Закрытая открытость власти

Виктор Монахов*

Внимательное знакомство с проектами федеральных законов “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления” (далее – проект по доступу) и “О внесении изменений в статьи 38 и 39 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации” (далее – проект по СМИ), прошедшими 18 апреля 2007 г. первое чтение в Государственной думе, приводит к выводу: первый из них в горниле многолетних межведомственных согласований практически утратил свою функцию по правовому обеспечению информационной открытости публичной власти. Зато породил при этом законодательную “дочку”, вводящую дополнительные ограничения на доступ к информации для журналистов.

Впрочем, чего-то подобного, наверное, и следовало ожидать, учитывая драматичную, но достаточно обычную для нашей жизни историю этого законопроекта.

Немного истории

Разработку российского закона “О праве на информацию” инициировал еще Б.Н. Ельцин Указом от 31.12.93 г. №2334 “О дополнительных гарантиях права граждан на информацию”¹. Летом 1996 г. закон был внесен в Государственную Думу, а в сентябре 1997 г. рассмотрен на пленарном заседании и принят в первом чтении.

Готовился законопроект рабочей группой из представителей семи авторитетных государственных органов (в их числе Генпрокуратура, Минюст, ФАПСИ, ГПУ администрации Президента). А ключевую роль в этой группе играли представители государственного по формальному статусу, но общественно-государственного по духу своей миссии и деятельности органа – Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ². Председатель Судебной палаты профессор А.Б. Венгеров был руководителем рабочей группы.

Принципиально важно, что с самого начала, то есть с середины 90-х годов, разработка законопроекта находилась под постоянным вниманием российской общественности. Правозащитные организации, работающие в сфере СМИ (Фонд защиты гласности, Центр “Право и СМИ” факультета журналистики МГУ им. М.В. Ломоносова, ныне – Институт проблем информационного права), а также ряд общественных организаций, специализирующихся на проблемах экологии, становления в России гражданского общества. Московский Правозащитный фонд “Комиссия по свободе доступа к информации” (ПФ “КСДИ”) организовывала общественные слушания и другие мероприятия для обсуждения как проблемы доступа к общественно значимой информации в целом, так и различных вариантов законопроектов.

Так, в декабре 2002 г. в московском Институте развития прессы состоялось широкое обсуждение наработанного к тому времени варианта ФЗ “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”. В ходе его председатель общественной Комиссии по свободе доступа к информации профессор И. Дзялошинский подчеркнул очень важное обстоятельство, имеющее отношение и к нашим дням: без механизмов общественного контроля принятие данного законопроекта не будет иметь смысла, т.к. государство само по себе никогда не сделает себя информационно открытым. В этой связи он предложил создать государственно-общественную комиссию с участием ведущих экспертов в области доступа к информации, одной из основных функций которой будет контроль над государственными органами, признавших те или иные сведения и документы о своей деятельности конфиденциальными³.

Но вскоре работу над законопроектом пришлось временно свернуть. А. Волин в свою бытность заместителем главы аппарата Правительства РФ публично признавал: “С самых первых этапов разработки законопроекта со стороны министерств и ведомств посыпалось безумное количество замечаний, возражений, отказов согласовать этот законопроект. И тогда у премьер-министра М. Касьянова родилась идея: сначала принять постановление Правительства на эту же тему, а затем, когда оно уже начнет действовать, спокойно закончить работу над законопроектом”⁴. Эта компромиссная идея была закреплена в широко известном ныне Постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. №98 “Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти”⁵. Суть его состояла в нормативном закреплении относительно новой обязанности федеральных органов исполнительной власти: обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности (за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа) путем создания информационных ресурсов в соответствии со специальным перечнем, утвержденным этим же Постановлением, и размещения их в информационных системах общего пользования. Проще говоря в Интернете. Этим же документом органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовалось принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности с помощью сетевых сайтов. 53 разновидности такого рода информации, которые Постановление нормативно переводило в режим электронной открытости, можно считать определенным показателем решимости центрального руководства федеральной исполнительной власти разрешить проблему доступа к информации, которой владеет исполнительная ветвь. Но сами министерства и ведомства к этим идеям и намерениям своего руководства относились, мягко говоря, спустя рукава.

Так к концу первого года действия этого Постановления из примерно 60-ти тогда имевшихся органов исполнительной власти полностью соответствовали его требованиям сайты всего шести органов: МНС, Минобороны, Минобразования, Минприроды, ФКЦБ и Госатомнадзора.

