Расовая дискриминация в РФ пять лет спустя.

Новый альтернативный доклад российских НПО*

Александр Осипов

 

                В марте 2003 г. Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации обсуждал официальный доклад России о соблюдении Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (далее КЛРД). В Комитет был также подан доклад, который поддержали 43 российских НПО1. Тогда во время дискуссии члены Комитета неоднократно ссылались на материалы альтернативного доклада, а многие из содержащихся в нем выводов и предложений вошли в Заключительные замечания Комитета относительно России2. Пять с половиной лет спустя на 73-ей сессии Комитета снова рассматривался периодический доклад России3, и опять в Комитет был представлен альтернативный доклад НПО.

Пять лет – немалый срок, и полезно посмотреть, что же произошло и что изменилось в стране за это время.

В 2003–2008 гг. в России шли весьма непростые и важные процессы, и в той части, которая относится к расовой дискриминации, они были детально описаны в альтернативном докладе. Однако внешне происходящее выглядит как калейдоскоп очень разных событий, и по нескольким причинам доклад представляется не самым удобным инструментом для их анализа: документ перегружен фактическим материалом, имеет сложную структуру и содержит лишь минимум комментариев и объяснений.

Дело, главным образом, в том, что у подобных докладов несколько потенциальных аудиторий, и основная из них – экспертная группа, ради заключения которой доклад, собственно, и пишется. В данном случае – Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации. Для нее доклад делается как возможно более полная подборка фактического материала. При этом собственно анализ и теоретизирование сводятся к минимуму, а общие оценочные суждения служат, скорее, для придания тексту связности и завершенности. Сделать так, чтобы текст соответствовал запросам основного адресата и, одновременно, был полезным и содержательным для внутренней российской аудитории, нелегко. Свою роль играет и структура доклада: основная часть фактического материала группируется в соответствии со статьями Конвенции.

Российской аудитории требуются обобщения иного рода и иной композиции. Ниже я попытаюсь такой комментарий предложить.

Две цитаты из альтернативного доклада. “...Общие тенденции заключались в укреплении факторов, способствующих дискриминации, и сокращении условий для противодействия таковой” (из Резюме доклада). “...Этническая дискриминация, насилие по расовым мотивам, ксенофобия и язык вражды проявлялись во все более широком масштабе и становились более разнообразными по формам” (из Преамбулы). Если давать общую оценку происходящему как баланс плюсов и минусов, то есть того, что является нарушением конвенции и что, наоборот, делается для ее исполнения, – то этот баланс за описанный период будет отрицательным. Кроме того, многие события этого периода, отличались невиданной ранее масштабностью и драматичностью. Наложить это на общий политический фон, крайне неблагоприятный для защиты прав человека вообще, – и обобщающие оценки доклада выглядят не только справедливыми, но и очевидными, поскольку их можно проиллюстрировать множеством примеров.

Если же посмотреть на происходившее в России в несколько другой перспективе, например, задавшись вопросом, что же принципиально нового в качественном, а не количественном отношении появилось за эти годы в стране, – то и оценки будут несколько иными. Забегая вперед, рискну утверждать, что со времени рассмотрения предыдущего доклада, а именно, с начала 2003 года в России в отношении расовой дискриминации и борьбы с ней принципиального не изменилось ничего или почти ничего. Можно утверждать, что ситуация стабилизировалась и даже застыла, “зацементировалась”. Все основные механизмы, структуры, процессы, тренды, касающиеся расовой дискриминации и ее восприятия в России, возникли ранее, до 2003 года, а происходившее в последние пять лет просто демонстрировало их новые грани и проявления. Сказанное касается только качественных сдвигов, и не отменяет драматизма происходящих событий и накала страстей вокруг них. Дальше я постараюсь обосновать общее суждение, но прежде небольшое отступление – комментарий относительно самой Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (КЛРД), то есть той референтной системы, в рамках которой приходится отбирать фактический материал и давать ему интерпретацию.

