этого слишком малочисленна.

Количество и названия кантонов изложены в заключительной части Конституции Конфедерации. Это означает, что образование нового кантона требует изменения Конституции, а следовательно, и референдума. С момента образования Конфедерации подобное случилось один единственный раз, когда осенью 1978 г. народ Швейцарии подавляющим большинством проголосовал за создание нового кантона Ури.

Системы правления в кантонах различны. Существуют кантоны, в которых господствует прямая демократия: один раз в год в них проводится так называемый “конгресс земельной общины”. Речь здесь идет о традиционном собрании всего населения, обладающего правом голоса, где принимаются важнейшие политические решения и проводятся выборы. Кроме того в кантонах, практикующих проведение конгресса земельной общины, существует еще и парламент, который предварительно обсуждает дела этой земельной общины и вносит на конгресс соответствующие предложения. В других же кантонах практикуется система “полупрямой” демократии: некоторые важные политические решения либо исключительно, либо по требованию принимаются народным голосованием.

1.3. Порядок пользования языком

По Конституции Конфедерации национальными языками Швейцарии считаются немецкий, французский, итальянский и ретороманский. Равным образом Конституция определяет, что официальными языками, т.е. языками, на которых составляются законодательные акты и проходит общение населения с властями и судами Конфедерации, являются немецкий, французский и итальянский. Кроме этой содержащейся в Конституции Швейцарии статьи, перечисляющей как равноценные национальные и официальные языки и ставящей одновременно задачу защиты этих языков, в стране нет какого-либо другого специального закона о языках. Употребление того или иного языка в стране в зависимости от пользующегося им населения очень неравномерно. Большинство, а именно около двух третей местного населения, говорит по-немецки. Около 20% говорят по-французски и 10% — по итальянски. На ретороманском языке говорит всего лишь 1% населения. Для защиты языков меньшинств действует так называемый “принцип территориальности”, т.е. соблюдение традиционных языковых границ и исключительное применение исконного для определенной области языка в учреждениях, судах и школах.

В связи с таким порядком пользования языком возникает относительно немного проблем, поскольку отдельные языковые регионы четко разграничиваются и в большинстве кантонов говорят на одном языке (в 14 — на немецком, в 4 — на французском и в одном — на итальянском). В конституциях или законодательстве этих кантонов также не упоминается ни о каком особом порядке пользования языками. Исстари употребляющийся язык молчаливо считается там языком официальным.

В особом порядке пользования языком нуждаются только те кантоны, которые находятся на стыке двух языковых областей. Официально двуязычными считаются лишь два кантона, и один — трехязычным. Как и во всей Швейцарии, в многоязычных кантонах действует строгий принцип территориальности. Точно определено, какой язык в отдельных округах или общинах является официальным.

Небольшое количество населенных пунктов, лежащих на стыке двух языковых областей, официально считаются двуязычными, и в них граждане могут свободно выбрать язык, на котором они хотят общаться с учреждениями и на котором должны проводиться занятия в школе для их детей. Эти исключения перечисляются в конституциях или законодательстве соответствующих кантонов.

Строгое соблюдение принципа территориальности представляет собой весьма солидную гарантию сохранения существующих языковых границ и препятствует смешению отдельных языков. С другой стороны, от лиц, переезжающих жить в другой языковой регион, требуется умение приспособиться в кратчайшие сроки, что иной раз может представлять некоторые трудности. Так, например, дети школьного возраста вынуждены говорить на занятиях в школе на первоначально чуждом для них языке, да и пожилым людям приходится с немалым трудом учить другой язык, чтобы уметь улаживать необходимые административные формальности.

2. О политической системе Швейцарии

2.1. Критерии определения политической системы

Классическое учение о государстве различало тип государства в первую очередь в зависимости от того, господствует ли там один человек (монархия), несколько (аристократия) или много людей (демократия). При нынешнем многообразии систем правления такой подход для характеристики государства является недостаточным.

Чтобы определить политическую систему государства, нужно ответить на следующие вопросы:

1. Каким образом государственная власть разделена на законодательную, исполнительную и судебную?

2. Равны ли эти власти между собой, или же среди них есть одна, которая выше остальных?

3. В каких отношениях находятся гражданские ветви власти и армия?

4. Как приходят к власти парламентарии, министры, президенты и судьи? Существуют ли свободные выборы? По какой системе проходят выборы?

5. Участвуют ли каким-либо образом граждане государства в законодательстве?

6. Какую роль играют в политической жизни партии, союзы и объединения?

2.2. Конкретные формы политической системы

а) в других странах:

Швейцария не может быть названа страной парламентской демократии. Этот термин применителен к таким государственным системам, где граждане посредством свободных выборов определяют депутатов, которые должны представлять их интересы в парламенте. После выборов избиратели уже не могут влиять на своих представителей. Свое недовольство или одобрение они могут выразить только на следующих выборах. Формирование правительства поручается руководству той партии, которая получила большинство на выборах, меньшинство же уходит (часто лишь временно) в оппозицию.

Классической страной парламентаризма является Великобритания, где соперничают друг с другом в основном две партии. В Федеративной Республике Германия, в Австрии и Италии за благосклонность избирателей борются несколько партий. Абсолютное большинство какая-либо партия получает редко, отчего, как минимум, две партии должны быть готовы участвовать в коалиционном правительстве. В Италии до недавнего времени по этой причине часто возникали правительственные кризисы.

Как и в Великобритании, политическая власть в скандинавских королевствах и странах Бенилюкса также находится в руках парламента. Монарх выполняет тут лишь функцию наследственного главы государства.

В столь же малой степени Швейцарию можно назвать президентской демократией. В странах с такой системой глава правительства определяется не народным представительством, а, как и депутаты, народом. Примером такой системы правления являются США, где выбранный народом (путем непрямых выборов) президент относительно независим от конгресса. Хотя он и должен получать одобрение своих политических планов у депутатов, он может проводить их и тогда, когда к его партии принадлежит лишь меньшинство парламентариев. Отношение к отдельным деловым вопросам в американской системе правления важнее, нежели партийная принадлежность.

Если при парламентаризме высшая власть принадлежит парламенту (или, точнее — партии, получившей на выборах большинство), то при президентской системе на первом плане стоит вопрос разделения властей. Законодательная и исполнительная власть тут строго разграничены: к тому же деятельность законодателя контролируется Верховным судом, который проверяет все законы на их конституционность.

Франция с момента изменения ее конституции генералом де Голлем также является республикой президентского типа. Наряду с парламентом и правительством тут есть избранный народом президент, который благодаря имеющимся у него чрезвычайным полномочиям может управлять судьбами страны.

б) в Швейцарии:

В Швейцарии народ участвует в законодательстве как Конфедерации, так и кантонов. Этот факт является для большинства швейцарцев достаточным основанием для того, чтобы называть свою страну образцом прямой демократии. Однако, строго говоря, это относится только к “кантонам с конгрессом земельной общины”, в которых народ собирается в законодательный орган и должен высказывать свою точку зрения по отношению ко всем законам. В остальных же кантонах законодатель состоит из народа и народного представительства. Но с созданием парламента прямая демократия уже заканчивается и превращается в систему непрямой, парламентской демократии. В отличие от других европейских правящих систем, в Швейцарии тем не менее хорошо развито право народа на участие в правлении. С введением референдума и права законодательной инициативы система непрямой демократии оказалась прорванной. Поэтому здесь можно говорить о полупрямой демократии.