В 2005 году действующий в Санкт-Петербурге общественный “Институт развития свободы информации” в сотрудничестве со специалистами Агентства социальной информации (Санкт-Петербург) начали мониторинг официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти. Было проанализировано соответствие содержания сайтов потребностям граждан и нормативным правовым актам, регулирующим вопросы доступности информации о деятельности органов государственной власти. В феврале 2007 г. Институт опубликовал очередные результаты своего исследования открытости федеральных органов исполнительной власти России, в том числе рейтинг информационной открытости органов власти⁶. По оценкам специалистов и согласно рейтингу Института, пока ни один из российских органов федеральной власти даже наполовину не выполняет своей функции – размещать четкую и максимально полную информацию о деятельности самого органа власти, хотя между лидерами и аутсайдерами и существует четырехкратный разрыв в количественных показателях, характеризующих степень достижения этой цели. При этом эксперты дружно отмечали, что информация на сайтах министерств и ведомств часто размещается в необработанном виде, а сами ресурсы плохо структурированы. Больше всего нареканий вызывал тот факт, что госчиновники с удовольствием указывают свои адреса и телефоны, но совсем не говорят о том, чего рядовые граждане имеют право от них добиться⁷.

На начало 2007 года наиболее “открытыми” и информационно насыщенными, по мнению Института, являлись сайты Министерства по чрезвычайным ситуациям, Роснедвижимости, Федеральной таможенной службы, Министерства иностранных дел и Ростехрегулирования; наиболее “информационно-бедными” – Федеральной миграционной службы, Службы внешней разведки, Росаэронавигации, Ространснадзора и Государственной фельдъегерской службы.

Однако даже если бы Постановление выполнялось лучше, оно не могло бы заменить собой Федерального Закона, имеющего обязательную силу для всех органов государственной власти и местного самоуправления.

В президентском Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 г. на обязанности государства “обеспечить право граждан на объективную информацию” был сделан специальный акцент. “Это важнейший политический вопрос, – подчеркивалось в Послании, – и он прямо связан с действием в нашей государственной политике принципов свободы и справедливости. В этой связи определенные надежды возлагаю на обсуждающийся сейчас законопроект об информационной открытости государственных органов. Важно, чтобы он был принят как можно быстрее. Его реализация позволит гражданам получать больше объективной информации о деятельности государственного аппарата, поможет им защитить свои интересы”⁸ . Но даже прямое президентское указание, причем, отнюдь не первое, не слишком ускорило подготовку и принятия указанного законопроекта. Но все же 18 января 2007 года в Госдуму официально была внесена новая редакция проекта ФЗ “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”. 18 апреля 2007 г. эта редакция, получившая номер 386525-4, прошла первое чтение. 27 июня 2007 г. предполагалось второе чтение законопроекта, однако оно, по публично не объясненным причинам, так и не состоялось. Хочется надеяться, что одной из причин явилось осознание тех серьезных, концептуального уровня, изъянов, которыми страдает представленный вариант законопроекта.

Что декларировалось?

Согласно пояснительной записке правительства РФ к проекту закона, он готовился для того, чтобы обеспечить “открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”. Иными словами, его декларируемой целью является формирование и развитие в РФ политико-правового режима так называемого открытого правления. Без наличия такого режима в наши дни уже практически невозможно удерживать за собой статус демократического и развитого государства.

Именно об этом, по сути, говорил официальный представитель правительства РФ статс-секретарь – заместитель министра экономического развития и торговли РФ Андрей Шаронов, когда в ходе представления законопроекта на первом чтении обратил внимание депутатов на то, что, как показывает международный опыт, “подобные законы имеют влияние не только на гражданские права граждан, но и социально-экономическое развитие стран. Так, по оценкам международной организации, которая оценивает информационную открытость, изменение на одно место в рейтинге в сторону улучшения ведет к увеличению среднегодового ВВП на душу населения порядка на 900 долларов, к увеличению прямых иностранных инвестиций примерно на 1% и к сокращению инфляции примерно на 0,4%. Это связано с тем, что открытость власти повышает доверие населения к власти, доверие инвесторов к власти, снижает инфляционное ожидание, а также издержки бизнеса от взаимодействия с органами власти”. При этом он сообщил, что в международной “табели о рангах” информационной открытости публичной власти “мы занимаем сороковое место из сорока восьми стран, всего лишь на две позиции опережая Нигерию”.

Закон для реальной работы

Законопроект “по доступу” не дает достаточно четкого ответа на главный для него вопрос: что есть информация, являющаяся предметом доступа? Правда, п. 1 ст. 1 проекта дает в этом смысле определенные ориентиры, определяя, в частности, что это “документированная информация, создаваемая государственным органом или органом местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями, документированная информация, поступившая в орган государственной власти или орган местного самоуправления, а также иная документированная информация, относящаяся к деятельности указанных органов независимо от формы ее распространения”. Но все эти формулировки оставляют слишком большое пространство для усмотрения чиновника.

