Право искать и получать информацию

ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РФ* 

Введение

Конституция РФ в статье 29 закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Именно эта конституционная норма является главным правовым регулятором в вопросах обеспечения свободы информации, открытости государственных органов, органов местного самоуправления, а также прозрачности и гласности принимаемых ими решений. Среди всех разновидностей информации информация о деятельности органов власти отличается особой социальной значимостью и востребованностью. Доктрина информационной безопасности, утвержденная Президентом РФ 9 сентября 2000 года, ставит соблюдение конституционного права человека и гражданина в области получения информации и пользования ею на первое место среди национальных интересов России в информационной сфере.

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г., среди других ставит перед органами власти задачу обеспечить доступность для населения информации и технологий, а также улучшить систему государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере.

Поставленные задачи обусловливают необходимость легитимного закрепления общественных отношений в развивающейся информационной сфере. За последнее время было принято значительное число нормативных правовых актов, регламентирующих сферу доступа к информации, в том числе деятельность органов власти в данной сфере: Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”, Федеральный закон “О персональных данных”, Федеральный закон “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” и др. Однако в законодательстве до сих пор должным образом не определены правовые средства и механизмы доступа заинтересованных лиц к информации о деятельности органов власти. Более того, в России до сих пор отсутствует нормативно закрепленное определение понятия “информация о деятельности органов власти”.

Недостатки законодательного регулирования этих отношений негативно отражаются на правоприменительной практике. Заинтересованные лица испытывают трудности при реализации и защите своего права на доступ к информации о деятельности органов власти (далее – “право на доступ к информации”). Определенные проблемы в связи с этим возникают и в деятельности правоприменительных органов.

Основной целью исследования является комплексная оценка текущего состояния доступности для граждан информации о деятельности органов власти в Российской Федерации, а также выработка подходов к улучшению состояния дел в этой сфере.

Юридические аспекты

Специфика информации “о деятельности органов государственных органов и органов местного самоуправления” заключается в том, что, во-первых, государственные органы и органы местного самоуправления являются владельцами самого большого объема социально значимой информации, как правило, включающей в себя другие категории информации, вызывающей повышенный общественный интерес. Так, к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся правовая информация, экологическая информация, а также информация о чрезвычайных ситуациях. Во-вторых, информационные ресурсы органов власти являются самыми востребованными в обществе. В-третьих, право на доступ к такой информации является сравнительно новым для Российской Федерации, а законодательство в этой сфере – самым молодым.

Право на доступ к информации – комплекс правомочий по поиску и получению информации, обеспечивающих для субъекта возможность ее использования. В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует определение понятия “информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”. Отсутствие нормативного определения негативно сказывается на защищенности права на доступ к информации такого рода. В связи с этим предлагается определить этот термин следующим образом: информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – информация, получаемая и (или) создаваемая государственными органами и органами местного самоуправления, а также подведомственными им организациями в соответствии с полномочиями, установленными нормативными правовыми актами. При этом под термином “государственные органы” следует понимать органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также созданные ими на основании действующего законодательства иные органы. В предложенной формулировке под понятие “государственный орган” попадают не только те структуры, которые наделены властными полномочиями, но и множество иных государственных образований, хотя и не наделенных такими полномочиями, но в силу возложенных на них публичных функций представляющих собой объект общественного интереса (например, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также различные совещательные и консультативные органы, образованные при органах власти).

Нормативное закрепление этих понятий в законодательстве позволит избежать лишних споров по поводу того, относится или нет та или иная информация к категории информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, каждый имеет право свободно искать и получать информацию любым законным способом. Вместе с тем в Конституции РФ содержатся и иные нормы, гарантирующие право граждан на доступ к информации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

В юридической среде встречаются различные точки зрения по поводу соотношения норм ч. 2 ст. 24 и ч. 4 ст. 29 Конституции РФ в вопросах регулирования доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. На наш взгляд роль конституционного базиса права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления играют положения ч. 4 ст. 29, а не ч. 2 ст. 24: положения этой последней в определенной степени дублируют общие нормы ч. 4 ст. 29, а также ч. 3 ст. 55 Конституции РФ применительно к информации, непосредственно затрагивающей права и свободы лиц. Вместе с тем, основной, но не самой очевидной специфичной особенностью нормы ч. 2 ст. 24 Конституции РФ является то, что ее положения сформулированы не как описание права человека, а в виде определения обязанности органа власти: “Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами...”. На основе буквального толкования положений ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, можно сделать вывод, что, если иное не предусмотрено федеральным законом, на орган власти, который обладает информацией, непосредственно затрагивающей права и свободы конкретного лица, возложена конституционная обязанность не только ознакомить это лицо с такой информацией по его запросу (реактивный способ), но и создать такие условия, при которых это лицо будет уведомлено о том, что в органе власти имеется такая информация (проактивный способ). Таким образом, право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления основывается на положениях ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, а положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ предоставляют дополнительные гарантии этого права в отношении той информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которая непосредственно затрагивает права и свободы субъектов.

В качестве объекта исследования иностранного законодательства о доступе к информации о деятельности органов власти были выбраны три юрисдикции: Великобритания, США и Швеция. В каждой из них имеются специфические особенности, которые могут быть учтены при разработке соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации.

В частности, опыт деятельности Уполномоченного по информации и Трибунала по информации в Великобритании может быть интересен с точки зрения перспективы внедрения в Российской Федерации подобной дополнительной (внесудебной) формы защиты права на доступ к информации. Для российских условий представляется применимым и введение характерного для законодательства США принципа неминуемой ответственности должностных лиц за необоснованный отказ в предоставлении информации. В соответствии с законодательством Швеции, любое лицо имеет право один раз в течение календарного года запрашивать, какая информация об этом лице находится в распоряжении правительственных ведомств. Установление подобного правила в Российской Федерации могло бы создать условия для эффективной реализации положений ч. 2 ст. 24 Конституции РФ.

Действующие в России с 1995 года федеральные и региональные законы содержат нормы, закрепляющие право любых заинтересованных лиц на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В настоящее время свободный доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления основывается на положениях Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”.

Принципами правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации являются принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также принцип свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами – п. 3 ст. 3 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”. Граждане и организации вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами – ч. 1 ст. 8 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”.

Не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств, за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну – п. 3 ч. 4 ст. 8 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”.

Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо,  желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения – ч. 5 ст. 8 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:

1)   обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения...;

2)   запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

3)   принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4)   дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов...; – ч. 1 ст. 10 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”

Вместе с тем, в настоящее время не существует федерального закона, определяющего механизм реализации права на доступ к информации, и отсутствие достаточной системности в правовом регулировании создает препятствия для реализации этого права. Нормы указанных федеральных законов, регулирующие это право, носят декларативный характер.

Законодательство, регулирующее вопросы ограничения доступа к информации о деятельности органов власти, страдает серьезными недостатками. Весьма непрозрачные процедуры засекречивания конкретной информации позволяют оставлять в тени государственной тайны целые массивы общественно значимой информации. В частности, несколько существенных недостатков имеет Закон РФ “О государственной тайне”. Первый и самый серьезный недостаток – государственная тайна в ее сегодняшнем правовом понимании носит все признаки ведомственной тайны. Закрепление в действующем законодательстве возможности для большинства ведомств издавать свои секретные перечни сведений, подлежащих засекречиванию, привело к тому, что в одном ведомстве считается открытой та информация, которая считается секретной в другом. Действующий закон не определил условия для формирования единого перечня сведений, подлежащих засекречиванию, распространяющегося на все ведомства в Российской Федерации.

Вторым недостатком Закона РФ “О государственной тайне”, является то, что в нарушение положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ этот закон предусматривает возможность издавать и применять неопубликованные ведомственные нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан. Абсолютное большинство приказов, утверждающих развернутые перечни подлежащих засекречиванию сведений, сами издаются под тем или иным грифом секретности и официально не публикуются. Представляется, что преобразование действующей трехуровневой системы перечней (Федеральный закон – Указ Президента РФ – ведомственный акт, утверждающий перечень сведений, подлежащих засекречиванию) в двухуровневую (Федеральный закон –Указ Президента РФ, утверждающий перечень сведений, подлежащих засекречиванию) устранило бы многие недостатки действующего законодательства.

На практике встречаются случаи, когда в нарушение Конституции РФ и федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” ограничения на доступ к информации устанавливаются подзаконными актами. Яркий пример – Постановление Правительства РФ № 1233 от 3 ноября 1994 года “Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти”. Согласно п. 1.2. Постановления, к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Поскольку критерием отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения является субъективная категория – “служебная необходимость”, возникает возможность принятия произвольные правоприменительные решения. Неконкретность правовой нормы нарушает также конституционный принцип о равенстве всех перед законом (ст. 19 Конституции РФ), поскольку создает предпосылки для различных, порой противоположных друг другу правоприменительных решений по одному и тому же вопросу. Так, само Постановление в момент его издания в 1994 году было отнесено к служебной информации ограниченного распространения и вышло с пометкой “для служебного пользования”, т.е. было отнесено к категории информации с ограниченным доступом. Спустя более 10 лет после издания оно было официально опубликовано в полном объеме без каких-либо изъятий. Какие именно сведения, содержащиеся в его тексте, послужили поводом для присвоения всему документу грифа “для служебного пользования”, так и осталось неясным.

Сегодняшнее понимание такой категории, как “служебная тайна”, вообще представляется чрезмерным. С одной стороны, относящиеся к этой категории сведения могут полностью перекрываться понятием “государственная тайна” – сами органы власти не могут провести четкую границу между государственной и служебной тайной. с другой, – при определенных обстоятельствах органы власти становятся обладателями информации, которая не является государственной тайной, но конфиденциальность которой должна, тем не менее, обеспечиваться в соответствии с федеральными законами в интересах иных лиц – например, в случае с тайной усыновления. В связи с этим предлагается пересмотреть отношение к понятию служебной тайны и определить ее как не относящуюся к государственной тайне полученную государственным органом или органом местного самоуправления информацию, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом в интересах иных лиц. При принятии предложенного подхода имеет смысл разработать единый федеральный закон, регулирующий вопросы обращения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относящейся к категории ограниченного доступа (государственной и служебной тайне). В этом законе, в частности, должны быть установлены критерии отнесения определенных сведений к категории государственной тайны, дано определение категории служебной тайны, а также определены единые для государственной и служебной тайны процедуры обращения с информацией, подпадающей под эти категории. При этом нет необходимость принимать специальный Федеральный закон “О служебной тайне”, поскольку отношения в этой сфере будут регулироваться федеральными законами, устанавливающими конфиденциальность определенных видов информации (например, Федеральный закон “О коммерческой тайне”, Семейный кодекс Российской Федерации и т.д.).

В сфере правового регулирования доступа к экологической и правовой информации также обнаруживаются юридические проблемы, противоречия и коллизии.