Когда задаешься вопросом, кто же фактически определяет в рамках швейцарской “референдумной” демократии политику, ответ на него может, наверное, принести известное отрезвление. Впечатляющее на первый взгляд широкое развитие политических прав следует при ближайшем рассмотрении снабдить все же вопросительным знаком. Так, утверждение, что в Швейцарии, дескать, в конечном счете правит народ, соответствует действительности только частично, так как правом избирать и голосовать пользуется постоянно только очень небольшая — и перманентно все уменьшающаяся — часть населения Швейцарии, обладающая правом голоса. Если в период между войнами было нормой, что в голосовании участвовали от 70 до 80% избирателей, то сегодня правилом стало участие менее 40% избирателей. Даже в парламентских выборах участвуют обычно не более половины избирателей. По количеству участвующих в голосовании Швейцария в процентном отношении занимает в Европе последнее место. Из около 6,8 миллиона жителей Швейцарии право голоса имеют примерно 4,5 миллиона (за вычетом иностранцев, несовершеннолетних и т.д.); т.е., если исходить из участия в голосовании 40% избирателей (т.е. 1,8 миллиона, а, значит, большинство составит 0,9 миллиона), то в каждом отдельном случае это означает, что всего лишь около 13% живущего в Швейцарии населения, или 20% лиц с правом голоса, принимают политические решения путем опускания бюллетеня в урну.

Причины воздержания от голосования разнообразны. В первую очередь, возможно, тут играет роль благосостояние. После второй мировой войны Швейцарию ни разу не поражали никакие острые кризисы. В такие времена человек скорее уходит в сферу частной жизни, поскольку политические проблемы столь непосредственно его больше не затрагивают. Насыщенное разнообразием свободное время может при известных обстоятельствах принести больше внутреннего удовлетворения, нежели обсуждение политических вопросов. Во всяком случае, иные занятия, как, например, просмотр телепрограмм, менее обременительны и не нуждаются в такой отдаче, как политическая деятельность. Политические партии все больше утрачивают значение и уже не в состоянии предложить свою помощь в поисках каких-либо ориентиров. Важную роль играет тот факт, что сильно увеличилось количество ставящихся на голосование дел Конфедерации, кантона и общины, равно как и сложность специальных политических вопросов, по которым избирателей призывают голосовать. В современном индустриализированном обществе все больше лишь специалисты в состоянии оценить важность и последствия специальных политических вопросов.

Наконец, росту так называемой “досады на государство” способствует, вероятно, тот факт, что отклоненные народом проекты часто преподносятся заново в другой “упаковке” политическими властями или путем возбуждения законодательной инициативы, так что в итоге гражданин с правом голоса спрашивает себя, какова же цена его участия в голосованиях. Результаты опроса подтверждают такое положение вещей: около 20% населения с правом голоса вообще не интересуются политикой, 20% считают, что к ним предъявляют слишком высокие требования и что они не в состоянии выразить свое мнение по поводу выносимых на голосование проектов, а еще 20% разочарованы и полагают, что их голос все равно ничего не решает.

Цель государства

Государство — это не самоцель. Делом государства является все, что касается народа в целом, например, безопасность страны, ее благоустройство, социальное обеспечение престарелых. Положительное отношение того или иного народа к государству зависит от того, удовлетворительно ли оно справляется с поставленными перед ними общественными задачами. Если в важнейших делах общественной жизни, например, в обеспечении населения продуктами питания, государство оказывается несостоятельным, то нетрудно предсказать потерю доверия к нему с последующим, вытекающим отсюда государственным кризисом.

Цели, которым должно служить государство, с течением времени изменяются. Первоначальной целью Конфедерации, как это имело место, например, и в Нидерландах, было объединение против общего врага. Сегодня же правительства обеих стран заняты решением тех задач, которые ставит перед ними индустриальное общество — например, конъюнктурная и социальная политика, охрана окружающей среды, транспортное планирование, градостроительство.

В Конституции Швейцарской Конфедерации (статья 2) названы традиционные цели государства. Это отстаивание независимости от посягательств извне, поддержание спокойствия и порядка внутри страны, защита свобод и прав граждан, а также повышение общего блага.

1. Отстаивание независимости от посягательств извне

Находясь в самом центре Европы, где то и дело вспыхивали войны, такая маленькая страна, как Швейцария, сумела просуществовать, не подвергаясь нападениям, более шести веков, и даже выдержать две мировые войны. Это не может быть ни случайностью, ни просто милостью судьбы. Конфедерация отказалась от какой-либо дальнейшей экспансии после поражения при Мариньяно в 1515 г. и ушла с арены европейской великодержавной политики. Тем не менее она вооружилась всеми средствами обороны на случай любых возможных нападений. Этот недвусмысленный отказ от насилия и одновременное решение ограничиться обороной от насилия сделали возможным утверждение Конфедерации.

Оборона страны должна подлаживаться к изменениям методов ведения войны и настраиваться на то, какого рода возникает угроза. До самого последнего времени оборона имела преимущественно военную ориентацию. Однако, все же пришло осознание того, что современная война может выйти из чисто военных рамок и превратиться в войну глобальную, обращенную не только против армии, но и против гражданского населения, сети коммуникаций и экономики. Поэтому в случае опасности наиважнейшей задачей Конфедерации, кантонов и общин становится организация общей совместной обороны. Совместная оборона — это сумма всех усилий, которые ввиду сегодняшней или возможной будущей угрожающей обстановки обязано предпринять государство, чтобы отстоять себя во всех мыслимых ситуациях напряженности. Она включает в себя также гражданскую оборону, равно как и определенные экономические и политические меры.

В Швейцарии существует всеобщая воинская повинность. Военнообязанным является все мужское население Швейцарии. Кроме находящихся на службе государства кадров со специальной подготовкой, здесь нет профессиональных солдат. Армия скорее организована по милиционной системе. Военнообязанные проходят основную службу в течение непродолжительного времени (в настоящее время четыре месяца), а также ежегодные повторные курсы. Военные кадры оканчивают школы подготовки, продолжительность обучения в которых зависит от того, кого они выпускают.

2. Поддержание спокойствия и порядка внутри страны

Предпосылками для осуществления этой цели являются:

Воспитание и уравненное социальное положение. Лучшей гарантией мирного состояния внутри страны являются здоровые экономические отношения и предоставление всех возможных личных свобод. Тогда никто не пытается провести в жизнь нововведения или усовершенствования с помощью силы, ибо для этого существуют законные средства. Во времена дороговизны и экономического упадка социальная справедливость нередко подвергается суровым испытаниям. Работающие по найму нуждаются в особой защите.

Надежный правопорядок благодаря конституции и законам. Сюда относятся все аспекты правового государства:

- защита слабых от произвола сильных;

- защита гражданина от произвола государства (полиция выступает только “стражем закона”);

- свободные выборы правительства и свободное голосование;

- невмешательство в частную жизнь граждан;

- независимый выбор профессии;

- свобода печати и слова, свобода выражения мнений;

- равенство перед законом и перед судом;

- судопроизводство с правовыми гарантиями, как-то: возможность защиты; предоставление нуждающимся безвозмездной правовой защиты; хорошо развитая система обжалований.

Хорошо развитая полицейская организация. Полиция безопасности и уголовная полиция следят за безопасностью и собственностью и в случае совершения преступления или проступка разыскивают виновника с помощью эффективной службы розыска. Полиция охраны общественного порядка действует в различных областях: в качестве дорожной, пожарной, рыночной, санитарной, экономической, лесной и охотничьей полиции, а также строительного и промыслового надзора и полиции, ведающей делами иностранцев. В зависимости от круга деятельности мы различаем местную или общинную полицию, кантональную полицию и полицию Конфедерации. Для армии существует военная и дорожная полиция. Организация полицейской службы является в основном делом кантонов.

Армия. Если наличных гражданских полицейских сил недостаточно, то могут мобилизовываться войска либо привлекаться войска, уже находящиеся на действительной службе. Так, например, армейские части могут быть привлечены для защиты от катастроф или в целях обеспечения безопасности при проведении международных конференций. Как служба обеспечения общественного порядка в случае волнений внутри страны армия привлекалась в этом столетии всего дважды — и, скорее, с негативными последствиями.

3. Защита свободы и прав граждан Конфедерации

Конституция Швейцарии гарантирует целый ряд различного рода прав и свобод. Какие это права и как они применяются на практике, описано в первой главе.