Возьмем для примера такой документ, как проект бюджета того или иного органа публичной власти. Вроде бы, он охватывается понятием “документированная информация, создаваемая государственным органом или органом местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями”. Но в любом ли случае нам его обязаны предоставить?! Вопрос остается открытым… Или переписка одного органа власти с другим по вопросу, что именно будет построено под окнами моей квартиры. Ведь она также охватывается понятием “иная документированная информация, относящаяся к деятельности указанных органов”. Но обязаны ли соответствующие органы мне ее предоставить?

Важен еще один аспект проблемы четкости формулировки основного объекта законопроекта. В анализируемой редакции он определяется исключительно как документированная информация (п. 1 ч. 1 ст. 1). Наверное, в целом это правильно. Ведь не случайно в новой редакции Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 25.11.81 R (81) 19 странам–членам СЕ “О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов” изменили наименование. С 2002 г. ее предметом является не некая безликая и бестелесная “официальная информация”, а более предметные, осязаемые вещи, именуемыми “официальными документами”. Но анализируемый законопроект предусматривает и такие способы предоставления информации, в рамках которых ее документирование вряд ли может быть обеспечено во всех случаях. Например, в ходе использования устного способа (ч. 1 ст. 8, п. 1 ст. 23 проекта) или путем присутствия на заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 15 проекта).

Поскольку в нашем мире нет ничего абсолютного, в том числе и абсолютного права доступа, очень важный аспект обсуждаемой проблемы – вопрос о том, насколько юридически корректно и четко в проекте прописаны механизмы необходимых и достаточных ограничений в доступе к той или иной информации. К сожалению, уже на уровне закрепления принципов, на которых строятся эти механизмы, авторы законопроекта сбиваются с традиционного ритма, наработанного веками культуры закрепления законодательных ограничений каких-либо прав. Исстари эта культура держалась на двух принципах: каким-то субъектам прав разрешено все, что не запрещено законом; каким-то субъектам прав разрешено то и только то, что разрешено законом. Законопроект, фактически, предлагает нам третий и явно лишний принцип: его субъектам разрешено то, что разрешено подзаконным актом.

Так, законопроект закрепляет принцип открытости и общедоступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 5). Ограничения в реализации этого принципа могут иметь место только в исключительных случаях, определенных ст. 6 законопроекта: “если указанная информация отнесена в установленном федеральными законами порядке к государственной тайне или служебной тайне” (ч. 1). Все, вроде бы, нормально.

Однако стоит повнимательнее присмотреться к содержанию норм ст. 9, и мы увидим, что в ней приводится перечень информации, которая всего лишь может быть размещена в информационно-коммуникационных сетях. А вот что касается перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в Интернете, – право утверждать их делегировано самим государственным органам и органам местного самоуправления (ст. 10).

Нельзя не обратить внимания и на то, что в ст. 6 (“Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой ограничен”) проект “не замечает” и, соответственно, не включает в себя правовые позиции еще одного очень важного принципа, закрепленного в законах об информационной открытости власти развитых стран мира. А именно: ограничения должны быть четко установлены законом, быть необходимыми в демократическом обществе и соразмерны целям защиты.

В наших условиях это тем более необходимо, поскольку до настоящего времени ситуация с определением того, какая именно информация будет отнесена в установленном федеральным законом порядке к служебной тайне, сама покрыта густым мраком тайны. А что может или не может совершаться в этой мрачной непрозрачности, определяет Постановление правительства РФ от 3.11.1994 №1233 “О порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти”, которое лишь недавно после череды судебных исков от заинтересованных структур отечественного гражданского общества, наконец было придано публичной огласке. Причем определяет так, что позволяет любым чиновникам, устанавливающим те или иные ограничения в доступе, ориентироваться не на нормы закона или хотя бы правительственного акта, а на сугубо неформальную, предельно субъективную категорию, называемую “служебной необходимостью”. Иными словами, позволяет решать вопросы предоставления информации по собственному усмотрению.

Отсутствие должным образом закрепленных федеральным законом ограничений конституционного права на доступ к информации создает благоприятные условия для нарушения прав и свобод. Чтобы избежать этого, законопроект должен быть перевернут с головы на ноги: его нормы должны содержать не перечень той информации, которая должна быть доступной, а перечень информации, которая (как исключение из общего правила) не может быть предоставлена.

Субъекты закона

В нашем случае основными субъектами закона является информационно связанная пара: лица, запрашивающие информацию, и лица, предоставляющие информацию.

В транскрипции нормы п. 3 ч. 1 ст. 1 проекта лица, обладающие правом на доступ к информации, то есть лица, запрашивающие информацию, именуются “пользователями информации” и включают “граждан (физические лица) и организации (юридические лица), осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и (или) получающие эту информацию”. Что тут вызывает сомнения?