Несмотря на имеющийся в Федеральном законе “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и в Законе РФ “О государственной тайне” запрет на ограничение доступа к информации о состоянии окружающей среды, Федеральный закон “О гидрометеорологической службе” предусматривает возможность ограничения доступа к такой информации. Государственные органы являются обладателями большого объема экологической информации, аккумулируемой в различных государственных информационных системах. Национальное российское законодательство хотя и использует, но не раскрывает такие понятия, как “экологическая информация”, “сведения о состоянии экологии”, “информация о состоянии окружающей среды”. При определении этих понятий можно ориентироваться на нормы международного законодательства, в частности, на положения Модельного закона “О доступе к экологической информации”1, а также Конвенции “О доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды” (в рамках ООН, совершена в Орхусе, Дания, 25 июня 1998 года)2.

Согласно ч. 1 ст. 3 Модельного закона, экологическая информация – любая информация о состоянии вод,  атмосферы,  почвы,  живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения, а кроме того – о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды. Экологическая информация может быть выражена в любых объективированных формах.

Согласно п. 3 ст. 2 Орхусской Конвенции, под экологической информацией понимается любая информация в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:

а)   состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействии между этими элементами;

b)   факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте “а” выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;

с)    состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте “b”.

Вместе с тем, некоторые положения указанных международных актов в большей мере ограничивают право граждан на доступ к экологической информации, чем нормы действующего национального законодательства России. В частности, статья 9 Модельного закона перечисляет целый ряд оснований, по которым государство может отказать в предоставлении экологической информации. В частности: государство вправе отказать в предоставлении экологической информации, когда запрос на получение экологической информации сформулирован в слишком общем виде либо в откровенно обструкционной или провокационной форме.

Несомненно, что столь размытое основание может служить поводом к отказу в предоставлении информации.

Существенным препятствием на пути поиска и получения экологической информации сегодня выступает необходимость лицензирования деятельности по мониторингу состояния окружающей среды и ее загрязнения. Эти требования установлены Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности”, ч. 1 ст. 9 Федерального закона “О гидрометеорологической службе”, а также Постановлением Правительства РФ № 497 от 13 августа 2006 года, которым утверждено Положение о лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях. Этот перечень практически исчерпывающе приводит виды деятельности как природоохранных и экологических организаций, так и индивидуальных исследователей, проводящих изучение тех или иных экологических проблем. Таким образом, значительный комплекс мероприятий по поиску, получению, обработке и распространению экологической информации в настоящее время находится под государственным лицензионным контролем. Такое положение дел может негативно сказаться на гарантиях конституционного права граждан на доступ к экологической информации и требует исправления. Деятельность по сбору и использованию экологической информации должна быть исключена из перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, поскольку это создает несправедливый ценз для пользователей такой информации.

Существенным препятствием для реализации права граждан на доступ к правовой информации являются положения пунктов 8, 10 и 12 (часть 2) Указа Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 года “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”, в той части, в которой они допускают возможность издания и применения не подлежащих официальному опубликованию нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. Указанные положения противоречат требованиям ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, п. 1 ч. 4 ст. 8 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”, согласно которой не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления. Предлагается внести в Указ Президента РФ соответствующие изменения, устранив его противоречие требованиям Конституции РФ и Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”.

 

Итак, результаты анализа законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления” свидетельствуют о необходимости специального федерального закона, регулирующего отношения в этой сфере.

Разработка проекта Федерального закона “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления” началась в Министерстве по экономическому развитию и торговле Российской Федерации еще в 2002 г. Однако,  хотя проект этого закона был “в основном” одобрен на заседании Правительства РФ 23 июня 2005 года, потребовалось еще более полутора лет, чтобы он “дошел” до Государственной Думы. Законопроект был принят в первом чтении 18 апреля 2007 года, после чего его дальнейшее рассмотрение было приостановлено.

Законопроект призван урегулировать отношения по обеспечению граждан информацией о деятельности органов власти всех ветвей и уровней. Основные цели законопроекта – обеспечить открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, более активное использование информационных технологий и объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Законопроектом предусмотрена презумпция открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации, отнесенной в установленном федеральными законами порядке к государственной тайне или к служебной тайне. Законопроект устанавливает механизм реализации права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также определяет условия для привлечения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления к ответственности за нарушение права граждан и организаций на доступ к информации.

К недостаткам упомянутого законопроекта можно отнести не вполне корректную формулировку понятия “информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”. В связи с этим предлагается изменить определение, раскрыв его в соответствии с формулировкой, предложенной в настоящем исследовании. Следует отметить и другие недостатки законопроекта. Так, вместо того, чтобы закрепить, какие сведения должны быть размещены на официальных сайтах органов власти, законопроект закрепляет перечень сведений, которые могут быть там размещены. Вместе с тем, указанные недостатки законопроекта носят устранимый характер и могут быть исправлены в ходе его дальнейшего рассмотрения в Государственной Думе.

Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться в двух формах (предоставление и распространение), а также шестью способами:

1)    обнародование (опубликование) информации;

2)    размещение информации в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;

3)    размещение информации в общественно доступных местах;

4)    ознакомление пользователей с документами;

5)    присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов;

6) предоставление информации по запросу.

На практике граждане, пытающиеся реализовать свое право на доступ к информации о деятельности органов власти, сталкиваются с множеством проблем. Правоприменительная практика свидетельствует, что органы власти ограничивают доступ не только к той информации, которая относится к государственной или служебной тайне.

Весьма распространенной причиной отказов органов власти в предоставлении гражданам информации о своей деятельности является ссылка на то, что граждане имеют право только на ту информацию, которая непосредственно затрагивает их права и свободы. Таким образом, правоприменители ограничивают сферу права на доступ только той информацией, которая непосредственно затрагивает права и свободы субъектов. К такому пониманию правоприменителей приводят положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, а также развивающие эту конституционную норму положения ч. 2 и 3 ст. 8 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”. Однако, такое толкование законодательства представляется некорректным. Системное толкование положений ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 1, 2 и 3 ст. 3, ч. 2 ст. 5, ч. 1 п. 3 ч. 4 и ч. 5 ст. 8, ч. 1, 3 и 4 ст. 9 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” дает основания утверждать, что каждый имеет право на доступ не только к той информации, которая непосредственно затрагивает его права и свободы, но и к другой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, если запрашиваемая информация не отнесена федеральным законом к государственной или служебной тайне.

Другим препятствием на пути доступа к информации о деятельности органов власти является установление платы.

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, любое ограничение прав и свобод человека и гражданина должно быть определено в федеральном законе. Очевидно, что установление платы за доступ к информации является одной из форм ограничения этого права. Согласно ч. 9 ст. 8 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”, взимание платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. Таким образом, федеральный закон должен определять не только наименование (категорию) платных сведений, но и другие условия, в том числе размер платы за доступ к этим ресурсам.

Кроме того, согласно ч. 8 ст. 8 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”, на бесплатной основе должна предоставляться следующая информация:

1)   о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях;

2)   затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица;

3)   иная установленная законом информация.

В настоящее время в подавляющем большинстве случаев плата за доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления определена ненадлежащим образом:

1.    с пороком формы (плата установлена подзаконным нормативным правовым актом);

2.    с пороком содержания (федеральным законом определены только случаи или только условия установления платы).

При определении размера платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления указанными органами должны учитываться такие конституционные принципы, как принцип равенства (статья 19 Конституции РФ) и принцип соразмерности ограничений прав и свобод граждан социально значимым интересам и целям, закрепленным в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства). На практике органы власти часто пренебрегают этими принципами. Например, пунктом 24 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 года № 438, плата за годовой удаленный on-liпе-доступ к сведениям из реестра установлена в размере 150.000 (ста пятидесяти тысяч) рублей. Обозначенная сумма явно превосходит пределы разумности и соразмерности затратам, необходимым для обеспечения такого доступа.

До вступления в силу Федерального закона “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления” плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должна взиматься только в тех случаях и на тех условиях, которые определены федеральными законами. При определении таких случаев в подзаконных актах взимание платы за предоставление доступа к подобной информации должно рассматриваться как незаконное. При этом, в случае, если информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления размещена в информационно-телекоммуникационных сетях, в частности, на официальном сайте органа власти в сети Интернет, она также должна предоставляться на бесплатной основе.

В определенных законодательством случаях доступ заинтересованных лиц к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должен обеспечиваться посредством ее размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и предоставления для пользователей удаленного доступа к этой информации в режиме on-line. Между тем, на практике органы власти часто игнорируют свою обязанность предоставлять онлайновый доступ к информации о своей деятельности. Этот тезис можно проиллюстрировать примерами судебной практики, в которой принимали участие юристы Института Развития Свободы Информации. Решением Дзержинского федерального суда Центрального района Санкт-Петербурга от 18 октября 2005 года3 было удовлетворено заявление гражданина. Этим решением суд обязал Федеральную службу охраны РФ в срок до 1 января 2006 г. создать и разместить в сети Интернет информацию о своей деятельности согласно Перечню сведений о деятельности Правительства и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, утвержденному Постановлением Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. “Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти”. Шесть других федеральных органов исполнительной власти суд обязал привести содержание размещенной в сети Интернет информации о своей деятельности в соответствие с тем же Перечнем и в тот же срок. Решение суда по этому делу стало уникальным прецедентом и определенным стимулом для повышения качества содержания официальных сайтов всех органов власти. Исполнение данного решения позволило сделать информацию о деятельности органов власти более доступной для граждан.

Другой пример проблем, связанных с неисполнением требования обеспечить доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления посредством ее размещения в сети Интернет, – ситуация с доступностью национальных стандартов и других документов из Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, который ведется Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулированием).

Согласно ч. 1 ст. 46 Федерального закона “О техническом регулировании”, в настоящее время национальные стандарты являются обязательными для соблюдения в той части, в которой они определяют требования качества и безопасности продукции и услуг. В соответствии с п. 1 ст. 43 Федерального закона “О техническом регулировании”, национальные стандарты, а также информация об их разработке должны быть доступны заинтересованным лицам. Обязанность Ростехрегулирования по обеспечению свободного доступа к текстам национальных стандартов на своем официальном сайте в сети Интернет установлена целым рядом Постановлений Правительства РФ. Однако вместо того, чтобы обеспечить гражданам и организациям свободный доступ к текстам национальных стандартов, Ростехрегулирование посредством подведомственных организаций предоставляет их на платной основе.

Решением Красногвардейского районного суда Санкт-Петербурга от 20 февраля 2006 г.4, а также Определением судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 8 июня 2006 года5 созданная Ростехрегулированием практика была признана незаконным бездействием. На Ростехрегулирование была возложена обязанность обеспечить официальное опубликование текстов национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации на своем официальном сайте в сети Интернет.