4. Повышение общего блага

4.1. Немного истории

Как и везде в Европе, промышленный подъем в XIX в. сопровождался нищетой рабочего класса. Вожди рабочих, равно как и сознававшие свою ответственность люди из буржуазного лагеря, выступили в защиту бесправных пролетариев и за улучшение их социального положения. Эта борьба поначалу была направлена против применения детского труда. Первый фабричный закон, который сократил рабочий день до 11 часов, был принят на конгрессе земельной общины в Гларне в 1864 г. Этот скромный почин положил начало обширной системе производственной и государственной социальной политики.

4.2. Сегодняшнее социальное законодательство

Сегодня рабочий уже не является безымянной и бесправной рабочей силой. Его здоровье охраняют строгие правила гигиены. Рабочее время и право на ежегодный отпуск определены законодательно и регулируются договорами между профсоюзами и союзами предпринимателей. Страхование по старости или на случай потери кормильца и пенсионные кассы заботятся о том, чтобы в старости наемный рабочий был защищен от материальной нужды. Прогрессивные законы улучшают условия жизни и социальные отношения, обращая при этом особое внимание на экономически слабые слои населения (социальное законодательство). Благодаря такой социальной политике Швейцария с течением времени превратилась в государство всеобщего благоденствия, где каждый конкретный гражданин может рассчитывать в случае нужды на помощь общества.

Социальное законодательство охватывает все меры государства, преследующие своей целью защитить от нужды отдельные части населения или весь народ в экономически и социально тяжелых ситуациях — например, при инвалидности, несчастном случае, болезни, сиротстве или в старости.

Государственная социальная политика и социальное законодательство распространяется на следующие области:

а) Защита работающего по найму:

Правовые основания:

- Гражданский кодекс, положения о трудовом договоре;

- положения о защите промышленности, промыслов и торговли;

- закон Конфедерации о взыскании долга и банкротстве.

Сферы защиты:

- время труда и отдыха;

- здравоохранение и профилактика производственного травматизма;

- специальная защита работающих по найму женщин и молодежи;

- сроки увольнения с работы и защита от необоснованного увольнения;

- положения о минимальной заработной плате;

- положения о защите работающего по найму в случае банкротства работодателя.

б) народное здравоохранение:

Сферы защиты:

- профилактические прививки;

- контроль за продуктами питания и питьевой водой;

- положения, касающиеся обращения с ядами;

- положения об очистных сооружениях, канализации, охране вод, охране окружающей среды, строительстве плавательных бассейнов, гимнастических и спортивных сооружений, выделение заповедных зон и зон общественного отдыха (благоустройство местности).

в) Социальная обеспеченность посредством социального страхования:

Сферы защиты:

- страхование по старости и на случай потери кормильца;

- страхование на случай инвалидности;

- страхование от несчастных случаев;

- порядок компенсации при отбывании воинской повинности;

- страхование военнослужащих;

- страхование по безработице.

г) Социальное обеспечение:

Сферы защиты:

- забота о бедных;

- защита семей;

- строительство социального жилья;

- содействие строительству жилой площади и положения об охране прав квартиросъемщиков;

- лечебные заведения и дома для престарелых и инвалидов;

- бесплатное школьное обучение.

4.3. Границы социального законодательства:

Многим сегодня хотелось бы уже жить в государстве полного обеспечения, где ответственность за будущее снята с самого гражданина и забота о благополучии каждого индивидуума передана в руки государства. Требования к государству постоянно возрастают, и растут они быстрее, нежели продуктивные народнохозяйственные достижения. Соответственно растут как снежный ком и общие расходы швейцарского народа на различные виды страхования.

Сокращение трудоспособного населения и возрастающее число пенсионеров перекладывает бремя расходов на все меньшее количество плеч. Но наряду с большими расходами на все виды социального страхования требуются еще и огромные средства — а значит, и значительная часть швейцарского национального дохода — для всевозможных других государственных задач (например, на народное образование, охрану окружающей среды, оборону страны). Это развитие особенно чревато проблемами потому, что общее бремя налогов, особенно во времена экономического упадка, становится весьма ощутимым. И опыт других стран (Великобритании, Швеции) показывает, что чрезмерный рост числа социальных учреждений влечет за собой массированное налогообложение, а это оказывает в конечном итоге тормозящее воздействие на экономику. Зачастую заранее распознать негативное влияние чрезмерной социальной заботы на экономическую конструкцию почти невозможно.

1. Конституция Конфедерации как основа

Швейцарская Конституция, как уже упоминалось, содержит основополагающие положения по таким аспектам:

- права граждан;

- организация и компетенция конфедеративного государства;

- законодательный процесс.

Новое конституционное право принимается Федеральным собранием, народом и кантонами. Изменение Конституции возможно только тогда, когда за это при всенародном голосовании высказалось как большинство народа, так и большинство кантонов (“конституционный референдум”).

Конституционные уложения раскрываются подробнее в законах и постановлениях. Законы должны иметь конституционную основу и не могут противоречить Конституции. Законодателем является Федеральное собрание (парламент). Всенародное голосование по поводу нового закона (“референдум по вопросу принятия или изменения закона”) проводится только в тех случаях, если 50 000 граждан с правом голоса или 8 кантонов потребуют этого (путем сбора подписей) в течение трех месяцев после опубликования закона.

Зачастую парламент наделяет Федеральный совет (т.е. правительство на федеральном уровне) полномочиями принятия положений о применении законов или уточнения отдельных законоположений. Результатом этих законодательных полномочий Федерального совета являются постановления.

2. Органы власти Швейцарской Конфедерации

2.1. Федеральное собрание

а) Структура Федерального собрания

Наряду с народом высшей властью в государстве является Федеральное собрание (парламент). Оно — как и в других демократических странах (США, Федеративная Республика Германия) — состоит из двух подразделений (“двухпалатная парламентская система”):

- Национального совета (200 членов);

- Совета кантонов (46 членов).

Национальный совет является представительством народа, и его можно сравнить с Палатой представителей в США. 200 членов этого Совета выбираются по количеству населения, проживающего в кантонах. Каждый кантон имеет в Национальном совете, как минимум, одного члена. Выборы национальных советников проводятся по пропорциональной избирательной системе и проходят каждые четыре года.

Совет кантонов представляет кантоны и является таким образом федеративным элементом Федерального собрания. Его можно сравнить с американским сенатом. Каждый кантон имеет в Совете кантонов двух представителей. Их выборы проходят в соответствии с кантональным правом и процедурой. За исключением кантона Ури, в выборах применяется мажоритарная система. В законодательном процессе оба Совета являются равноправными. Они проводят свои заседания и принимают решения отдельно друг от друга. Решение Федерального собрания только тогда вступает в силу, если оба Совета выражают обоюдное согласие по принятию этого решения. В случае разногласий вопрос, по которому Советы не пришли к соглашению, возвращается в тот Совет, который им занимался сначала. Последний вновь обсуждает проект с учетом позиции другого Совета. Если после всех увязок стороны все же не приходят к единому мнению, назначается согласительная конференция. Если согласительное предложение одним из Советов не принимается, то вопрос с парламентской повестки дня снимается, так как он, по всей видимости, еще не созрел для решения.

Члены Федерального собрания занимаются своей деятельностью лишь по совместительству, за что они получают компенсацию по твердому тарифу. Такая милиционная система сильно отличается от системы профессионального парламента, доминирующей во многих других государствах. Преимущества милиционной системы очевидны. Депутат парламента не так легко превращается в профессионального чиновника, который теперь больше заботится о своих собственных интересах или об интересах своей партии. Кроме того, он будет ближе к гражданам, так как по собственному опыту знает их заботы. В том же направлении работает и то обстоятельство, что вверх идут преимущественно политики, которые уже показали себя на кантональном и общинном уровне. Опасность возникновения касты политиков-функционеров при такой системе, пожалуй, менее велика, чем в других случаях. Кроме того, эта система имеет большое преимущество в том плане, что приобретенные за время профессиональной деятельности знания могут быть с пользой применены на парламентских заседаниях.