Современные трудности интерпретации

КЛРД – один из инструментов по защите прав человека, разработанных в системе ООН в период холодной войны, более того, во времена, когда еще не была демонтирована колониальная система, предполагавшая узаконенную расовую сегрегацию. Интересно, что почти все инструменты, введенные в действие в то время, оказались весьма удачными и не устарели, несмотря на кардинальные изменения в мире. “Удачность” здесь следует понимать как пригодность для идентификации и описания проблем и для формулирования подходов к их решению. Но, разумеется, в международном праве прав человека не все благополучно, и можно найти немало поводов для критики каждого из договоров. Основной вопрос связан с тем, каким образом и в каких пределах можно их применять. И здесь, пожалуй, больше всего трудностей и вопросов вызывает именно КЛРД. Дело здесь даже не в самой Конвенции, а в проблемах, которые порождает само слово “дискриминация”.

Атрибут “расовая” перед “дискриминацией” не должен вызывать и, как правило, не вызывает затруднений. Слово “расовая” давно не ассоциируется с биологией или физическим обликом и в практике работы международных организаций и экспертных сообществ понимается предельно широко – как обозначение различных делений, основанных на происхождении или этнической принадлежности. А вот с “дискриминацией” все значительно сложнее.

Определение, приводимое в пункте 1 ст.1 Конвенции, если говорить кратко, описывает дискриминацию как проведение различий по расовому или этническому признаку, носящее репрессивный в широком значении характер. В совокупности с другими положениями КЛРД это определение обозначает все структурные элементы дискриминации: проведение различий по признаку расовой или этнической принадлежности; неблагоприятные последствия, наступающие или могущие наступить в силу этого для одной из сторон, между которыми проводится различие; произвольный и необоснованный характер такого различения. Последнее передается через категорию “препятствование осуществле­нию или затруднение осуществления кем бы то ни было прав человека и основных свобод” и через описание в пункте 4 ст.1 и пункте 2 ст.2 условий, при которых проведение различий, направленное на создание равных условий пользования правами человека, не будет считаться дискриминационным.

При этом не имеют значения мотивы и цели дискриминации: тот, кто проводит дискриминацию, не обязательно руководствуется ксенофобскими мотивами и стремится причинить вред каким-то лицам из-за того, что они относятся к определенной группе. Вместе с тем, проведение различий между людьми по признакам, связанным с расой или этнической принадлежностью, не может не быть осознанным. По общему смыслу КЛРД, дискриминация определяется как противоправное поведение, и такое поведение должно быть виновным, то есть тот, кто дискриминирует, должен осознавать противоправный характер и предвидеть возможные последствия своих действий или бездействия. Кроме того, дискриминационное поведение не обязательно должно приводить к определенным негативным последствиям. По каким-то причинам меры или приказы дискриминационного характера могут не причинить тем, на кого они направлены, вреда: они могут быть не доведены до конца, нейтрализованы другими мерами, действовать не прямо, а опосредовано и пр. Именно таким образом следует понимать оборот “имеют целью или следствием” в определении дискриминации.

Если пользоваться терминологией, принятой в странах Европейского Союза, КЛРД однозначно запрещает прямую дискриминацию, то есть дискриминацию, основанную на прямом проведении различий по расовому или этническому признакам.

В законодательстве ряда европейских стран и в праве ЕС используются также понятие “косвенной” дискриминации4, которое также успело войти в широкий международный обиход. Под “косвенной” дискриминацией понимаются нейтральные в отношении определенного признака правила, требования или практики, которые, однако, ставят в сравнительно неблагоприятное положение группу людей, выделяемую на основе данного признака, и при этом являются произвольными и необоснованными,. Например, ограничение права на социальную помощь для работников, занятых неполный рабочий день, может быть косвенной дискриминацией в отношении женщин (хотя в соответствующих правилах женщины могут никак не упоминаться), если большинство таких работников составляют женщины.