По состоянию на сентябрь 2008 г. на официальном сайте Ростехрегулирования размещены тексты большей части национальных стандартов. Вместе с тем ведомство создало целый ряд искусственных препятствий, существенным образом затрудняющих доступ заинтересованных лиц к текстам национальных стандартов. Так, значительная часть национальных стандартов размещена на странице, на которую невозможно попасть с других страниц сайта путем перехода по соответствующим гиперссылкам; тексты национальных стандартов публикуются в виде графических файлов в специальном формате, что делает контекстный поиск по тексту стандарта с помощью традиционных поисковых средств сети Интернет (Яндекс, Google и т.п.) невозможным для пользователей. Формат размещенных национальных стандартов таков, что какая-либо работа с ними и их использование практически невозможны. Графические файлы с текстами стандартов размещены таким образом, чтобы рядовые пользователи без специальных познаний в сфере компьютерных технологий не могли сохранить тексты стандартов на своем компьютере или распечатать их на принтере. Кроме того, национальные стандарты публикуются не целиком, а постранично. Пользователям приходится заново загружать каждую страницу документа, что существенно затрудняет процесс ознакомления с ними.

В числе других проблем доступа к информации о деятельности органов власти следует отметить следующие: делегирование государственными органами ведения государственных информационных ресурсов иным организациям; отсутствие нормативных правовых актов, регулирующих процедуры создания, ведения и обеспечения доступа к конкретным государственным информационным системам и ресурсам; а также дифференцированный доступ к ресурсам, находящимся в “единых” государственных информационных системах.

В настоящее время в Российской Федерации органы власти активно используют информационные технологии в своей деятельности. Правовой основой такого использования в настоящее время являются:

Постановление Правительства РФ № 65 от 28 января 2002 года “О федеральной целевой программе “Электронная Россия (2002–2010 годы)”;

Распоряжение Правительства РФ от 27 сентября 2004 года № 1244-р “Об одобрении Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года”;

Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р “Об одобрении

Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах”;

Распоряжение Правительства РФ от 17 июля 2006 года № 1024-р “Об одобрении Концепции региональной информатизации до 2010 года”;

Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 года № 632-р “Об одобрении Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года”.

Реализация концепции “Электронного правительства” призвана не только решить проблему доступа граждан к информации о деятельности органов власти, но и поднять уровень эффективности самой власти, сделать процедуру принятия государственных решений прозрачной для общества, а также повысить социальную ответственность чиновников.

Мониторинг содержания официальных сайтов органов власти позволяет определять уровень их открытости/закрытости и общедоступности информации об их деятельности. Подобное исследование в отношении официальных сайтов федеральных и региональных органов власти ежегодно проводится Институтом Развития Свободы Информации.

Данные мониторинга 2007 года показали, что рассчитанный по нашей методике показатель информационной открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти составляет 26,85%, что лишь на 3,28% выше аналогичного показателя по предыдущему году. Такие темпы, безусловно, недостаточны и заставляют усомниться в эффективности мер, предпринимаемых органами власти.

Технические возможности сети Интернет сделали официальные сайты самым эффективным средством взаимодействия органов власти с населением, оптимальным, быстрым и самым экономичным способом распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и доведения официальной точки зрения государства до сведения общественности.

В настоящее время практически все федеральные и региональные органы государственной власти имеют свои официальные сайты. У большинства из них ведение сайтов регулируется своими нормативными правовыми актами. Вместе с тем, ни на федеральном, ни на региональном уровнях нормативно не определены технологические, программные, лингвистические, организационные и правовые требования к официальным сайтам государственных органов и органов местного самоуправления.

В числе мер по обеспечению общедоступности информации предлагается нормативно определить такие требования. Одним из них является установление формы (формата) информации, подлежащей размещению на официальных сайтах, а также сроков ее размещения. Требования для официальных сайтов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти были разработаны юристами Института Развития Свободы Информации. С проектом соответствующего Постановления Правительства РФ можно ознакомиться на сайте Института www.svobodainfo.org.

Социальная практика реализации права граждан на доступ к информации

Социологический анализ реализации права на доступ к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации проведен на основе трех логически связанных друг с другом исследований.

Во-первых, изучались экспертные оценки тех, кто в силу своей профессиональной деятельности регулярно обращается за информацией в органы власти. Такие эксперты были определены в исследовании как профессиональные пользователи права на доступ к информации. Целью исследования являлось понимание и описание проблем, возникающих в процессе реализации права на доступ к информации в российском социальном и культурном контексте через выявление и объяснение формальных и неформальных практик доступа к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации6.

Во-вторых, изучалось мнение “простых” граждан, для чего был осуществлен репрезентативный общероссийский опрос. Целью исследования было выявить и описать основные характеристики реализации населением Российской Федерации права на доступ к информации о деятельности органов власти.

В-третьих, изучались экспертные оценки сотрудников органов власти, в чью компетенцию входит распространение и предоставление информации о деятельности органов власти. Целью этого исследования было описание и объяснение проблем, возникающих при процедурах обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов власти с позиции компетентных в этих вопросах должностных лиц.

Исследования оценок профессиональных пользователей информации и оценок чиновников опирались на качественную методологию. Эти исследования проводились в форме полуструктурированного интервью. Интервью с каждой категорией информантов во всех регионах проводились по стандартному гайду, что позволило получить сопоставимые и дополняющие друг друга данные. Интервью с профессиональными пользователями информации проводились в населенных пунктах трех типов: мегаполис, региональный центр, районный центр. Всего было проведено 60 интервью, по 20 в каждом из типов населенных пунктов. В качестве мегаполиса был выбран Санкт-Петербург, в качестве региональных центров – Иркутск, Ульяновск и Самара. Районные центры представлены Братском (Иркутская область), Тольятти (Самарская область), Безенчуком (Самарская область), Похвистнево (Самарская область). В качестве информантов выступили журналисты, юристы, социологи, историки, статистики, экологи, экономисты. Среди них в равных долях были представлены как специалисты, которые не сотрудничают с НКО, так и специалисты, которые активно сотрудничают с НКО либо непосредственно работают в некоммерческих организациях социальной направленности (правозащитных, экологических, благотворительных, и т.п.).

Интервью с чиновниками проводились в тех же регионах Всего было проведено 27 интервью. Информантами выступали сотрудники органов власти двух типов компетенции: ответственные за работу с обращениями граждан и ответственные за распространение информации о деятельности ведомства.

В первую очередь отбирались те органы власти, информация о деятельности которых, по данным опроса населения, наиболее востребована гражданами и по которым отмечается нехватка информации:

1.    региональная исполнительная власть (Администрация или Правительство региона);

2.    региональная законодательная власть (Дума, Законодательное собрание и т.п.);

3.    исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований;

4.    представительные органы муниципальных образований;

5.    пенсионный фонд;

6.    органы социальной защиты;

7.    органы внутренних дел;

8.    ГИБДД.

Исполнители брали интервью и в других социально значимых ведомствах, например, в прокуратуре, в комиссии по правам человека и проч. В качестве информантов отбирались те лица, которые имели опыт работы в своей профессиональной сфере не менее пяти лет.

Опрос населения был проведен в марте 2008 года на территории Российской Федерации. Метод исследования – анкетный опрос по месту жительства, предполагающий индивидуальное общение интервьюера с респондентом по разработанной анкете. Анкета содержала 40 вопросов закрытого и открытого типа, использовались вспомогательные карточки.

Опрос проведен в 15 регионах и 41 населенном пункте РФ, объем выборки – 1500 чел.

Результаты интервью с профессиональными пользователями информации

По оценке профессиональных пользователей, открытость информации существенно варьирует в зависимости от ее категории.

Открытость информации общего характера (контактная информация, сфера компетенции, структура органа власти и т.п.) оценивается, в общем, положительно. Но такая информация на официальном сайте органа власти нередко бывает устаревшей. Отмечается и существенное снижение доступности информации по мере отдаления ведомства от высшего уровня иерархии органов власти (что коррелирует и с величиной населенного пункта).

Открытость правовой информации обеспечивается исключительно коммерческими организациями, предоставляющими правовые базы данных – “Кодекс”, “Гарант”, “Консультант Плюс” и т.п. Но платность таких баз для некоторых пользователей представляет существенную проблему. Без доступа к правовой базе данных самостоятельный поиск информации правового характера осложнен неудовлетворительной работой тех разделов официальных сайтов органов власти, на которых размещается законодательство (“зависание”, нелогичная организация сайта, неудобный поиск нормативных актов, несвоевременное обновление).

Пользователи сталкиваются с проблемами доступа к информации об общественных слушаниях: информация об их проведении обнародуется лишь перед самым началом слушаний, а документы, подлежащие обсуждению, порой предоставляются только непосредственно при проведении мероприятия и в недостаточном количестве экземпляров.

Информация о конкурсах и тендерах обычно размещается на официальных сайтах, но иногда она размещается в таких местах, где ее никто не предполагает искать, либо размещается на короткое время, недостаточное для того, чтобы ее обнаружить, ознакомиться и воспользоваться.

Информация о состоянии окружающей среды (экологическая информация) непосредственно затрагивает интересы всех граждан. Такая информация должна быть в свободном доступе, но на практике информанты отмечают ее существенный дефицит.

“У нас огромное количество людей живет в санитарных защитных зонах предприятий, откуда они, по идее, должны быть расселены. И государство не хочет раскрывать эту информацию, потому что за этим последуют убытки очень большие” (эколог, Санкт-Петербург).

Информанты указывают на ограничения доступа к информации о состоянии экономики – за исключением “парадной” информации о начинаниях и достижениях органов власти.

Деятельность некоммерческих организаций во многом зависит от информированности о действиях Росрегистрации. Пользователи подчеркивают недостаток предоставляемой информации в отдельных регионах.

“Много они должны – наша федеральная регистрационная служба, питерское управление по Санкт-Петербургу и Ленобласти. Они должны публиковать на своих сайтах, либо делать доступными хотя бы планы проверок некоммерческих организаций. Что делает Москва? Москва их каждый год публикует, наша Росрегистрация, и это доподлинно известно, не публикует, и даже таких планов нет. Они их не публикуют и говорят что “да, да там где-то у нас есть”. И что получается? Назначается проверка некоммерческой организации, а срок 5 дней с момента вынесения решения ими до момента начала. А еще почта идет, может неделю идти. Короче, узнают об этом уже после того, как проверка уже началась. Нарушения – план проверок должен быть доступен хотя бы на сайте” (юрист, Санкт-Петербург).