В этой связи интересно рассмотреть профессиональный состав Национального совета. Подавляющее большинство национальных советников занимаются педагогической деятельностью (учителя, профессора) или являются юристами — и те и другие занимают в Совете примерно по 30 мест. По 25 мест имеют сельские хозяева и чиновники. Ремесленники, промышленники и коммерсанты располагают примерно 20 местами, работники средств массовой информации — примерно десятью, служащих и рабочих среди членов Национального совета всего двое-трое. Остальные места в парламенте занимают представители многих других профессий, в том числе ученые, члены кантональных правительств и администраций, инженеры и т.д. Средний возраст членов Национального совета — около 50 лет.

Швейцарский парламентарий не связан никакими директивами, он действует исходя из своей совести, хотя его принадлежность к той или иной фракции имеет большое практическое значение. В этом и состоит отличие от английской и немецкой системы, где контакт депутата со своим избирательным округом в общем и целом не бывает таким тесным.

б) Организация Федерального собрания

Организация парламентской работы находится в ведении генерального секретариата Федерального собрания. Его сотрудники занимаются выполнением бумажной работы, а также стенографированием и переводом парламентских дебатов на языки. Они отвечают также за документацию и организацию комиссий.

Подготовка принятия решений в обоих Советах Федерального собрания проходит с помощью комиссий. Для выполнения важных задач созданы постоянные комиссии (например, комиссия по политике безопасности, финансовая комиссия, экономическая комиссия, внешнеэкономическая комиссия). В их распоряжении имеется собственный секретариат.

Политические направления внутри парламента группируются по так называемым фракциям. Они занимаются подготовкой вопросов и определяют своих представителей в постоянных комиссиях. Для формирования фракции в Национальном совете необходимо пять, а в совете кантонов — три его члена.

в) Работа Федерального собрания

Члены Национального совета и Совета кантонов собираются четыре раза в год на очередные трехнедельные сессии. В порядке исключения созываются внеочередные сессии. Заседания парламента являются публичными; для этой цели выступающим предоставляются трибуны.

Для выборов федеральных советников и федеральных судей, равно как и для решения некоторых других вопросов, оба Совета заседают вместе на Объединенном Федеральном собрании. В этом случае председательствует председатель Национального совета.

Парламентарий должен не только обсуждать проекты, представляемые правительством, и принимать по ним решения, но может и сам проявлять инициативу по оказанию собственного воздействия. Для этого в его распоряжении находятся следующие парламентские средства:

Парламентская инициатива. Любой член Национального совета или Совета кантонов может выступать с парламентской инициативой. В отличие от народной инициативы, он может таким образом потребовать изменения как Конституции Конфедерации, так и федеральных законов или подобных решений. После принятия изменения или нового закона сохраняется возможность проведения факультативного или обязательного референдума.

Внесение предложения. Путем внесения предложения член Национального совета или Совета кантонов может потребовать от Федерального совета (правительства), чтобы тот разработал закон или принял определенные меры. Федеральный совет должен выполнить это поручение, если оба Совета одобрят данное предложение.

Внесение требования. Таким путем член Национального совета или Совета кантонов может потребовать от Федерального совета, чтобы тот проверил, следует ли принимать тот или иной закон или решение, или ту или иную меру. Если Национальный совет или Совет кантонов одобрят требование, то Федеральный совет должен будет отчитаться о результате своей проверки.

Интерпелляция. Путем интерпелляции любой член Национального совета или Совета кантонов может потребовать от Федерального совета устную или письменную справку по важнейшим событиям или проблемам.

Простой запрос. Путем простого запроса любой член Национального совета или Совета кантонов может потребовать от Федерального совета справку по какому-либо вопросу, касающемуся Конфедерации. Письменный ответ на свой запрос он получает до начала следующей сессии. В отличие от инициатив, предложений, требований и интерпелляций простые запросы в Совете не обсуждаются.

Час вопросов. Дважды в течение сессии в Национальном совете на актуальные проблемы отводится так называемый “час вопросов”. Любой член Национального совета может письменно задать короткий вопрос, на который Федеральным советом дается на следующей неделе сессии ответ. Депутат, задавший вопрос, имеет право задать устно относящиеся к делу дополнительные вопросы, на которые он сразу же получает ответ.

г) О будущем Федерального собрания

Швейцарская парламентская система то и дело подвергается общественностью сомнению. Поводом к тому служит прежде всего тот факт, что в современном индустриализованном государстве проблемы, которыми должно заниматься народное представительство, приняли настолько комплексный характер, что отдельный депутат практически уже не может детально вникнуть во все деловые вопросы. В Швейцарии эта проблема усугубляется еще и тем, что депутаты, как правило, заняты еще и другой, профессиональной работой, так что они и без того не могут посвятить всю свою энергию парламентской деятельности. Средняя ежегодная загрузка депутата парламента (включая подготовительную работу, заседания в комиссиях и т.д.) составляет примерно шесть месяцев.

Здесь добавляется еще и то обстоятельство, что в швейцарской системе парламент занимается многими частными вопросами. И происходит это потому, что в ходе законодательного процесса каждая отдельная статья обсуждается на пленарном заседании. В преимущественном положении оказываются поэтому опять-таки те парламентарии, кто может себе позволить — неважно, по каким причинам — отдавать почти все свои силы работе в парламенте. Отсюда возникает вопрос, не стоит ли ввести парламент по зарубежному образцу — тем более, что по изложенным выше причинам Федеральное собрание Швейцарии и без того движется фактически в этом направлении. Кстати, все время поднимается также и вопрос о том, не должна ли реформа парламента иметь своей целью освобождение его от “работы с частными вопросами” и не следует ли парламенту вместо этого больше заниматься разработкой стратегических направлений, а также контролем за правительством и администрацией.

Следующим пунктом, который подвергается критике, является тот факт, что парламентарии фактически представляют зачастую интересы различных союзов или отдельных предпринимателей. Многие депутаты имеют, например, мандаты членов частных административных советов или выполняют руководящие функции в частном секторе экономики. Ни в коем случае нельзя уверенно утверждать, что разнообразные, связанные с определенными интересами обязательства оказывают негативное влияние на принятие решений в парламенте. Но, так или иначе, представляется справедливым требование, чтобы заседающие в парламенте открыто сообщали о своих связанных с определенными интересами обязательствах и членстве в различных организациях. Такая обязанность парламентария была установлена в 1985 г. Выходящие за эти рамки требования, как, например, предложение о том, чтобы парламентарий не участвовал в обсуждении дела, непосредственно затрагивающего его личные интересы, приняты не были. Не была ограничена и возможность выполнения парламентарием нескольких политических функций. Поэтому в Национальном совете заседают, например, несколько депутатов, которые одновременно являются членами кантональных правительств. А это, как считают некоторые критики, неправомерно усиливает влияние кантонов в законодательном процессе.

2.2. Исполнительные органы власти:

а) Федеральный совет

Федеральный совет является правительством (исполнительной властью) Швейцарии и тем самым высшей инстанцией федеральной администрации внутри страны, равно как и представительством Швейцарии в отношениях с зарубежными странами. В Конституции Федеральный совет назван “высшей исполнительной и руководящей властью Швейцарской Конфедерации”. Федеральный совет состоит из семи членов. Его задачи подразделяются соответственно на семь различных отраслей (“департаментов”, которые можно сравнить с министерствами в других государствах):

1. Департамент иностранных дел;

2. Департамент внутренних дел;

3. Департамент юстиции и полиции;

4. Военный департамент;

5. Департамент финансов;

6. Департамент народного хозяйства;

7. Департамент транспорта и энергетики.

Федеральные советники не назначаются, как в других странах, президентом или канцлером, а избираются парламентом. Поэтому они подотчетны парламенту. Срок службы федерального советника — четыре года. После очередного обновления Национального совета в целом проходят и новые выборы Федерального совета. Если какой-либо федеральный советник в период деятельности Совета выбывает, то его преемник избирается только на оставшийся срок. Переизбрание на второй срок допускается и является обычным делом. Практически не бывает, чтобы какой-либо федеральный советник не переизбирался, если он выставил свою кандидатуру на следующий срок. Это приводит к тому, что некоторые члены правительства остаются на своих постах намного дольше, чем это имеет место в других странах.