Во-первых, если граждане – это, действительно, всегда физические лица, то не все физические лица – граждане, а если и граждане, то всегда нашего государства. В анализируемой редакции норма п. 3 ч. 1 ст. 1 содержит явную дискриминацию в реализации права на доступ к информации в отношении иностранцев и лиц без гражданства. А Конституция РФ, напомним, в этом контексте говорит не о “гражданине”, а о “каждом”.

Далее, далеко не все организации имеют статус юридического лица. Например, общественные, религиозные организации. Кстати, согласно ФЗ “Об информации, информатизации и защите информации” 1995 года, право на доступ к информации имели в равной мере и организации, и все общественные объединения. Может быть, стоит вернуться к этому варианту решения проблемы?

Наконец, что касается лиц, предоставляющих информацию… В соответствии с нормой п. 2 ч. 1 ст. 1, ими являются “государственные органы – органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ”.

Во-первых, такое определение выводит многие органы публичной власти из-под сферы действия закона. Во-вторых, оно не учитывает наличия того, что исполнением государственных функций и оказанием государственных услуг сегодня заняты отнюдь не только чисто государственные организации: эти функции в установленном порядке делегированы, в частности, автономным некоммерческим организациям. И круг таких функций и услуг, как и круг лиц и структур участвующих в выполнении задач и функций органов публичной власти, постепенно, но неуклонно расширяется – это общемировая тенденция. Эти субъекты также должны быть охвачены правовой обязанностью быть открытыми для общественного взгляда и контроля, и на них также должны распространяться нормы законопроекта.

Теперь зададимся весьма важным вопросом: а кто наделен правом контроля за исполнением норм закона по доступу и разрешения споров, которые, несомненно, возникнут в ходе его реализации, особенно в стартовый период?

По закрепленной в законопроекте модели основной первичный контроль за исполнением его предписаний возложен непосредственно на самих его исполнителей – уполномоченных должностных лиц государственных органов или органов местного самоуправления, а также на их руководителей. Нет нужды доказывать порочность такого подхода – она очевидна. Между тем существуют иные модели, хорошо опробованные и отработанные. Например, в десятках стран применяется модель контроля и надзора за соблюдением такого рода законов со стороны специального независимого коллегиального органа или специализированного административного органа. Так, в Португалии – стране, которую мы когда-то рассматривали в качестве своеобразного ориентира в рамках догоняющего развития, подобный орган именуется Комиссией по доступу к административным документам (CADA) и имеет статус независимого парламентского учреждения (подробности см. на сайте этого органа: http://www.cada.pt/).

Можно вспомнить и о соответствующих возможностях института Уполномоченного по правам человека в РФ и аналогичных региональных структур. Наконец, немалую роль в формировании современных механизмов контроля и надзора за реализацией этого закона могла бы сыграть Общественная палата Российской Федерации и аналогичные региональные структуры.

Так, заслуживает внимания возможность реализации [указанных функций] на новой законодательной основе, возможно, посредством наделения ими органа “при Общественной палате Российской Федерации”, исходя из положительного опыта деятельности такого инновационного государственного органа, каким была Судебная палата по информационным спорам при Президенте России.

Тем не менее, принятие российским парламентом Федерального закона “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”, призванного впервые в нашей истории достаточно системно, подробно и эффективно решить задачу законодательного закрепления режима информационной открытости, транспарентности деятельности органов российской публичной власти, их должностных лиц является чрезвычайно непростым делом. После необходимой доработки, которая должна осуществляться, как это было на более ранних стадиях подготовки законопроекта, совместными усилиями заинтересованных представителей государственных и общественных институций, данный закон может стать важным шагом на пути укрепления демократических устоев российского общества и эффективного решения насущных задач национальной политико-экономической модернизации. Ведь именно свобода массовой информации должна выступить системообразующим элементом так необходимого нам сейчас баланса между управляемостью и независимостью, вертикалью власти и горизонталью общества.

* Автор – с.н.с. сектора информационного права ИГПРАН, профессор кафедры Юнеско по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности (Москва).

¹ Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1994. №2, ст. 74.

² О деятельности этой информационно-правовой инновационной институции см.: Монахов В. Н. Афродита и Феникс. Размышления о современности в обрамлении персонажей легенд // “Информационные споры: как в них победить? Решения, рекомендации, экспертные заключения Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ”, М., Изд-во “Галерия”, 2002. С.363–391

³ См. об этом: Минэкономразвития России совместно с общественными организациями готовит проект закона о доступе к официальной информации http://www.pdi.ru/library/zp_dostup.doc

⁴ См. об этом: Министры за стеклом. Кто поможет Грефу снять гриф сверхсекретности с работы ведомств? “Российская газета” 05.02.03.

⁵ Собрание законодательства РФ. 2003. №7. Ст. 658.

⁶ Доступно по адресу: http://www.svobodainfo.org/info/page/rus?tid=633200144

⁷ Коммерсант-Власть (еженедельник), 15.12.03.

⁸ Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета, №86, 26.04.2005.