Для удовлетворения своих информационных потребностей граждане обращаются в органы власти с запросом о предоставлении информации – устным или письменным. Подчас они получают отказ в предоставлении информации “за ее отсутствием”, и нет никаких возможностей проверить это обоснование. В некоторых случаях запрашиваемой информации, скорее всего, действительно не существует. Иногда сотрудники сами не знают, есть у них запрашиваемая информация или нет. Респонденты отмечают путаницу в организации информационных потоков внутри органов власти, плохую организацию и систематизацию информации. В других случаях органы власти ссылаются на отсутствие информации, хотя в действительности она у них заведомо имеется. Реальной причиной отказа является стремление ограничить возможности понимания и анализа ситуации, действий властей и их последствий. Сплошь и рядом представители власти заинтересованы в том, чтобы уклониться от предоставления информации, от каких-либо комментариев. Информация о неприятных для власти инцидентах, конфликтных ситуациях не размещается в пресс-релизах и получить ее с помощью запросов практически невозможно.

Информанты отмечают отсутствие каких-либо официальных бюрократических механизмов, позволяющих оспорить решение органа власти об отказе в предоставлении информации под предлогом государственной тайны. Тема остается табуированной, и переговоры или споры с органами власти оказываются бесперспективными.

Не менее проблематично получение информации, отнесенной к категории “для служебного пользования”. Предоставление информации, в лучшем случае, превращается в “ознакомление с информацией”: пользователь не может ею воспользоваться для защиты своих прав. Гриф “информация для служебного пользования” делает невозможным ее опубликование и, что самое главное, затрудняет возможность оспорить содержание данного документа в суде.

“Я получила акт проверки [Росрегистрации], а после акта проекта по одному закону через 45 дней, а по подзаконному акту 30 дней я должна была получить решение по моему вопросу. {...} так вот этого решения я так и не увидела. Я написала письмо, это тоже как бы доступ к информации: “Прошу выдать. В соответствии с законодательством вы мне обязаны выдать”. Они мне пишут, что: “у нас есть внутренний регламент и в этом регламенте не предусмотрена выдача вам такой информации”. Так это не предусмотрено в вашем дурацком регламенте, который ко мне не имеет никакого отношения! Это их внутреннее дело – как там их служба работает по проверкам. Это не федеральный закон, ничего, у нас есть как бы федеральный закон о доступе к информации, идет нарушение как бы этих норм. Потому что я никак не могла узнать, и я узнала только через три месяца что какое по мне решение. У меня так и нет бумаги...” (юрист, Санкт-Петербург).

Конфиденциальность информации – еще одно основание для отказа в предоставлении информации. Даже высококвалифицированные исследователи, работающие в государственных учреждениях, практически не имеют доступа к первичной статистической информации об экономической деятельности предприятий и о состоянии преступности.

Проблемой для пользователей являются не только отказы в предоставлении информации, но и плохая организация ее получения: людям трудно дозвониться и приходится отстаивать очереди в кабинеты органов власти.

Пользователи указывают на плохую организацию работы архивов. Специалисты архивов порой волюнтаристски, по своему усмотрению ограничивают доступ к документам.

Пользователи настолько часто сталкиваются с недостоверностью информации, что это воспринимается как нечто неизбежное и даже рутинное, некое объективное обстоятельство, с которым приходится мириться.

Ученые, хорошо разбирающиеся в методике получения статистических данных, говорят о неудовлетворительном состоянии ведомственной статистической отчетности – ее показатели оказываются малопригодны для сопоставления, дальнейшего анализа и принятия решений.

Распространено как непреднамеренное, так и преднамеренное искажение информации органами власти. В частности, эксперты, работающие со статистическими данными, отмечают, что намеренно не включается в статистические сборники негативная информация – показатели, свидетельствующие о неудовлетворительном состоянии определенного сектора экономики, социальной сферы, окружающей среды и т.п.

Эксперты выдвигают серьезные претензии к логике организации официальной информации, которая зачастую исходит из интересов самих органов власти, а не граждан. Отсутствие достоверной информации о событиях, которые затрагивают всех горожан, неумение работать с этой информацией и предоставлять ее населению рассматривается экспертами как безответственность властей по отношению к горожанам. Журналисты признаются, что проверить достоверность информации, предоставляемой органами власти, практически невозможно.

Порой органы власти дают крайне противоречивую информацию о своей деятельности, вводя население в заблуждение. Так, в 2006 году в России развернулась кампания по ужесточению контроля над деятельностью некоммерческих организаций (НКО), в рамках которой особое внимание уделяется своевременной сдаче отчетов о деятельности таких организаций. И в этой ситуации контролирующие органы допускают недостоверность информации о своей деятельности.

“...до 15 апреля мы все должны подать отчеты [в Росрегистрацию]. Куда подавать? Отдел регистрации сидит на улице Смольного, дом 3, а главная вся служба – Галерная, дом 3. {...} Для общественных объединений – [если] один раз [отчеты в Росрегистрацию] не дошли – сразу ликвидация. {...} Звоню, спрашиваю, мне говорят, один месяц мне говорят: “На Смольный отправляйте”, второй месяц: “На Галерный”, третий, опять: “На Смольный”, и опять: “На Галерный”, т.е. пять раз мне говорили что угодно. 13 декабря у нас был круглый стол как раз по этим вопросам {...}, я их спрашиваю – “Так куда нужно отправлять?” Они говорят: “На Галерный”. Я захожу на их сайт, {...} вижу там – улица Смольного, дом 3” (юрист, Санкт-Петербург).

Несмотря на требования законодательства, представители органов власти зачастую предоставляют информацию не в полном объеме. То есть, по существу происходит имитация осуществления процедуры предоставления информации. Проблема отписок – едва ли не центральная проблема доступа к информации, которая отмечается всеми информантами. Предотвратить получение отписки практически невозможно.

Опрошенные пользователи практически единодушны в определении основного свойства распространения информации органами власти – стремление всеми способами предоставлять только “позитивную” информацию.

Характерно, что нежелательные показатели не просто отсутствуют в статистических сборниках, эксперты отмечают, что эти показатели ранее были, а теперь изъяты. Это обстоятельство делает невозможным проведение лонгитюдных исследований, анализ изменений социально-экономической ситуации, состояния окружающей среды и т.д.

Исследователи отмечают, что в архивах из года в год ситуация ухудшается, многое из запрашиваемой информации им не предоставляют.

Некоторые респонденты считают, что при запросе информации абсолютно бессмысленно (и даже вредно) ссылаться на закон, поскольку это может иметь обратный эффект. Пользователь демонстрирует свою компетентность в надежде получить соответствующий его уровню компетентный ответ, а чиновник усматривает в этом попытку подрыва своего авторитета и в ответ стремится продемонстрировать силу и широту своей власти.

“...некоммерческая организация ... для помощи журналистам разработала такой бланк запросов, в который сразу идет ссылка на соответствующий текст закона, по которому они обязаны такую информацию предоставить, или объяснить, почему такая информация не может быть предоставлена, так, вполне юридически. Я ее послала, в результате получила длинную, вполне, как бы, ну, неправдоподобно, поскольку она была вопиющая, отписку, в которой было все гладко, в которой были все нужные отсылки по закону, но не было ни крупицы нужной мне информации. И потом, опять-таки, при неформальном контакте с представителями было сказано, что – а вы бы написали еще, как бы, с более крутыми отсылками к закону, так и еще бы интереснее ответ получили” (журналист, Санкт-Петербург).

Своевременность предоставления информации по запросам определяется соблюдением установленных законом сроков. Причем если обычный запрос должен быть рассмотрен в течение 30 дней, то на рассмотрение запроса редакции СМИ закон отводит 7 суток. Судя по данным интервью, эти сроки не соблюдаются повсеместно, что принимается пользователями как привычное и неизбежное “зло”. Нарушение сроков предоставления ответов на запросы может быть определенной тактикой органа власти, не желающего предоставлять информацию или принимать какие-то решения по этому поводу. По мнению журналистов, информация, которую органы власти хотят распространить, отличается своевременностью, а все остальное -либо несвоевременно, либо вообще может быть закрыто для пользователя.

Исследование показало, что доступ к информации во многом определяется ведомственной политикой отдельных органов власти. В определении информационной открытости ведомства наиболее значимым оказывается фактор личности руководителя – главы ведомства или его структурного подразделения – основного держателя информации. Самый распространенный ответ информантов на просьбу назвать наиболее открытые и самые закрытые органы власти – “все зависит от руководителя”. В интервью приводилось немало примеров, как со сменой руководителя того или иного ведомства кардинально менялась его информационная политика, степень открытости.

Эксперты отмечают, что информация является бюрократическим ресурсом руководителя структуры. Например, если ведомство организовало проведение социологического исследования, то чиновник получает результаты исследования, которые может выгодно представить начальству выше.

Руководитель задает тон всему ведомству, определяет степень информационной открытости органа власти, и, в конечном счете: возможность реализации права на доступ к информации о деятельности органов власти.

Информанты практически единодушны в оценке роли не только руководителя, но и просто чиновника при решении вопроса о предоставлении или отказе в предоставлении информации. Специалисты сталкиваются с ситуациями, когда служащие фактически распоряжаются информацией, и от их усмотрения зависит – получит пользователь документы или нет. Складывается впечатление, что некоторые архивисты по-прежнему убеждены в том, что информация должна храниться ради хранения, а не для предоставления пользователям.

“...каждого из этих архивистов пришлось убеждать, почему ей нужно выдать эти документы. Потому что ей говорят: “К вашей теме это не относится”. То есть это очень обычная фраза, которую редко какой архивист не говорит. Ну, как бы он знает, какую информацию тебе нужно предоставить для того, чтобы ты занимался этой работой” (историк, Санкт-Петербург).

Информанты отмечают возрастание информационной изолированности подразделений внутри органов власти, закрытости их друг от друга. Если подразделение ведомства выступает заказчиками исследования, то полученная информация подчас содержится в тайне, несмотря на то, что она является социально значимой и касается всех граждан и на ее получение потрачены средства налогоплательщиков. Результаты исследований оказываются закрытыми не только для граждан, но и для других подразделений того же ведомства.

В последние годы практически при всех государственных органах созданы пресс-службы, которые стали механизмом реализации ведомственной информационной политики. В их функцию входит оптимизация информационного процесса через распространение определенной части информации и содействие в ее получении. Наравне с этим пресс-службы выполняют и функцию фильтрации информации, а также функцию ограничения доступа к ней. Ситуация, когда ведомство сводит весь доступ к информации к работе с пресс-службой, оценивается журналистами как ограничение доступа. Отсылка граждан к пресс-службе при устном запросе равнозначна отписке, выражение “меня перенаправили в пресс-службу” фактически означает “мне не дали интересующую меня информацию”. Именно в связи с взаимодействием с пресс-службами у потребителей информации возникают претензии к ее полноте, достоверности, своевременности и открытости. Информация, представляемая средствами массовой информации, выглядит как попытка эмоционального изложения пресс-релизов.

Исследование показало, что в обеспечении открытости информации большую роль играют неформальные контакты. Личные связи и отношения используются именно для получения формально открытой информации, а не той, которая, согласно закону, отнесена к категории ограниченного доступа. Можно сказать, что личные контакты выполняют функцию неформальных механизмов реализации формальных правил и норм о доступе к информации.