Процедура избрания в Федеральный совет идентична процедуре избрания в Национальный совет с тем лишь ограничением, что из одного и того же кантона не может быть избрано больше одного федерального советника (решающую роль играет кантон места жительства). Родственники по крови или родственники по жене или мужу не могут быть одновременно членами Федерального совета. Кроме того, федеральный советник в течение срока своей деятельности в Совете не может занимать какой-либо другой пост в Конфедерации или кантоне, а также заниматься какой-либо иной профессиональной деятельностью или промыслом, в том числе и через третьих лиц. Во главе Федерального совета стоит Президент Швейцарской Конфедерации. Он избирается пленумом Федерального собрания сроком на один год. Президент Швейцарской Конфедерации является всего лишь председателем Федерального совета как коллегиального органа (“первый среди равных”).

Федеральный совет как орган власти принимает все решения в принципе коллегиально. Это означает, что распределение голосов внутри Совета в общем общественности неизвестно, и решение, коль скоро оно принято, должно теперь публично поддерживаться каждым из членов Федерального совета.

Трудно себе представить, чтобы в Швейцарии федеральные советники публично критиковали друг друга. В последнее время пригодность такой системы часто подвергается сомнению: из-за растущего числа государственных задач, а также из-за недостатка в личностях Федеральный совет достиг предела своих возможностей. В качестве вариантов решения этой проблемы обсуждаются увеличение числа федеральных советников и/или создание государственных секретариатов.

б) Федеральная администрация

Административный аппарат Конфедерации дает возможность Федеральному совету осуществлять через соответствующий персонал выполнение своих задач и претворение в жизнь своей политики. Этот аппарат полностью подчиняется Федеральному совету.

Нельзя недооценивать политическую власть администрации. Члены правительства зачастую занимают свои служебные посты более непродолжительное время, нежели чиновники администрации, которым не приходится поневоле уходить в отставку при всякой смене министров. Чиновники-руководители часто являются к тому же специалистами, которые уже по одной этой причине имеют при известных обстоятельствах определенные преимущества перед политиками. Они в состоянии в значительной степени влиять на политический курс стоящего над ними руководителя своего департамента. Для того или иного федерального советника положение осложняется еще и тем, что его департамент имеет слишком большие размеры.

Наряду с контролем со стороны Федерального совета в Конституции также закреплен контроль над администрацией со стороны парламента. Эффективно это осуществляется по линии финансов. В остальном же его действенность все же ограничена, так как и парламентариям часто не хватает необходимых специальных знаний, а особенно времени и людей. Так что вряд ли можно назвать какую-либо область, где осуществляется прямой, успешный и эффективный контроль.

2.3. Судебные органы власти Конфедерации

На федеральном уровне их три:

а) Федеральный суд, куда обращаются как в высшую апелляционную инстанцию по гражданским, уголовным и административным делам, равно как и в целях защиты конституционно гарантированных прав каждого отдельного гражданина. Федеральный суд является также инстанцией, обеспечивающей единое толкование законов. В своих решениях Федеральный суд руководствуется законами конфедерации и государственными договорами, а это значит, что он не может — в смысле юрисдикции конституционного суда, как в других странах — проверять их на конституционность. Но во всем остальном от указаний любых других властей он независим.

б) Суд социального страхования выносит решения по спорным вопросам, связанным со всеми видами общественного страхования.

Судьи, входящие в состав как Федерального суда, так и Суда социального страхования, выбираются на пленарном заседании Федерального собрания (на совместном заседании Национального совета и Совета кантонов).

в) Военные суды принимают решения по преступлениям и проступкам, совершенным во время прохождения гражданами военной службы.

3. Возникновение и прохождение закона

Первая фаза: инициатива

Инициатива по созданию нового, по отмене или изменению уже существующего закона исходит от:

- народа: (непрямым) путем конституционной инициативы;

- кантона: путем кантональной инициативы;

- Федерального совета: посредством правительственного предложения;

- парламента: путем внесения предложения или инициативы отдельным членом парламента.

Внесение предложения и инициатива отдельного члена парламента становятся обязывающими только тогда, когда это предложение или инициативу одобрит большинство Национального совета или Совета кантонов.

Вторая фаза: разработка

Федеральный совет поручает администрации (соответствующему департаменту Федерального совета) разработать предварительный проект. Во многих случаях образуется экспертная комиссия. Она часто состоит из непарламентских специалистов. В зависимости от области, к которой относится разрабатываемый закон, могут быть привлечены также и заинтересованные организации.

Для проектов важных законов проводятся опросы. Кантоны, партии и заинтересованные организации и союзы выражают свою точку зрения на предварительный проект. На основе обстоятельных поправок вносятся изменения в текст проекта.

Администрация вырабатывает по выправленному тексту проекта относящееся к нему послание в адрес парламента. В этом послании проект закона разъясняется и обосновывается.

Третья фаза: проверка

Проект закона обсуждается сначала в соответствующей комиссии Национального совета и Совета кантонов. Эти комиссии докладывают парламенту о своей работе и выступают с ходатайством о принятии или непринятии проекта к рассмотрению. В обоих случаях обсуждение проекта проходит следующим образом.

Дебаты по принятию проекта к рассмотрению. Сначала принимается решение, обсуждать ли этот проект вообще или нет. Если члены комиссии не сходятся во мнениях, то обе стороны, большинство и меньшинство, защищают свою точку зрения перед Советом. Если Первичный совет (“Приоритетный совет”, проводящий первичное рассмотрение) решает не рассматривать проект, то он передается во Вторичный совет. Если и последний принимает такое же решение, то вопрос снимается с повестки дня. Если принимается решение о принятии проекта к рассмотрению, то начинается постатейное обсуждение: проходит обсуждение каждой статьи проекта закона. Возникающие разногласия между обоими Советами должны быть ликвидированы в ходе процесса урегулирования разногласий.

Окончательное голосование. В ходе окончательного голосования оба Совета (раздельно) принимают или отклоняют закон в целом.

Четвертая фаза: последующие решения

После окончательного голосования текст закона публикуется в “Федеральном вестнике”. Теперь для проекта закона начинается срок референдума. В течение 90 дней 50 000 имеющих право голоса граждан или 8 кантонов могут потребовать, чтобы проект закона был вынесен на решение народа. Если закон принимается народным голосованием или прибегать к референдуму не пришлось, то Федеральный совет, как правило, объявляет о вступлении закона в силу. Все законы и постановления Конфедерации публикуются в сборнике законов Конфедерации. Любой гражданин может познакомиться с этим сборником в канцелярии любой общины.

4. Отступление: чрезвычайное законодательство

В Швейцарии законодательный процесс занимает относительно много времени. И после принятия решения в Советах Федерального собрания ввод закона в действие может быть отложен путем референдума. Поэтому одна из статей Конституции (89-бис) предусматривает так называемое чрезвычайное законодательство. В случаях, не терпящих отлагательства, оба Совета могут немедленно ввести закон в силу и тем самым увести его от принятия путем референдума. Это право срочности, однако, сильно ограничено:

- объявление о срочности допускается только тогда, когда введение закона в действие не терпит отлагательства;

- срок действия такого закона должен быть ограничен;

- в любом Совете для этого необходимо согласие большинства его членов;

- несмотря на срочность может быть проведен референдум. Если решение о его проведении народом принимается, то все принятые решения уже по истечении года теряют свою силу и быть возобновлены не могут;

- если касающиеся Конфедерации срочные решения не имеют своего обоснования в Конституции, то они должны быть одобрены в течение одного года народом и кантонами. В противном случае по истечении одного года они теряют силу и быть возобновлены не могут.