Вопрос о том, запрещает ли Конвенция косвенную дискриминацию, остается открытым. Ряд авторитетных специалистов отвечает на этот вопрос утвердительно, ссылаясь на уже упоминавшуюся формулировку “имеющее целью или следствием...” как на признание того, что дискриминацией может считаться уже сам по себе непропорциональный эффект действия или меры5. Такое мнение, однако, противоречит самому определению дискриминации, если брать его полностью, а не частями. Практика же работы самого Комитета по ликвидации расовой дискриминации пока не дает оснований для четких оценок.

Следует учитывать, что понятие косвенной дискриминации приложимо к двум разным конструкциям. В одних ситуациях нейтральное условие или требование может действовать напрямую, в других – опосредовано, создавая возможности и стимулы для проведения исполнителями прямой дискриминации. П.1 (с) ст.2 КЛРД содержит понятие “законы и постановления, ведущие к возникновению или увековечению дискриминации”, которое можно трактовать как косвенную дискриминацию во втором значении. Сам Комитет по ликвидации расовой дискриминации долгое время уклонялся от обсуждения подобных содержательных вопросов. Только в последние годы в отдельных Заключительных замечаниях (Заключительные замечания по докладу Австралии 2000 г., Concluding Observations by the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Australia. 19/04/2000. CERD/C/304/Add.101) Комитет выражал озабоченность именно “непропорциональным воздействием” тех или иных внешне нейтральных норм или практик на определенные группы населения.

В 2005 г. в сообщении по итогам рассмотрения индивидуальной жалобы “Л.Р. против Словакии” (L. R. et al. v. Slovakia, Communication No. 31/2003, U.N. Doc. CERD/C/66/D/31/2003 (2005)) Комитет указал, что косвенная дискриминация равнозначна прямой дискриминации, а следовательно, противоречит Конвенции. Однако в данном деле рассматривался внешне нейтральный нормативный акт, который применялся дискриминационным образом, и остается до конца не ясным, какое именно значение Комитет в данном случае вложил в понятие “косвенной дискриминации”.

Но можно утверждать, что КЛРД безусловно запрещает те практики, которые прямо или опосредованно разделяют людей по расовому или этническому признаку и в силу этого создают проблемы для одних расовых или этнических категорий по сравнению с другими.

Разногласия относительно косвенной дискриминацию являются отражением и частью более широкой проблемы. С одной стороны, дискриминация именно как проведение различий нередко латентна и с трудом может быть доказана. С другой стороны, социальные неравенства различны и многолики; часть из них воспринимается как несправедливость и часть можно истолковать в расовых или этнических терминах. Другими словами, между группами, определяемыми как расовые или этнические категории, зачастую прослеживаются статистические диспропорции в уровне дохода, образования, представленности в системе власти и бизнесе и пр. Далеко не всегда такие различия можно объяснить тем, что определенные люди или система государственной власти в целом осознанно исключают какие-то группы или ограничивают их возможности. Чаще диспропорции можно объяснить как следствие спонтанных социальных процессов и реже – действительно как дискриминацию в буквальном смысле.

Соответственно, возникает соблазн трактовать дискриминацию расширительно, как неравенство самого разного характера и, вместе с тем, снизить стандарты доказывания дискриминации. Попытки совместить разные цели – с одной стороны, бороться с разным отношением к людям, которое посягает на их достоинство, а с другой, – добиваться социального равенства, – могут привести к тому, что понятие “дискриминация” постепенно утратит смысл. Борьба с дискриминацией из правового средства противодействия разделению людей по расовым или этническим категориям становится политическом лозунгом для тех или иных групп или ярлыком, который можно приклеить на самые разные не понравившиеся кому-то явления.

Трудность выявления и доказывания дискриминации отражается и на работе Комитета по ликвидации расовой дискриминации. Легко убедиться, что Комитет мало занимается дискриминационными практиками в узком смысле, установленном Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Индивидуальных жалоб, в принципе, немного (за все время существования комитета к июню 2008 г. их набирается 41), и большая их часть либо была признана неприемлемыми, либо Комитет не усмотрел нарушения Конвенции.6 В Заключительных рекомендациях по результатам рассмотрения докладов стран, в Общих рекомендациях и в резолюциях, касающихся срочных и превентивных мер, как правило, не идет речь о дискриминации в смысле определенно квалифицируемых исключений и предпочтений. Комитет высказывается либо о проблемных областях, где дискриминация может существовать (например, пенитенциарной системе), либо о проблемах отдельных групп (беженцев, коренных народов, рома и т.п.).