“Вы знаете, вот эти неформальные контакты играют очень забавную роль. {...} Сборнички “Преступность и правонарушения”, которых давным-давно нет в продаже, и которые давным-давно... с девяносто девятого года перестали высылать на институт. {...} Я ежегодно получал по почте {...} вот эти сборники. Потом я перестал их получать. Теперь я их добываю через своих знакомых, друзей, моих коллег в погонах, живущих в Москве и имеющих личные связи, вот в том же ГИАЦ” (социолог, Санкт-Петербург).

Ускорение получения информации – самый распространенный эффект, которого ожидают от использования неформальных связей. Неформальные связи используются также для защиты от завышения стоимости статистических данных (но не для бесплатного предоставления), а также для обеспечения качества предоставленной информации – “свой человек” защищает пользователя от недобросовестного предоставления услуг.

Люди, чья работа не связана с регулярными запросами, такого капитала не имеют и находятся в еще худшей ситуации – для них получение информации от органов власти порой может быть сравнимо с участием в битве.

Для многих наших собеседников, занимающихся исследовательской работой, серьезной проблемой оказалась платность статистической информации. Ее стоимость пользователи оценивают как неадекватно высокую, цена, по их мнению, не сопоставима с материальными возможностями пользователей и не соответствует качеству предоставляемой информации.

Проблемы с доступом к официальной статистической информации вынуждают исследователи обращаться к коммерческим посредникам, чьи услуги не всегда качественны. Особые трудности в связи с этим возникают у исследователей из удаленных от федерального центра регионов.

Судя по данным интервью, практически невозможно повлиять на органы власти, на чиновников, которые не выполняют требования федеральных законов. Формальным механизмом воздействия является обращение в суд, однако на практике он почти не используется, поскольку сопряжен с весьма существенными трудностями. Во-первых, нарушений так много (в особенности по срокам предоставления информации), что обращаться каждый раз в суд просто не представляется возможным. Во-вторых, для людей, не работающих профессионально с судебной системой, обращение в суд – действие, отнимающее огромное количество времени, средств и сил. В-третьих, информанты весьма скептичны в отношении эффективности обращения в суд как защиты права на доступ к информации. В-четвертых, даже в случае признания чиновника виновным в непредоставлении информации, по мнению информантов, это не приведет для него к каким-то материальным или моральным последствиям.

При сравнении нынешней ситуации с прошлым, практически все информанты в качестве точки сравнения выбирали середину 90-х годов, которая рассматривается как пик открытости информации – архивной, статистической и т.д. После этого периода “информация постепенно закрывается”.

Отмечаются тенденции исчезновения “неблагоприятных” показателей из статистических справочников, возрастает стоимость информации. Информанты подтверждают сокращение статистической информации в открытом доступе, снижение степени ее детализации.

Среди положительных изменений отмечается возрастание роли и качества информационных ресурсов органов власти, имеющихся в сети Интернет, значительное увеличение объема информации, представленной на сайтах органов власти, повышение общей культуры присутствия в сети Интернет государственных органов и органов местного самоуправления, а также возрастание заинтересованности, грамотности чиновников, особенно тех, кто включен в международные проекты, представителей молодого поколения. Происходит постепенное (хотя и очень медленное) проникновение представлений о необходимости открытости информации в бюрократическую культуру.

“Чиновники тоже постепенно учатся. Они накапливают информацию и дело даже не в том, что они накапливают информацию, а в том, что у них, когда появляется что-то целостное, и им уже не стыдно это выложить” (эколог, Санкт-Петербург).

В то же время отмечается ужесточение правил и иерархических отношений внутри государственных структур, что сказывается, в том числе, и на предоставлении информации.

Исследование, кроме описания возникающих перед пользователями проблем, позволяет сделать следующие выводы:

“Просители информации, а не пользователи” – исследование со всей очевидностью продемонстрировало неравенство отношений между органами власти, как производителями и держателями социально значимой информации, и профессиональными пользователями.

“Добыча информации, а не доступ к ней” – несмотря на наличие и функционирование формальных способов доступа к информации, пользователи сталкиваются с препятствиями в удовлетворении своих информационных потребностей.

“Информационные технологии как двигатель прогресса” – развитие и распространение современных информационных технологий и, прежде всего, сети Интернет следует считать основным фактором улучшения доступа к информации о деятельности органов власти за последние пять лет.

“Зеркальная несправедливость расстояний” – “личные связи” стали неотъемлемым механизмом получения доступа к информации о деятельности органов власти..

“Гражданское общество недооценивает возможности, которые открывает для него доступ к информации о деятельности органов власти”. Доступ к информации сам по себе не имеет смысла, если он не является средством обеспечения контроля гражданского общества над властью. В современной российской ситуации даже возможность доступа к информации о деятельности органов власти часто не используется гражданским обществом для контроля за властью, поскольку некому эту информацию анализировать и работать с ней.

“Осуществляемые органами власти процедуры доступа к информации о своей деятельности не обеспечивают реализацию права на доступ к такой информации”. С точки зрения сотрудников органов власти, доступ к информации обеспечивается уже самим фактом существования и функционирования формальных способов предоставления и распространения информации: обнародование (опубликование) информации; размещение информации в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет; размещение информации в общественно доступных местах; ознакомление пользователей с документами; присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов; предоставление информации по запросу. Но качество функционирования этих способов не удовлетворяет потребность в социально значимой информации.

“Право граждан на доступ к информации превращается органами власти в собственное органов власти право ее (информацию) распространять и предоставлять по своему усмотрению”. Эта прерогатива используется для осуществления влияния на мнение граждан о деятельности органов власти – информирование подчинено цели создания положительного имиджа этих органов.

Результаты общероссийского опроса населения

Всего в ходе исследования опрошено 1500 человек. Из них 44,8% – мужчины, 55,2% – женщины. 17,3% – в возрасте от 18 до 24 лет; 29,3% – в возрасте от 25 до 39 лет, 21,8% – от 40 до 54 лет; 55 лет и старше – 31,7%.

Массовую оценку соблюдения права на доступ к информации о деятельности органов власти можно с уверенностью назвать низкой. Лишь 11,1% респондентов считают, что их право соблюдается полностью, 61,7% респондентов посчитали, что их право соблюдается частично; 14% считают, что их право абсолютно не соблюдается. В этом распределении оценок не наблюдается никакой заметной зависимости от пола, возраста и уровня образования. Более оптимистичны в этом вопросе студенты и аспиранты, только 6,4% из них считают, что их право на информацию не соблюдается, в отличие, например, от временно не работающих, среди которых самый высокий показатель тех, кто считает, что их право не соблюдается – 19,1%.

Способность людей оценивать степень реализации своих прав, а также готовность защищать свои права во многом зависят от степени их информированности. Лишь 55% опрошенных уверены, что право на доступ к информации закреплено в законодательстве. Отсутствие уверенности в том, что доступ к информации есть предусмотренное законом право, означает, что нарушение этого права либо вообще не осознается человеком, либо определяется как нарушение справедливости или интересов индивидуума. 16,6% опрошенных убеждены, что право на доступ к информации не закреплено в законодательстве России, а почти треть опрошенных (28,4%) находятся в неведении относительно данного вопроса.

Существование в общественном сознании модели договорных, внеправовых обязательств между гражданами и органами власти подтверждается и следующими данными: подавляющее большинство респондентов (70,9%) считают, что для получения конкретной информации из органов власти, заявитель должен обязательно объяснить, зачем она ему нужна. Лишь 20% справедливо считают, что совсем не обязательно объяснять представителям органов власти, для каких целей и в связи с чем запрашиваемая информация нужна заявителю. Степень информированности повышается с уровнем образования: даже начало учебы в высшем учебном заведении повышает информированность в области права на доступ к информации. Наибольшую информированность демонстрируют студенты и аспиранты. Именно эта группа выделяется на фоне тех, кто занят только работой или находится на пенсии.

Согласно полученным данным, есть ряд сфер деятельности, свыше 50% представителей которых используют информацию о деятельности органов власти в профессиональной деятельности: наука, образование; средства массовой информации; кредитно-финансовая сфера, страхование; юриспруденция; армия, органы юстиции, органы внутренних дел (включая милицию), органы безопасности. Сотрудники системы государственного управления (федерального и местного) также часто используют информацию о деятельности органов власти в своей профессиональной деятельности. Таким образом, чиновники не только играют роль в производстве, хранении, распространении информации о деятельности органов власти, но и сами являются крупнейшим потребителем такой информации.

В нашем исследовании мы различали массовые источники информации, которые используются населением для удовлетворения своих информационных потребностей, и источники официальной информации, которые специально предназначены для информирования людей о деятельности органов власти.

Среди массовых источников информации о деятельности органов власти лидирующее место занимает центральное и местное телевидение – его указывают 90% респондентов. Центральная и местная пресса (газеты, журналы) также является популярным источником информации – 55,2%. Общение с друзьями, родственниками, коллегами следует отнести к значимому способу получения информации о деятельности органов власти, его используют 32,9% опрошенных. В малом/среднем городе этот источник используется значительно чаще, чем в селе: 42% против 25,5%, соответственно; в региональном центре – 32,6%. Телевидение практически одинаково популярно среди молодых и пожилых, в городе и на селе. Пресса и радио чаще используется людьми старше 55 лет, частота использования прессы возрастает с повышением уровня образования. Слухи (на рынке, в магазине, в транспорте) выступают источником информации о деятельности органов власти для 10% опрошенных, чаще для респондентов с низким образовательным уровнем и старших возрастов; слухи более популярный источник информации у тех, кто временно не работает.

Интернет для получения информации о деятельности органов власти используются 19,6% опрошенных. Наиболее активно сеть Интернет используют для этих целей молодые люди, которые либо недавно получили высшее образование, либо еще учатся (36% – 18-24 лет; 29% – 25-39 лет; 15,5% – 40-54 лет; 4,7% – 55 лет и старше). Высокий уровень использования сети Интернет для получения информации о деятельности органов власти характерен для учащихся – студентов и аспирантов – свыше 40%; в то время как среди работающих, но не учащихся его используют 21,9%. Чаще сетью Интернет пользуются и представители тех сфер занятости, где информация о деятельности органов власти активно применяется в профессиональной деятельности. Интернет более популярен для получения информации о деятельности органов власти в региональном центре (46,4%), реже в малом/среднем городе (35,7%), и еще реже – в селе (17,9%).

У каждой категории информации есть свой потребитель – в ходе исследования не обнаружилось такой категории информации, которая вообще никому не нужна. Но степень осознания потребности в получении той или иной информации органов власти варьирует. В ходе исследования были выявлены те категории информации, важность которых респонденты отмечают чаще (количество респондентов, отметивших эти категории, выше среднего значения по всем категориям). Этот список назван нами “минимальной информационной корзиной” – это тот минимальный список категорий информации, без которых полноценная жизнь невозможна:

–     о здравоохранении;

–     правового характера;

–     о социальном положении и социальной защите;

–     по вопросам защиты прав человека;

–     о бытовом и коммунальном обслуживании;

–     о пенсионном обеспечении;

–     о преступности и криминальной обстановке;

–     о состоянии окружающей среды;

–     о состоянии экономики.