1. Политические права

1.1. Право голосовать, избирать и быть избранным

Конституция Конфедерации гарантирует гражданам Швейцарии право принимать участие в голосованиях и выборах. По делам Конфедерации это право получается сразу же после оформления документов по месту жительства, в то время как по делам кантона или общины это право в большинстве кантонов предоставляется только при наличии ценза оседлости сроком в несколько месяцев.

Для осуществления права голосовать, избирать и быть избранным на федеральном уровне необходимо наличие следующих условий:

- швейцарское гражданство;

- достижение определенного возраста (20 лет).

В Швейцарии вплоть до второй половины XX в. политические права на федеральном уровне имели только мужчины. После всенародного голосования 7 февраля 1971 г. право голосовать по федеральным вопросам и посылать своих представителей в парламент Конфедерации получили и женщины. После выборов осенью 1971 г. в Национальный совет было избрано уже 11 женщин, и одна — в Совет кантонов. Сегодня доля женщин-депутатов Федерального собрания составляет в среднем от 10 до 15%. А это значит, что в политических учреждениях женщины по-прежнему представлены еще недостаточно.

На кантональном уровне теперь все женщины имеют право голоса, после того как в 1991 г., на основе решения Федерального суда, право голоса для женщин было введено в принудительном порядке и в кантоне Аппенцель-Иннерходен.

Право голосовать, избирать и быть избранным иностранцам до сих пор фактически так и не предоставлено, даже на уровне общин, и это при том, что иностранцы составляют 17,3% всего населения страны (данные на апрель 1992 г.). По мере сближения Швейцарии с Европейским Сообществом здесь что-то, наверное, должно будет измениться.

1.2. Право на инициативу и референдум

Инициатива и референдум являются в Швейцарии классическим средством оформления прямой демократии. Они дают гражданину возможность постоянно влиять на конституционный процесс и выносить составленные правительством проекты законов на суд народа. Частое обращение к избирателям заставляет общество постоянно заниматься актуальными политическими вопросами. Крупные и уже утвердившие себя партии (за исключением Социал-демократической партии) пользуются этим правом, как правило, реже, чем более мелкие партии, а также внепарламентские оппозиционные группы. Инициатива и референдум играют тем самым и роль клапана, поскольку тут может находить свое выражение недовольство. Однако, если решение по какому-то вопросу однажды уже принималось народом, то этот результат скорее остается неизменным.

а) Инициатива

На кантональном уровне избиратели (в большинстве кантонов) могут с помощью сбора подписей потребовать введения нового закона либо отмены или изменения старого. Путем инициативы осуществляется также требование по пересмотру Конституции.

На федеральном уровне законодательной инициативы не существует, а есть только конституционная инициатива. Требование частичного или полного пересмотра Конституции Конфедерации может быть поставлено только путем сбора подписей минимум 100 000 лиц, имеющих право голоса. Инициатива считается принятой, если подписи будут поданы в федеральную канцелярию в течение 18 месяцев. Инициатива должна быть рассмотрена Федеральным собранием в течение трех лет и предложена на всенародное голосование. Лица, подающие инициативу, имеют возможность либо представить разработанное конституционное положение в виде текста инициативы, либо предложить в общем виде идею, которая в случае ее одобрения избирателями должна будет выработана в виде формулировки Федеральным собранием.

Тот факт, что в Конфедерации существует только конституционная, а не законодательная инициатива, имеет тот недостаток, что Конституция с момента ее принятия в 1874 г. выросла в своем объеме, пожалуй, почти вдвое и едва ли сможет считаться лапидарным документом.

б) Референдум

Если избиратели требуют поставить на голосование разработанный властями и уже принятый парламентом проект закона до того, как он вступит в законную силу, то снова с помощью сбора подписей приходится прибегать к референдуму. Требуется 50 000 подписей, которые должны быть поданы в течение установленного для проведения референдума срока (на федеральном уровне — 90 дней). В случае такого факультативного референдума для принятия проекта достаточно одобрения народа (абсолютное большинство).

Если же речь идет об изменении Конституции или о вступлении в наднациональную организацию, то по этому вопросу во всех случаях должно проводиться голосование (обязательный референдум). Поэтому тут не требуется никакого сбора подписей. В Конфедерации в случае обязательного референдума для принятия проекта требуется и большинство голосов принимающих участие в выборах лиц, обладающих правом голоса, и “кантональное большинство”. Кантоны в голосованиях и выборах, касающихся Конфедерации, выступают в качестве избирательных округов (или округов для голосования). Поэтому в каждом отдельном кантоне выявляется, за что было отдано там большинство голосов. Если теперь после подсчета всех голосов устанавливается, что большая часть кантонов проголосовала “за”, то это значит, что “кантональное большинство” достигнуто.

Требование о “кантональном большинстве” было внесено в Конституцию в 1848 г. и являлось выражением тогдашних политических отношений. С 1866 по 1955 г. вообще не было ни одного проекта, который бы провалился из-за отсутствия кантонального большинства. А позднее это случалось уже не раз. В государственно-политических дискуссиях вновь и вновь поднимается вопрос о том, соответствует ли это исторически объяснимое правило о кантональном большинстве духу нашего времени. Иллюстрацией к этому вопросу может служить результат одного всенародного голосования. В проводившемся 2 марта 1975 г. всенародном голосовании в Конфедерации по поводу “статьи о конъюнктуре” кантональное большинство достигнуто не было, так как за и против проекта выступило одинаковое количество кантонов. В очень маленьком кантоне Аппенцель-Иннерходен 83 голоса сыграли решающую роль в отклонении проекта при большинстве в 57 000 “за” по всей стране!).

Сегодня налицо стремление ограничить эти два народных права. Так, например, ввиду потока инициатив взвешиваются возможности увеличения необходимого числа подписей, правовой проверки инициатив федеральной канцелярией или сокращения срока подачи подписей.

С момента введения права на инициативу в 1891 г. и до конца 1990 г. на народное рассмотрение выносились 178 инициатив, из них народом было одобрено только девять. Факультативным же или обязательным референдумом со времени его введения было отклонено всего 4% ставившихся на голосование проектов законов.

2. Процедура выборов и голосования

До 1919 г. выборы в федеральный парламент проходили по мажоритарной системе, что обеспечивало господствующее положение либералам. С тех пор выборы в Национальный совет проводятся по системе пропорционального представительства, когда партии представлены в Советах Конфедерации пропорционально числу проголосовавших за них избирателей. Наряду с ведущими массовыми партиями благодаря этому получают свой шанс и небольшие партии.

Одной из важнейших задач партий является подготовка выборов. Они выдвигают своих кандидатов, представляют списки с именами своих кандидатов и финансируют предвыборные кампании.

В подаваемых партиями избирательных списках содержится столько кандидатов, сколько существует вакансий на выборах. Затем каждый избиратель получает на избирательном участке все поданные партиями избирательные списки в форме избирательных бюллетеней, а также один пустой избирательный бюллетень. Теперь избиратель имеет возможность либо составить свой собственный избирательный список, либо опираться при голосовании на уже существующие списки кандидатов. Далее он имеет возможность вычеркнуть кандидатов из полученных им списков и вписать туда новых (т.е. “разукрасить бюллетень”). Если же он хочет как-то особенно поддержать кого-то из кандидатов, то даже может вписать его фамилию в бюллетень дважды, вычеркнув других (“усугубить”).

При подсчете результатов выборов наряду со списками подсчитываются также и голоса за отдельных кандидатов. Кандидаты, получившие наибольшее количество голосов, считаются выбранными. Места тех членов Советов, которые по каким-либо причинам выбывают до истечения срока их полномочий, занимаются ранее невыбранными, но идущими по числу поданных за них голосов вслед за ними кандидатами.