В принципе, в этом нет проблемы, если заранее согласиться с тем, что дискриминация понимается узко, как лишенное разумного и объективного основания проведение различий по расовому или этническому признаку и что противодействие дискриминации преследует узкие и конкретные цели, не претендуя на достижение всеобщего равенства в положении разных групп. КЛРД предусматривает широкий спектр мер, направленных, в первую очередь, на устранение социальных условий, ведущих к дискриминации. Эти меры предполагают не только запрет дискриминации, касающийся государственных органов, официальных и частных лиц, наказание виновных и компенсацию вреда, причиненного жертвам, но и пересмотр законодательства, создающего предпосылки к дискриминации, улучшение социального положения уязвимых групп, воспитание населения, поощрение сотрудничества между людьми, относящимися к разным группам, и пр. Комитет, собственно, не должен в своей работе выносить вердикты относительно наличия или отсутствия дискриминации в конкретных случаях. Его задача – оценивать, соблюдается ли Конвенция и насколько адекватны принимаемые в ее исполнение меры.

Как показывает российская практика, прямая дискриминация и практики, ведущие к ее возникновению, составляют реальную проблему. Поэтому КЛРД вполне может рассматриваться как инструмент, позволяющий оценить дискриминационный характер тех или иных законодательных норм или административных практик, а также необходимость или действенность мер, направленных на их предотвращение или преодоление.

Сказанное означает, что меры и механизмы противодействия расовой дискриминации, и КЛРД в частности, есть инструменты ограниченного применения. Они касаются дискриминации как неоправданно разного обращения по этническому признаку и, по идее, не должны иметь отношения к вопросам “межнациональных отношений”, “защиты и развития национальных культур”, социальным проблемам отдельно взятых групп и пр. На практике же постоянно и неизбежно приходится иметь дело с попытками именно такого расширительного толкования.

Как систематизировать основные тенденции, наблюдаемые в России?

Основные проблемы можно разделить на четыре большие группы: 1) новые проявления дискриминации в период 2003–2008 гг.; 2) старые проявления, наблюдавшиеся в предшествующий период; 3) реакция государства; 4) реакция общества.

Новые проявления дискриминации

На первое место логично поставить кампанию гонений на граждан Грузии и этнических грузин в октябре-ноябре 2006 г. События выглядят совершенно беспрецедентными по своему размаху и степени пренебрежения законностью со стороны властей. Кампания имела четкий этнический “прицел”, который представители властей сначала признавали, потом на голубом глазу отрицали. Те события интересны как показатель того, насколько легко вся государственная машина сверху донизу мобилизуется против определенной неугодной группы. Кампания носила организованный характер, но такой тезис требует оговорок. Нет никаких оснований утверждать, что имелся какой-либо план кампании или на места рассылались детальные приказы и инструкции по отлову грузин. Скорее, чиновники на всех уровнях определенным образом поняли сигналы, приходящие с самого верха. Эту версию подтверждает то, что никто не был наказан за незаконные действия. В пользу того, что антигрузинская кампания была не вызвана чрезмерным рвением исполнителей, а инициирована и отчасти организована сверху, косвенно свидетельствуют и последствия августовских событий 2008 г. Накал страстей после боевых действий в Грузии намного выше, чем был два года назад, но команда из Кремля не поступила – и с грузинами не происходит ничего особенного.

Антигрузинская кампания 2006 года не имеет аналогов по степени наглядности как показатель того, на что в принципе способна государственная машина в России и насколько низок на всех уровнях иммунитет к ксенофобным призывам. Но в системном смысле ничего нового не наблюдалось. То, что случилось с грузинами, во многом напоминает происходившее с турками-месхетинцами в Краснодарском крае. Разница в том, что события разворачивались уже не в отдельном регионе, а были распространены на всю страну. В остальном наблюдалось все то же – установка руководства и ее творческое исполнение различными службами на местах, слегка прикрытые призывы к гонению на неугодную группу, демонстративное пренебрежение законом, не слишком тщательно продуманные объяснения и оправдания, безнаказанность инициаторов и исполнителей.