Информация, важность которой примерно одинакова для всех социально-демографических групп (разница в оценках важности между группами не превысила 10%), – это информация о строительстве в черте населенного пункта, о состоянии окружающей среды, о положении России на международной арене, о государственном/муниципальном заказе (торги, тендеры, госзакупки и пр.), о культуре, о вопросах защиты прав человека, о политической ситуации внутри России.

Респонденты по-разному оценивают свою потребность в информации о деятельности конкретных органов власти. 9% респондентов отметили, что для решения жизненных или профессиональных проблем им вообще не нужна информация ни об одном из органов власти. Наиболее востребована среди населения информация о деятельности органов социальной защиты, пенсионного фонда, муниципальной власти (органов власти городского, сельского самоуправления), региональной исполнительной власти (Администрация или Правительство региона).

15% респондентов считают, что ни о каком из органов власти они не располагают достаточной информацией. Более всего респонденты удовлетворены информацией о деятельности Президента Российской Федерации (34,6%) – это единственный орган власти, о котором уровень удовлетворенности информацией выше, чем потребность в ней (29%). 20% респондентов достаточно информированы о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти и 21,3% – о деятельности Государственной Думы, меньшее количество респондентов считают, что информации об этих органах власти недостаточно. Относительно деятельности большинства органов власти, количество респондентов, не удовлетворенных информированностью. Лишь 15% респондентов считают себя достаточно информированными о деятельности муниципальной власти и 30% – недостаточно. Об остальных органах власти, включая высоко востребованные органы социальной защиты, пенсионный фонд и региональную исполнительную власть, считают себя достаточно информированными менее 15% респондентов. Относительно судов (общей юрисдикции, арбитражных, мировых) недостаточностью информации озабоченно больше респондентов, чем те, которым эта информация необходима для решения их проблем.

Неуверенность в полноте, своевременности и достоверности означает недоверие как к информации о деятельности органов власти, так и к самим органам власти.

 

Отметим те категории информации, качеством которых респонденты чаще всего неудовлетворенны (количество респондентов, отметивших эти категории, выше среднего значения по всем категориям). Неудовлетворенность по всем параметрам: своевременность, полнота, достоверность:

–     о здравоохранении;

–     о социальном положении и социальной защите;

–     по вопросам защиты прав человека;

–     о бытовом и коммунальном обслуживании;

–     о пенсионном обеспечении;

–     о состоянии окружающей среды;

–     о состоянии экономики;

–     о формировании и расходовании бюджетных средств.

 

Неудовлетворенность по двум параметрам: своевременность и полнота, при меньшей степени неудовлетворенности достоверностью:

–     информация правового характера;

–     о строительстве в черте населенного пункта.

 

Неудовлетворенность по двум параметрам: своевременность и достоверность, при меньшей степени неудовлетворенности полнотой:

–     о политической ситуации внутри России;

–     о преступности и криминальной обстановке.

 

Наибольшую критичность в оценке всех качеств информации проявляют граждане в возрасте 25-39 лет.

Объективно оценить достоверность информации, на наш взгляд, труднее, чем оценить ее своевременность: ведь для этого “неправдивую” информацию нужно сопоставить с “правдивой”, доступ к которой закрыт подчас и для экспертов. Но все-таки у граждан имеются собственные возможности получить инсайдерскую информацию. В некоторых случаях они могут убедиться в недостоверности информации, получив позже иную, либо сопоставив информацию из разных источников. Кроме того, у граждан накапливается общий исторический и индивидуальный опыт, позволяющий им сомневаться в достоверности некоторой информации о деятельности органов власти. Какими бы аргументами и обоснованиями ни руководствовались люди, важно – какой именно информации они не верят или сомневаются в ее достоверности. Самой недостоверной, по мнению респондентов, является информация о формировании и расходовании бюджетных средств. Этой категории информации люди вообще не склонны доверять, считая ее также несвоевременной и неполной. Среди возрастных групп высокой степенью сомнений в достоверности снова отличаются респонденты 25-39 лет. Эта же группа заметно чаще остальных сомневается в информации по вопросам защиты прав человека; о преступности и криминальной обстановке; об образовании; о науке. Респонденты старше 55 лет чаще считают недостоверной информацию о пенсионном обеспечении (38%) и о здравоохранении (36%). Правовая информация заслуживает большего доверия у молодежи, в то время как 26-32% респондентов разных групп оценивают ее как недостоверную.

В течение 2007 года 22,3% респондентов делали информационный запрос в органы власти. Из них 18,3% – от 1 до 5 раз; 2,3% – от 6 до 10 раз; 0,8% – от 11 до 15 раз; 1,0% – более 20 раз. Ни разу не обращались с запросами 77,7%.

Чаще всего запросы на информацию в течение последнего года осуществлялись в устной форме во время личного приема в органах власти – 44,7%. 20,7% делали письменный запрос по обычной почте и 17,6% делали устный запрос по телефону. 7,9% респондентов отправляли запрос курьерской службой или заказным письмом. Электронная почта используется крайне редко – в 3,6% случаев. Большинство запросов было адресовано в муниципальные органы власти.

Основные издержки, которые несут заявители, связаны с излишней затратой времени (56,8%) и с излишними нервными затратами (48,6%). Причины этих издержек лишь частично объясняются тем, что 41,7% из обратившихся с запросами перенаправлялись чиновниками из одного ведомства в другое. Предоставление информации организовано так, что 40,2% обращавшихся с запросами испытывали трудности с поиском лица, ответственного за предоставление информации в органах власти. Степень непрозрачности процедуры такова, что 21,9% отмечают непонятность процедуры обращения за информацией, а 24,3% было не понятно, как правильно оформить запрос на информацию. В результате 21,9% респондентов получили отписки – по их мнению, содержание ответов не соответствовало их запросу. Понимание того, что значит “излишние затраты”, конечно, субъективно. С точки зрения служащих органов власти, два-три часа, которые потратил заявитель в официальном учреждении, – это “вполне нормальные” затраты, а, с точки зрения заявителя, – это его потерянный рабочий день при очевидности, что процедуру можно было бы выполнить быстрее и эффективнее. Не удивительно, что респонденты использовали различные имеющиеся в их распоряжении способы, чтобы увеличить вероятность получения ответа на свой запрос. Некоторые ссылались на законы (33,5%) и/или предупреждали об ответственности за отказ в предоставлении информации (9,1%). Также заявители для успешного удовлетворения заявления обосновывали причину заинтересованности в информации (30,2%) и/или доказывали свой социальный, профессиональный статус (10%). Как мы указывали в начале, 70,9% всех респондентов полагают, что для получения информации о деятельности органов власти, заявитель обязан объяснить зачем она ему нужна. Часть респондентов воспользовались свойствами иерархии органов власти: обращались к вышестоящему чиновнику того же органа власти – 13,3%; обращались в вышестоящий орган власти – 9,4%; воспользовались поддержкой своего руководителя – 5,1%. Неформальные контакты (личные связи и знакомства) также использовались для получения информации в органах власти (16,3%). В арсенал “убеждения” входят также слезы, повышение голоса, вознаграждение и подарки.

73,4% заявителей получили ответ на свой запрос, но 20,5% из них не удовлетворены полнотой предоставленной информацией, 33,6% совсем не удовлетворены своевременностью ответа на запрос, а 13,1% уверены, что информация, предоставленная им органами власти – не достоверна.

26,6% заявителей не получили ответа на свой запрос, почти в половине из этих случаев отказ в предоставлении информации не сопровождался никакими объяснениями причин. 25,9% заявителей, не получивших ответа на свой запрос (22 человека), сделали повторный запрос, и ровно столько же стали искать другой источник этой информации. Некоторые попытались решить проблему с помощью той же системы органов власти, обратившись к вышестоящему чиновнику того же органа власти (12 случаев) или обратившись в вышестоящий орган власти (1 случай). Более трети из получивших отказы в предоставлении информации (35,3%) не стали ничего предпринимать, оставив попытки получить информацию от органов власти.

Результаты интервью с сотрудниками органов власти

Подавляющее большинство сотрудников органов власти считает, что проблем с доступом к информации в России не существует. Первый и главный аргумент в поддержку этого тезиса – информации распространяется много. Второй аргумент – граждане всегда могут получить интересующую их информацию, для этого у них есть все возможные способы доступа.

“Я понимаю, что не у каждого человека есть Интернет, есть телевизор. У человека, который интересуется общественной жизнью, да. Есть телевизор, радио у бабушки? Если нет телевизора, есть радио все равно. Она все равно информацию, в том или ином виде, все равно получает. Как у меня мама – пенсионерка, 80 с лишним лет, она покупает программку, газету, и оттуда очень много берет информации. Вот эта газета с программой раз в неделю. Я считаю, что тут как раз проблем-то нет”. (Прокуратура).

Основываясь на собственном опыте, и отвечая, прежде всего, за открытость своего ведомства, чиновники утверждают, что никогда не сталкивались с ситуацией, чтобы гражданин хотел получить и не получил имеющуюся в распоряжении органа власти информацию. Никаких препятствий в доступе к информации нет.

“Но, скажем, что таких случаев, что человеку вот надо, прямо, прорваться в законодательное собрание, а его не пускают? Такого не было никогда” (Региональная законодательная власть).

“В принципе, любой человек, который имеет желание получить какую-то информацию, он ее в любом случае может получить. {...} Я считаю, что только ленивый не получит, поэтому думаю, что все отработано, все зависит только от самого человека” (Пенсионный фонд).

“[Информация] доступна! Она доступна, вот!”. (Прокуратура).

Принцип доступности информации о деятельности органов власти означает презумпцию открытости информации, за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. Чиновники, демонстрируют совсем иное понимание своих функций: они считают, что они предоставляют только то, “что разрешено законодательно”. То есть вместо принципа “разрешено все, что не запрещено законом” зачастую действует принцип “запрещено все, что не разрешено законом”

По мнению чиновников, смысл распространения информации о деятельности органов власти заключается в том, чтобы рассказать населению о том, над чем они работают. Основным механизмом осуществления этой задачи служат средства массовой информации – они берут ту информацию, которую предоставляют органы власти и далее пересказывают это населению. По сути, несмотря на упоминание населения как конечного потребителя информации, речь идет об “информировании средств массовой информации”. В представлениях сотрудников органов власти о смысле их работы по распространению информации происходит подмена получателя услуг: вместо граждан получателем информации о деятельности органов власти выступают средства массовой информации. Гораздо реже чиновники демонстрируют иную ориентацию своей деятельности – когда представления о смысле информирования сфокусированы непосредственно на гражданах.