Мажоритарная система, в противоположность описанной, применяется тогда, когда проводятся выборы только на одно место или когда требуется избрать лишь небольшое количество кандидатов, как, например, при выборах в Правительственный совет, в Совет кантонов или в судебные органы. Большинство законов о выборах требуют для первого тура выборов абсолютного большинства, т.е. необходимо получить половину действительных голосов плюс один голос. При условии, что все они взяли барьер абсолютного большинства, побеждают кандидаты, получившие наибольшее число голосов. Если же ни один из них абсолютного большинства не получает, то необходим второй тур выборов, где победу приносит относительное большинство.

В любой стране есть мощные и менее мощные группы и подгруппы. Если эти группы, несмотря на различия в убеждениях, оценках и интересах, признают друг за другом право на существование, то возникает плюралистическое общество. Ни одна из групп не вправе претендовать на то, что только она одна представляет настоящие или истинные интересы и ценности. Демократическое государство должно заботиться о том, чтобы каждая группа могла сохранять свои шансы и представлять свои интересы. И если даже дело доходит до конфликтов, то цель споров — не деление на победителей и побежденных, а поиск приемлемого для всех баланса интересов или компромисса.

Существенным условием функционирования плюралистического общества является, в частности, свободное формирование мнений в делах политического характера. Ниже будет вкратце показано, как происходит в Швейцарии формирование мнений в политике. При этом сначала будут показаны формы политической организации, а затем — путем полемики в обществе, а именно — в средствах массовой информации.

1. Союзы и партии

1.1. Партии

Партия — это объединение граждан, которые по основным моментам имеют общее для них представление о том, как должно выглядеть государство и какими правилами должна регулироваться жизнь людей в обществе. Партия имеет целью посылать своих делегатов в парламент и правительство, влиять на законодательство и принимать участие в формировании политической воли в целом. Для этого, как правило, составляется программа. В Швейцарии осуществлять свое влияние пытается большое количество партий. Примечателен тот факт, что членами какой-либо партии вообще являются всего лишь около 10% избирателей. Однако количество членов ни в коей мере не идентично числу сторонников партии.

В Швейцарии нет никаких политически мотивированных ограничений для партий, так что формирование и активность партий ограничиваются единственно общим правопорядком.

а) Обзор швейцарских партий

(Приводимые в скобках цифры указывают на то, какой процент мест занимается в настоящее время представителями той или иной партии в Федеральном собрании — в Национальном совете и Совете кантонов вместе взятых).

Когда в 1848 г. была образована Конфедерация, партий в ней еще не существовало. Как более либерально или консервативно настроенные политики, так и радикальные демократы, были едины в вопросе о создании сильного и свободолюбивого федеративного государства. Преемником тогдашних либералов является Либерально-демократический союз Швейцарии, чьи позиции особенно сильны в кантонах Во, Женева, Невшатель и городе Базель. Этот союз выступает в защиту личной свободы, частновладельческого хозяйства и за сохранение федерализма. Либерально-демократическая партия Швейцарии (ЛДПШ) (25%) имеет свои истоки в радикализме. Она выступает за рыночную экономику и политическую и духовную свободу личности. От этой партии, объединявшей первоначально в своих рядах почти все городское население, откололась сначала Демократическая партия, а в 1919 г. Партия крестьян, ремесленников и горожан (ПКРГ). Первая из них исчезла, а вторая называет себя сегодня Швейцарской народной партией (ШНП) (12%). Обе партии представляют интересы среднего сословия крестьян и ремесленников.

Основанная в 1919 г. протестантская Евангелическая народная партия Швейцарии (ЕНПШ) (1%) отвергает любой церковный и государственный абсолютизм, выступает за социально ориентированную рыночную экономику и старается смотреть на все политические вопросы с точки зрения христианского евангелизма.

Консерваторы-католики, которые вместе с социалистами относятся к классическим противникам либералов, десятилетиями были в парламенте Конфедерации в оппозиции. В 1891 г. они впервые заняли пост федерального советника. И только в 1912 г. им удалось создать прочную консервативную партию, которая позже вобрала в себя также католические союзы крестьян и рабочих. Сегодняшняя Демократическо-христианская народная партия (ДХНП) (22%) видит основу своей политики в католическом мировоззрении и выступает за социально защищенную рыночную экономику.

Перед лицом связанного с индустриализацией XIX в. обнищания рабочих масс зазвучал призыв к социальной справедливости. В 1888 г. была основана Социал-демократическая партия Швейцарии (СДПШ) (19%). Только в 1904 г. она включила в свою программу марксистский принцип обобществления всех средств производства. В ноябре 1918 г. СДПШ вместе с Объединением швейцарских профсоюзов призвала рабочих ко всеобщей забастовке, в 1919 г. добилась больших успехов на выборах в Национальный совет, а в 1920 г. объявила себя сторонницей диктатуры пролетариата. Когда же государство стало выполнять все больше требований рабочих, применяя экономические и социально-политические меры, СДПШ из партии рабочего класса превратилась в демократическую народную партию, уже много лет участвующую в правительстве.

Основанная в 1944 г. Швейцарская партия труда (ШПТ) (1%) — это когда-то верная Москве коммунистическая партия, борющаяся за национализацию экономики и ликвидацию обороны страны. Базируясь на марксистской теории, она стремится к такой социальной и финансовой политике, которая ориентировала бы все свои интересы на так называемом “маленьком человеке”. Социалистическую рабочую партию (СРП) (0%), называвшуюся прежде “революционной марксистской лигой”, следует называть группой политических экстремистов. Она борется против того, чтобы Швейцария являлась правовым государством, которое она намерена ликвидировать революционным путем. Союз независимых (СН) (2%) возник в 1935 г. как фракция беспартийных сторонников основателя треста МИГРОС, располагающего крупной сетью распределения потребительских товаров и услуг. Партия выступает за защиту потребителей и социальную ангажированность свободного предпринимательства и одновременно борется с государственным управлением экономикой и односторонней политикой союзов.

Постоянно растущий со времен окончания второй мировой войны приток иностранной рабочей силы привел к враждебному отношению к чужакам со стороны значительной части населения. Это обстоятельство нашло свое выражение в появлении ряда партий, написавших на своих знаменах лозунги борьбы против засилия иностранцев, — например, партии Швейцарских демократов.

На фоне насущнейших экологических проблем возникла Партия зеленых Швейцарии (ПЗШ), а также “Свободный список” (вместе 6%), которые хотят стать альтернативой утвердившимся крупным партиям. Партия автомобилистов (3%) собирается, напротив, выступать против ужесточения правил дорожного движения.

б) Деятельность партий

В Федеральном совете ответственность за деятельность правительства разделяют четыре партии: ЛДПШ, ДХПШ, СДПШ и ШНП. Причем три первые, более крупные партии имеют в нем по два федеральных советника каждая, а последняя — только одного. Такой состав, называемый иной раз “магической формулой”, остается неизменным уже почти сорок лет и добровольно соблюдается всякий раз при перевыборах Федерального совета Федеральным собранием. Тем не менее пригодность этой магической формулы уже не раз была предметом дискуссий.

Различные точки зрения отдельных партий находят свое выражение прежде всего в парламентских дебатах. В большинстве случаев так называемым буржуазным партиям, несмотря на разногласия, удается приходить к компромиссу. Однако швейцарской системой само собой подразумевается, что одна из “правящих партий” может затем выступить против решения правительства и с помощью прямых народных прав (инициативы и референдума) проводить как бы оппозиционную политику.

Все партии, за немногими исключениями, организованы на демократических началах. Самую нижнюю ступень составляют, как правило, местные и окружные парторганизации. В большинстве случаев проводятся конференции делегатов, которые принимают программу партии, выбирают лозунги на голосованиях и выборах и избирают партийные органы. Правление партии занимается текущими делами и опирается при этом на секретариат. И наконец, если партия представлена в Федеральном собрании, она образует фракцию.

1.2. Союзы

Растущее значение имеют национальные экономические и профессиональные союзы, представляющие специфические интересы своих членов. Тем самым они, с одной стороны, оказываются конкурентами партий, которые нацелены на общие интересы. Но с другой стороны, они заинтересованы в сотрудничестве с ними, поскольку партии оказывают им помощь при выдвижении подходящих кандидатов. И наоборот, союзы поддерживают партии в финансовом отношении.