Следующие на очереди – сносы цыганских поселков и массовые выселения цыган. Раньше, до 2005 года, такого не наблюдалось, но, в принципе, в выселениях нет ничего неожиданного. Их можно считать разновидностью рейдерства – в данном случае, присвоения участков земли для застройки, – которое уже перестало быть редкостью. Специфика в том, что изгнание неугодной и наименее защищенной группы населения сопровождается антицыганскими кампаниями местного масштаба. Кроме сочетания этих факторов новым можно считать только очередное снижение порога дозволенного для местных властей и прессы.

А вот принципиально новым явлением следует считать резкий количественный и качественный, если можно так выразиться, рост активности молодежных группировок крайнего толка, собирательно называемых “скинхедами”. На протяжении последних нескольких лет стремительно увеличивалось число нападений, в том числе завершающихся убийствами, нападения эти становятся все более дерзкими, координируются через Интернет, происходят не только в темное время суток, но и днем в присутствии большого числа свидетелей, расширяется их география и пр.

Приходится не только констатировать этот факт, но и признать отсутствие достоверных и полных объяснений его причин. Сравнения с ультранационалистами более ранних периодов. явно хромают. Раньше существовали организации с четкой структурой, определенной идеологией, программными задачами, в конечном счете подразумевавшими пропаганду и политическую деятельность. В “скиновском” движении все это, как минимум, не очевидно: сложно говорить о единой структуре, идеологии, да и вообще рациональной мотивации для участия в такого рода деятельности. Не слишком убедительны попытки объяснить рост молодежных группировок распространением националистических идей. “Скинхеды” возникли как молодежная субкультура, и их в принципе нельзя сравнивать с “нормальными”, “идеологическими” нацистами или крайними националистами. Однако ситуация быстро меняется: “скины” устанавливают контакты с лучше представляющими, чего они хотят, нацистами и недалеко от них стоящими участниками Движения против нелегальной иммиграции, а по мере взросления пополняют их ряды. Сложно истолковать агрессию молодежных группировок как реакцию на рост иммиграции: городские подростки по жизни редко пересекаются с трудовыми мигрантами, а те не составляют для них конкуренции ни в каком отношении. Следует учесть, что первоначально и до настоящего времени жертвами молодежных банд становятся африканцы и вообще иностранцы с темным цветом кожи, которых, во-первых, в принципе мало, и к которым, во-вторых, едва ли могут возникнуть какие-либо претензии рационального толка. Также сомнительны отсылки к тяжелому экономическому положению подростков, идущих в “скины”: по имеющимся сведениям, люмпены не делают в этой среде погоды, а рост расового насилия по времени четко совпал с улучшением экономического положения в стране и с потребительским бумом.

Сложно предъявить государству прямые претензии в разжигании ксенофобии. Во-первых, оно все-таки все более активно борется с действиями и пропагандой крайнего толка, в том числе в молодежной среде. Во-вторых, державная риторика и бесконечный поиск врагов способствуют, вероятно, нагнетанию нетерпимости и агрессии, но на этом поприще трудятся не только и столько государственные структуры, и, кроме того, выведение насилия уличных банд из общей атмосферы в обществе выглядит некоторой натяжкой.

Приходится удовлетворяться умозрительными объяснениями самого общего характера: расистское насилие есть одно из проявлений кризиса общества и накопившегося в нем потенциала агрессии; оно, отражает, вероятно, комплексы и когнитивные диссонансы, которыми страдает российское общество, и подпитывается (или долгое время подпитывалось) безнаказанностью тех, кто совершает расистские преступления. “Скиновская” же субкультура позволяет тем, кто в нее включен, самоутвердиться таким своеобразным способом и придает их существованию некую воображаемую осмысленность. Такие общие слова ничего не объясняют, но приходится признать реалии: расистская агрессия в молодежной среде стала устойчивым фактором, который трудно объяснить и с которым не ясно, что можно реально сделать.