Распространение и предоставление информации осуществляется как для обеспечения граждан необходимой информацией, так и для создания положительного образа органа власти. При этом функция пиара практически поглощает функцию по обеспечению граждан социально значимой информацией. Граждане вместо социально значимой информации о деятельности органов власти получают информацию о социальной значимости органов власти.

Представители некоторых органов власти не скрывают, что распространение информации несет на себе функцию создания и поддержания положительного имиджа органа власти. Подобная задача может приобретать различные формы проявления – от демонстрации социальной значимости органа власти до демонстрации значимости его руководителя.

Ориентация органов власти на имиджевые цели при информировании населения, становится дополнительным аргументом в пользу интенсивного использования СМИ. Органы власти часто перекладывают свою обязанность информировать общество о своей деятельности на СМИ. Ответственность за информированность населения о деятельности органов власти, по мнению чиновников, лежит на журналистах, и, соответственно, представления населения об “открытости” органов власти также зависит от журналистов.

“...если общество считает, что мы не открытые, то, может быть, надо спросить журналистов, может они что-то не дорабатывают. {...} Мы журналистов пригласили, вот, четыре телекомпании, какая у них аудитория, да, какой охват, люди рассказали. Если журналисты рассказали об этом, если они нормально рассказали – население получило информацию. Если журналисты не рассказали – население не получило информацию. Мы стараемся сделать все, чтобы журналисты рассказали”. (ОВД).

Оплата услуг СМИ приводит к тому, что власть без особых усилий создает себе “положительный образ”. Контроль над “положительным образом” может приводить к тому, что информация органа власти, вопреки принципам свободного распространения, предоставляется только “своим” средствам массовой информации. Осуществляется это через замену аккредитации на систему пропусков по приглашениям. Возможность обращения за информацией или за комментариями непосредственно к какому-либо руководителю ведомства блокируется через механизм пресс-службы.

Информация, исходящая из органа власти, воспринимается СМИ как политическая, и, как следствие, меняет свой характер и свойства: из социальной значимой информации о деятельности органов власти становится политической информацией. Как следствие, с ней и обходятся уже как с политической информацией: размещают или не размещают в СМИ, искажают или не искажают в зависимости от ситуации.

Установка на работу со СМИ рождает такой механизм отбора информации, при котором главным ориентиром становится привлекательность информации с точки зрения журналистики. Лишь в некоторых ведомствах представители органов власти стараются компенсировать и распространить дополнительно ту социально значимую информацию, которая осталась без внимания журналистов.

Практически все информанты подтверждают, что механизм отбора информации включает и момент согласования содержания информации с руководством. Информация, или ее большая часть, распространяется только после разрешения руководителя структурного подразделения, а чаще – после разрешения руководителя органа власти.

“[Решение о предоставлении той или иной информации] принимается председателем Законодательного собрания и председателями комитетов, комиссий – непосредственно теми, кто руководит тем или иным направлением” (Региональная законодательная власть).

“...все решения принимаются руководителем департамента, да. Но мы, конечно, свои предложения подаем, формируем...” (Органы социальной защиты).

Чиновники подтверждают, что информационная политика каждого органа власти индивидуальна и уровень информационной открытости зависит от воли и представлений руководителя органа власти. Иерархическая структура органов власти подразумевает необходимость согласования, и руководитель сосредотачивает в своих руках контроль над распространением информации, как за частью деятельности своего ведомства.

Таким образом, сначала информация о деятельности органов власти формируется самими органами – фильтруется: туда попадает то, что по субъективному мнению чиновников должно быть “важно массам”, к тому же информация подбирается так, чтобы деятельность органа власти выглядела положительно, учитывается и политический контекст расстановки сил в соответствующей сфере, регионе, населенном пункте. Затем информация распространяется через СМИ и здесь ангажированность СМИ становится еще одним фильтром для распространения информации: СМИ учитывают свои интересы и еще раз подвергают информацию фильтрации и трансформации. Причем, по признанию чиновников, здесь включается и самоцензура СМИ, когда их ограничительные действия продиктованы собственными представлениями о “правильности”.

Представители органов власти крайне осторожно, с оговорками, и исключительно редко признают, что проблемы с информированием граждан все же существуют.

“Чудовищно плохая информированность. Не просто она плохая, а то, что информированность – она специфическая. Я здесь не очень должна такие вещи говорить. Вся информированность очень специфическая... Ну, того, что людям надо, они не получают” (Исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований).

“...все равно много информации не доходит до граждан, просто обычных. Вроде как и взаимодействуем со СМИ, но много информации все равно остается. [Зависит] от тех, кто дает информацию. ... Везде же есть та информация, которая, например, хотя бы, по крайней мере, на какое-то время, не нужно о ней говорить, да? И если у нас есть информация, которую нужно придержать, и не писать о ней, то, конечно, мы о ней не будем писать. Ни СМИ, которые будут к нам приходить, конечно же, мы им не будем давать эту информацию (Исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований).

Ниже мы приводим перечень проблем, о которых чиновники хоть раз упомянули в своих интервью, то есть признаваемые чиновниками проблемы.

Труднодоступность. Общественно важная информация может быть либо вообще не опубликована, либо распространена ограниченно и поиск ее требует специальных навыков и усилий. Сами чиновники признают, что найти эту информацию трудно и жители выбирают, по их мнению, более “легкий путь” – писать информационные запросы в органы власти.

Отписки. Их происхождение объясняется очень коротким периодом временем, оставленным на предоставление информации в установленный срок.

Ограниченный круг распространения информации.

Неясность. Специфический язык некоторых видов информации, сложное для понимания и применения изложение информации.

Неудобство получения информации. Очереди в органах власти, гражданам порой трудно дозвониться до органа власти.

Отсутствие системы “одного окна”. Гражданам, прежде чем они добираются до конечного ведомства, приходится пройти немало инстанций, чтобы собрать необходимые документы.

Неудобство в приемных органов власти. Формальное отношение к гражданам при приеме, отсутствие необходимых инструментов (бумаги, ручки) для написания обращения.

Отсутствие средств у малоимущих граждан для приобретения печатных средств массовой информации, в первую очередь – газет.

Отсутствие простого и удобного доступа к правовой информации. Трудность доступа к информации, произведенной в отдаленных от регионального центра поселениях.

В наших интервью с профессиональными пользователями права на доступ к информации мы показали, что у граждан имеются претензии к качеству информации о деятельности органов власти (достоверность, полнота и своевременность). В интервью с сотрудниками органов власти мы постарались найти объяснения неудовлетворительного качества такой информации.

Представители органов власти считают, что они не обязаны освещать все аспекты и результаты своей деятельности. Выбор вопросов для освещения происходит исходя из собственных представлений органов власти об информационных потребностях населения или СМИ.

“Нет такой задачи – донести все, что выходит из стен Думы. Мы берем те законопроекты, которые имеют непосредственное отношение на жизнедеятельность граждан. Вот. Эти законопроекты мы освещаем достаточно широко, потому что фактически завтра они окажут непосредственное влияние. Это важная тема, и мы можем все остальные законопроекты, допустим, откинуть в сторону” (Региональная законодательная власть).

Полнота информации зависит, во-первых, от объема, который может предоставить СМИ для размещения этой информации, а, во-вторых, от решения органов власти – насколько полно и глубоко они решат открыть населению эту информацию.

“Объем-то зависит от двух сторон, да. Какие нам могут возможности СМИ предоставить, а, с другой стороны, от того, сколько, ну, какую глубину и полноту мы хотим передать населению” (Органы социальной защиты).

В некоторых случаях, органы власти сами не могут получить в полном объеме необходимую информацию для ее дальнейшего распространения или для полного ответа на информационный запрос. Орган власти, в который направлен запрос о предоставлении информации, сам должен запросить эту информацию в иных инстанциях.

Чиновники перекладывают на СМИ ответственность за обеспечение доступа к информации о своей деятельности, они считают, что своевременность страдает оттого, что средства массовой информации не всегда оперативно размещают ту информацию, которая предоставляется им органами власти. И самой распространенной причиной недостоверности информации, по мнению чиновников, являются ошибки и “передергивания” СМИ.

Чиновники признают, что информированность граждан может быть оценена как недостаточная, но объясняют они это низким интересом граждан к информации о деятельности органов власти. У чиновников существуют версии, объясняющие факты недовольства граждан доступом к информации: активность “профессиональных жалобщиков”; проявление общего недовольства; недовольство несоответствием полученной информации своим представлениям о справедливости, интересам, ожиданиям.

Чиновники практически ничего не знают о степени удовлетворенности граждан результатами информирования о деятельности органов власти. Пресс-службы, аналитические отделы, ответственные за распространение информации о деятельности органов власти, подчас и не ставят перед собой задачу знать мнение людей. Они ведь работают с гражданами через посредников, через СМИ и обратную связь от граждан предлагают получать средствам массовой информации. По их мнению, средства массовой информации должны работать с населением: получать их мнение, реагировать, предпринимать какие-то действия по информированию граждан о деятельности органов власти.

Чиновники утверждают, что практически не получают жалоб со стороны населения на отсутствие информации или на ее плохое качество. А если недовольство и высказывается, то это не оформленные жалобы, которые можно было бы “учесть”, подсчитать. А высказывания учетным процедурам не подвергаются, и чиновник может реагировать на них на свое усмотрение.

В ряде ведомств признаются, что критерии для оценки качества работы по информированию населения не разработаны. Сейчас наиболее легкий и доступный способ определить эффективность своей работы по информированию населения – количественный.

Другим действующим показателем “правильных” результатов распространения информации гражданам являются высокие рейтинги органов власти и их представителей, успешные результаты выборов. Гораздо реже критерием оценки является удовлетворенность граждан.

В большинстве интервью чиновники подтвердили, что в осуществлении их деятельности по информированию они не имеют никаких проблем и не испытывают недостатка материальных, кадровых или технических ресурсов. Нормативно-правовая база также удовлетворяет все их потребности и не вызывает проблем. Сохраняются проблемы телефонной и Интернет-связи с отдаленными районами, большая территория региона представляет собой сложность для развития регионального телевидения.

Мнения о том, как изменился доступ к информации за последние пять лет, разделились. Одни чиновники считают, что доступ к информации сократился, другие – что доступ стал шире, по мнению третьих – мало что изменилось.

Но основные достижения за последние пять лет в развитии доступа к информации информанты связывают с развитием сети Интернет и увеличением числа ее пользователей среди граждан, с внедрением информационных технологий в повседневную практику самих чиновников, с появлением и развитием официальных сайтов органов власти. С дальнейшим распространением пользования сети Интернет чиновники во многом связывают и дальнейший прогресс в развитии доступа к информации о деятельности органов власти.