Важнейшими группами союзов являются, с одной стороны, союзы работодателей, отраслевые объединения швейцарской экономики, объединившиеся в “Торгово-промышленный союз” и “Центральный союз организаций швейцарских работодателей”. На другой стороне стоят союзы работающих по найму, организации рабочих и служащих. “Объединение швейцарских профсоюзов” является головным союзом 15 различных объединений трудящихся, таких как “Объединение швейцарских рабочих-металлистов и часовщиков”, “Союз швейцарских строителей и лесорубов” и “Союз железнодорожников”.

Организованные таким образом социальные партнеры — работодатель и работающий по найму — обладают благодаря большому числу членов этих союзов, их финансовой мощи и развитым отношениям значительным влиянием в деле законодательного регулирования экономических и социальных проблем. И если партии в Конституции Конфедерации даже не упоминаются, то в ней зафиксировано, что головные объединения экономики в обязательном порядке должны при решении важнейших вопросов вовлекаться в законодательный процесс путем опроса. И на переговорах об общих трудовых договорах, о мерах экономической политики и о пересмотре системы социального страхования они тоже защищают перед властями интересы своих членов.

2. Средства массовой информации (СМИ)

Свобода печати официально гарантируется одной из статей Конституции. Обязательным условием этой свободы является свобода информации, т.е. право каждого отдельного гражданина беспрепятственно получать информацию из общедоступных источников. Свобода СМИ и свобода информации — это непременные условия для функционирования современной демократии. Тот, кто не может получать информацию из независимых от государства источников, не может также составлять независимое от правительства мнение о событиях политической жизни.

Нельзя тем не менее упускать из виду, что тот, в чьих руках находятся необходимые финансовые средства, может пользоваться свободой печати эффективнее нежели другие. В той же мере не следует закрывать глаза на тот факт, что обрушивающийся на граждан индустриальных государств поток информации может в отдельных случаях довести свободу информации до абсурда. В связи с дискуссией о свободе СМИ все чаще ставится и вопрос об их ответственности. В современных демократических обществах именование СМИ четвертой властью в государстве (наряду с законодательной, исполнительной и судебной) ни в коей мере не является преувеличением.

Как существует злоупотребление властью, так существует и злоупотребление свободой. Кто может свободно информировать, тот может и свободно дезинформировать. И только в редчайших случаях удается при этом доказать сознательное и намеренное злоупотребление свободой.

Демократическое общество учитывает эти возможности злоупотреблений. Тем самым оно платит за свободу информации высокую цену, оправданную только тогда, когда для журналистики в целом или по меньшей мере в подавляющем большинстве характерны ответственное и в конечном счете этически мотивированное поведение. И из этого все еще можно исходить, имея ввиду значительное количество СМИ высокого качества и сознающих свою ответственность журналистов. Но полагаться на это означало бы неправильно оценивать людей.

Имеется, однако, еще одна причина того, что злоупотребления стали обыденным делом. Взгляд журналистов на собственную роль за прошедшие тридцать лет в западном обществе изменился радикальным образом. До шестидесятых годов многие журналисты считали себя — исключая ангажированных партийных журналистов — просто пассивными наблюдателями (“придворными репортерами”) или нейтральными летописцами текущей политики. С середины же 60-х г. они все больше видят себя в роли ангажированных критиков, стремящихся с помощью своих репортажей активно влиять на все события, в том числе и на выборы.

Это привело, с одной стороны, к тому, что стало возрастать число публикаций с ложными или неточными обвинениями, а с другой стороны, политические статьи — в соответствии с духом времени — стали проявлять тенденции к пропаганде антидемократических и антирыночных идеологий.

Чтобы это злоупотребление уже в принципе удерживалось в каких-то пределах, необходимы такие отношения, которые служили бы тому, чтобы злоупотребления сами себя дезавуировали. Необходимы механизмы, которые лишали бы веры в писания журналистов-дезинформаторов. И это будет тем надежнее, чем сильнее независимые друг от друга средства массовой информации станут в определенных смыслах конкурировать друг с другом. Конкуренция — это как раз и есть единственное известное нам практическое средство для предотвращения, ограничения и нейтрализации силы.

Тем самым наряду со свободой печати одним из основных условий плюрализма мнений является экономическая конкуренция. И то, и другое гарантируется Конституцией Швейцарской Конфедерации:

“Обеспечивается свобода печати” (статья 55);

“Обеспечивается свобода занятия торговлей и промыслом” (статья 31).

Упомянутое изменение во взгляде журналистов на свою профессию находит свое наиболее яркое выражение в так называемой “журналистике в роли адвоката”. Она часто связана с “журналистикой, организующей кампании”. Конкретно это означает, что журналисты особенно усердно занимаются какой-то одной темой (“адвокаты темы”) и поэтому проявляют часто партийную предвзятость. Выступления одних и тех же лиц в печатных и электронных СМИ позволяют умножать сообщения на одну и ту же тему, так что в обществе может создаваться концентрированная акция — “кампания”, а тем самым и желаемое (политическое) давление. Такого рода журналистика сводится к следующим приемам дезинформации:

- сознательная, целенаправленная нехватка информации путем одностороннего изображения, игнорирования факторов, идущих не в том русле, и изоляция проблемы от решающих условий и обстоятельств.

- предвзятое изображение путем очернительства, утрирования, искажения, драматизации, фальсификации фактов, “свободной” интерпретации.

- недоказуемые утверждения, “констатирования” без доказательств, выдуманные источники.

- сознательная фальсификация.

Для обнаружения дезинформации нужно кроме того особо обращать внимание на следующие аспекты.

Во многих случаях журналисты сами не являются авторами дезинформации и распространяют ее ненамеренно. Часто они становятся в этом смысле инструментами заинтересованных кругов — через пресс-конференции, коммюнике, поставщиков и распространителей информации.

Другой и притом крупный источник дезинформации — это недостаточная профессиональная квалификация и добросовестность, человеческая слабость и даже производственно-технические тиски.

Особое значение дезинформация обретает в результате притязания СМИ на то, чтобы своими критическими публикациями играть роль “четвертой власти” в государстве. Значит, в классическом понимании разделения властей, средства массовой информации тоже должны были бы подлежать контролю. Но правительству этим контролем заниматься нельзя (цензура!), и потому это должно идти в экстремальных случаях через законы, а в нормальных случаях через прямые меры общественности.

Контроль за этой четвертой властью осуществляется в первую очередь посредством правовых мер, таких, как право на опровержение при искажающих факты утверждениях; право на охрану личности и правовые меры против распространения порочащей честь и репутацию информации; воспрепятствование публикации (через судебное постановление) или ее дальнейшему распространению.

Затем в дело вступает контроль со стороны граждан, а именно с помощью писем читателей. Другая возможность — это объединение граждан в союзы и организации, выступающие с критикой СМИ. Цель подобных объединений, которых теперь уже очень много, — путем публицистической и политической работы, опираясь на профессиональную критику и используя вес большого числа членов этих организаций, делать свои критические выступления в печати особо авторитетными, побуждать к исправлению опубликованных сообщений и оказывать профилактическое воздействие.

Наконец, имеется возможность права на обжалование в электронных СМИ. Оно закреплено в Швейцарии конституционно. Хотя существует и возможность разбора жалобы в конечной инстанции судебным путем (Федеральным судом), это право прежде всего мыслится как “стена плача” для недовольных или пострадавших граждан. Его воздействие на электронные СМИ, в которых в Швейцарии — в отличие от других европейских стран — все еще доминирует сходная с монополией позиция национального радио и телевидения, можно считать скорее слабым. Тем не менее определенный эффект в смысле текущего контроля и профилактики тут все же есть.

И все-таки лучшей мерой исправления односторонних, некомпетентных или несерьезных информационных передач и здесь является, без сомнения, нажим, оказываемый с помощью отношений конкуренции. •