 

Проведенные исследования позволили прийти к следующим выводам:

1. В действующем российском национальном законодательстве закреплено право любых заинтересованных лиц на свободный доступ к любой информации о деятельности органов власти. При этом под информацией о деятельности таких органов следует понимать информацию, получаемую и (или) создаваемую государственными органами и органами местного самоуправления, а также подведомственными им организациями в соответствии с полномочиями, установленными нормативными правовыми актами. Заинтересованные лица не обязаны обосновывать необходимость получения ими такой информации.

2. В соответствии с действующим законодательством, право на свободный доступ к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации ограничивается по отношению к той части информации, которая федеральным законом отнесена к государственной или служебной тайне.

3. Практика применения действующего законодательства свидетельствует, что правоприменительные органы зачастую не признают за гражданами их законного права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Причиной разрыва между законодательством и правоприменительной практикой, в том числе, является в частности отсутствие определенного в федеральном законе механизма реализации и защиты права на доступ к информации о деятельности органов власти.

4. Круг информации о деятельности органов власти, право на доступ к которой на практике признается правоприменительными органами, зачастую неправомерно ограничивается ими лишь той информацией, которая непосредственно затрагивает права и свободы заинтересованных лиц.

5. В сфере ограничения доступа к информации о деятельности органов власти действующее законодательство имеет ряд существенных недостатков, что требует принятия законодательных мер. В частности, законодательство о государственной и служебной тайне содержит положения, которые вступают в противоречие с нормами Конституции РФ. Характер этого противоречия обусловливает необходимость пересмотра всей концепции правового регулирования в сфере ограничения доступа к информации о деятельности органов власти.

6. Законодательство о доступе к правовой и экологической информации содержит множество противоречий, коллизий и пробелов, негативно сказывающихся на состоянии защищенности права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти в соответствующих сферах. В частности, несмотря на высокую степень социальной значимости, в действующем законодательстве не раскрыто определение терминов “экологическая информация” и “информация о состоянии окружающей среды”. Кроме того, существует коллизия между положениями Федеральных законов “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и “О гидрометеорологической службе” в части возможности отнесения информации о состоянии окружающей среды к категории ограниченного доступа.

В отношении доступности правовой информации, сохраняют силу отдельные положения Указа Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 года “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”, допускающие возможность издания и применения неопубликованных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, что противоречит ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

Сохраняются проблемы нормативно-правового регулирования общественных отношений в сфере ограничения права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Так, одной из основных проблем в сфере регулирования отношений по необходимому ограничению прав граждан на доступ к информации о деятельности органов власти является противоречивость действующих правовых норм о государственной тайне и служебной информации ограниченного распространения.

7. В настоящее время в подавляющем большинстве случаев плата за доступ к информации о деятельности органов власти определена нелегитимно: либо с пороком формы (не федеральным законом, а подзаконным нормативным правовым актом), либо с пороком содержания (федеральным законом определены только случаи или только условия установления платы). Особенную озабоченность вызывает взимание отдельными органами власти платы за доступ к правовой и нормативно-технической информации.

8. Современные информационные технологии являются эффективным средством обеспечения права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти. Реализация концепции “Электронного правительства” призвана не только решить проблему доступа граждан к информации о деятельности органов власти, но и поднять уровень эффективности самой власти, сделать процедуру принятия государственных решений прозрачной для общества, а также повысить социальную ответственность чиновников.

9. Органы власти недостаточно эффективно используют такие способы распространения информации о своей деятельности как ее размещение на своих официальных сайтах в сети Интернет, а также размещение в общедоступных местах.

10. Отсутствие достаточных возможностей граждан по реализации и защите своего права на свободный доступ к информации о деятельности органов власти является причиной и почвой для развития таких негативных социальных явлений как коррупция и правовой нигилизм.

11. Сегодняшняя практика предоставления и распространения информации органами власти противоречит принципу презумпции открытости информации. Исследование со всей очевидностью продемонстрировало неравенство отношений между органами власти, как производителями и держателями социально значимой информации, и гражданами. Пользователи выступают скорее в роли просителей информации, а чиновники на всех уровнях пытаются применить “разрешительный” порядок пользования информацией органов власти. Преодоление гражданами препятствий в удовлетворении своих информационных потребностей сопряжено с физическими, моральными, материальными издержками и потерей времени. Стремление к сокращению этих издержек приводит к необходимости задействовать неформальные личные связи, что способствует усилению неравенства граждан в пользовании правом на доступ к информации о деятельности органов власти.

12. Граждане уверенно констатируют ограничение в доступе к информации о деятельности органов власти, но далеко не всегда в состоянии квалифицировать это как нарушение права. Выявленное в ходе исследования отсутствие уверенности граждан в том, что доступ к информации есть предусмотренное законом право, означает, что нарушение этого права либо вообще не осознается человеком, либо определяется как нарушение справедливости или интересов индивидуума. В такой ситуации практически невозможно рассчитывать на то, чтобы граждане могли грамотно реализовывать и защищать свои права.

13. Распространению информации о деятельности органов власти должны способствовать официальные источники информации, создаваемые и поддерживаемые самими органами власти. Функционирование официальных источников информации не удовлетворяет потребностей граждан. Пользователи отмечают, что, несмотря на имеющиеся недостатки, создание и развитие в последние годы официальных сайтов органов власти в сети Интернет позитивно отразилось на доступе к информации. На сегодняшний день, как официальные сайты, так и остальные официальные источники информации нуждаются в совершенствовании и улучшении их пользовательских качеств.

14. Органы власти стремятся интенсивно использовать средства массовой информации для информирования населения. Но следует отметить опасные тенденции, сопровождающие эту практику. Во-первых, сотрудники органов власти стремятся переложить ответственность на СМИ за распространение информации о деятельности органов власти, за качество распространяемой информации и, в конечном счете, за удовлетворенность граждан. Во-вторых, информирование населения через СМИ скорее подчинено задаче формирования позитивного образа органов власти, чем задачам доведения объективной информации о деятельности органов власти до сведения общественности. Одновременно с признанием эффективности современных средств массовой информации в деле пропаганды, подчеркнем, что в вопросах распространения информации о деятельности органов власти они не должны подменять официальные источники информации.

15. Тревогу вызывает отсутствие обратной связи между чиновниками и гражданами. С одной стороны, результаты исследования показывают широко распространенную неудовлетворенность граждан доступом к информации о деятельности органов власти. С другой стороны, согласно результатам исследования, чиновникам не только практически ничего не известно о серьезных проблемах реализации этого права, им вообще ничего неизвестно о степени удовлетворенности граждан. Критерии для оценки качества работы по информированию населения органами власти не разработаны, а письменные жалобы со стороны населения на отсутствие информации, или на ее плохое качество не фиксируются.

16. Подавляющее большинство чиновников считает, что проблем с доступом к информации о деятельности органов власти у граждан не существует. С их точки зрения, граждан должно удовлетворять наличие имеющегося количества информации о деятельности органов власти, а также возможность пользоваться различными процедурами доступа к официальной информации. В действительности, функционирование формальных способов распространения и предоставления информации не удовлетворяет потребность граждан в социально значимой информации, и не будет удовлетворять до тех пор, пока не будет служить их интересам.

 

Проведенные исследования позволило выработать следующие рекомендации:

1. Необходимо принять федеральный закон, который будет регулировать отношения по доступу к информации о деятельности органов власти. Данный закон должен нормативно закрепить определение понятия “информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”, а также определить механизм реализации права на доступ информации такого рода. Проект такого федерального закона (проект Федерального закона “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”) был разработан Министерством по экономическому развитию Российской Федерации и 18 апреля 2007 года был принят в первом чтении Государственной Думой. Результаты исследования свидетельствуют о необходимости скорейшего принятия указанного законопроекта с учетом сформулированных в исследовании замечаний.

2. В каждом субъекте Российской Федерации должен быть принят региональный закон об открытости или доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, расположенных на территории этого субъекта.

3. Каждый орган власти с учетом своей компетенции должен определить в нормативном правовом акте порядок для доступа к информации о своей деятельности.

4. Необходимо определить и закрепить в соответствующем нормативном правовом акте правовые, технологические, программные, лингвистические и организационные требования, предъявляемые к официальным сайтам органов власти. Проект Постановления Правительства РФ, которым определены указанные требования для официальных сайтов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти разработан юристами Института Развития Свободы Информации и рекомендован к принятию.

5. Требуется кардинальное изменение законодательства о государственной тайне. Представляется, что преобразование действующей трехуровневой системы перечней (Федеральный закон – Указ Президента РФ – ведомственный акт) в двухуровневую (Федеральный закон – Указ Президента РФ) устранило бы многие пороки законодательства. Это помогло бы избавиться от ведомственного подхода в вопросах отнесения тех или иных сведений к государственной тайне, а также сделало бы законодательство в этой сфере более прозрачным и понятным как для правоприменителей, так и для граждан.

6. Предлагается пересмотреть отношение к понятию служебной тайны и определить ее как не относящуюся к государственной тайне, полученную государственным органом или органом местного самоуправления информацию, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом в интересах иных лиц. При таком понимании служебной тайны к ней будут относиться все иные (за исключением государственной тайны) виды информации ограниченного доступа, находящиеся в обладании государственного органа или органа местного самоуправления.

7. Органам власти целесообразно вести официальную статистику обращений физических и юридических лиц с запросами о предоставлении информации о деятельности органов власти. Статистическая информация в этой области позволит, в частности планировать бюджетные расходы, предназначенные для реализации процедур по обеспечению права граждан на доступ к информации о деятельности органа власти. Кроме того, эти данные могут быть полезны для подготовки Национального доклада о развитии информационного общества.

 

 

 

* Доклад подготовлен Институтом Развития Свободы Информации и представляет собой экстракт нескольких исследований, которые проводились экспертами Института в 2007–2008 годах. Юридическая часть доклада основана на исследовании, выполненном Председателем Совета Института адвокатом И.Ю. Павловым. Социологическая часть основана на исследованиях, организованных социологом Института М.П. Белоусовой. С отчетами по каждому исследованию можно ознакомиться на сайте Института: www.svobodainfo.org.

1 http://www.svobodainfo.org/info/page/rus?tid=633200017&nd=901914300

2 http://www.svobodainfo.org/info/page/rus?tid=633200017&nd=901892864

3 http://www.svobodainfo.org/info/page/rus?tid=633200007&page=11&nd=458200254

4 http://www.svobodainfo.org/info/page/rus?tid=633200055&page=1&nd=458201493

5 http://www.svobodainfo.org/info/page/rus?tid=633200055&page=1&nd=458201859

6 Более подробную информацию о результатах исследования смотрите в “Отчете по результатам анализа интервью с сотрудниками органов власти в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Иркутской, и Самарской области” и “Отчете по результатам репрезентативного общероссийского опроса” на сайте Института Развития Свободы Информации www.svobodainfo.org. Там же можно найти и инструментарий интервью (гайды).