Старые проблемы

Все старые проблемы остаются на месте, но, как правило, несколько трансформируются. Более острой становится проблема языка вражды в основных, а не маргинальных средствах массовой информации, вообще в массовой культуре и в высказываниях чиновников. Почти не меняются, при взгляде со стороны, приемы борьбы с “этнической преступностью”: отдельные кампании вроде операции “Табор” оказываются нацеленными на людей именно по признаку их этнической принадлежности. Но такие операции проводятся тихо и не привлекают к себе большого внимания, а информация о них почти не просачивается в прессу.

В остальном же старые проблемы по большей части постепенно теряют актуальность. В этом нет никакой или почти никакой заслуги “партии и правительства”: просто в изменившихся условиях то, что было раньше важным, теперь, выражаясь бытовым языком, рассасывается.

Хочется верить, что уходит в прошлое проблема турок-месхетинцев в Краснодарском крае. Большинство выехало в Соединенные Штаты; тем, кто не подал заявления о признании беженцами или получил отказ, местные власти некоторое время действовали на нервы, по-прежнему отказывая в прописке или получении документов. Однако, пресс ослаб, власть уже не выступает с публичными нападками на турок и другие меньшинства. В нынешнем, 2008 году начались сдвиги к лучшему: власть стала готовить часть турок и езидов, живущих без прописки с паспортами СССР или новых независимых государств, к подаче заявлений о получении разрешений на временное проживание (РВП), что, в принципе, открывает дорогу к российскому гражданству. Как быстро пройдет этот процесс, всех ли турок без признанного статуса он затронет и все ли ходатайства будут удовлетворены – не ясно. РВП планируется выдавать в рамках региональной квоты, которая на 2008 г. составляет 2700 человек на весь Краснодарский край7; неофициально сообщается, что за турками и езидами резервируется 500 разрешений. Однако общая направленность изменений внушает оптимизм, и остается надеяться, что она не поменяется. Пока что Краснодарский край справедливо утрачивает репутацию заповедника ксенофобии и встает на один уровень с другими российскими регионами.

По мере укрепления режима Кадырова в Чеченской Республике и общей стабилизации в этой республике ослабевает давление на чеченцев, живущих за пределами Чечни. Сведения об отказах в регистрации, увольнениях с работы, милицейских притеснениях поступают все реже.

На месте остается паспортная система и требования регистрации, но они стали менее обременительными для российских граждан. С регистрацией уже формально не связаны жилищные права, но она по-прежнему на деле остается условием доступа к системе социального обеспечения и здравоохранения. До трех месяцев увеличился срок, в течение которого российские граждане могут жить без регистрации по месту пребывания. Соответственно, отчасти утрачивает смысл милицейский контроль за регистрацией, и, по крайней в крупных городах, проверки документов на улицах (с соответствующим “этническим профилированием”) можно наблюдать гораздо реже, чем пять или тем более десять лет тому назад. Система прописки, точнее, регистрации по месту жительства выстроена так, что органы регистрационного учета (а, следовательно, местная и региональная власть) могут ею манипулировать, препятствуя регистрации неугодных групп. Совсем не обязательно такие группы будут выделяться по этническому признаку, и после ослабления давления на турок в Краснодарском крае и чеченцев сообщения о дискриминации в предоставлении прописки стали крайне редкими.

Общую направленность изменений в иммиграционной политике можно оценить как позитивную. С принятием в 2002 г. Федерального закона о правовом положении иностранных граждан была создана настолько жесткая и до такой степени репрессивная система**, что меняться она могла только в одну сторону – смягчения. Это и наблюдается, а в 2007 г. бюрократическая нагрузка на безвизовых трудовых мигрантов, то есть тех, кто находится в стране временно, сократилась весьма существенно. Но в целом трудовые мигранты сталкиваются, мягко говоря, со множеством проблем в осуществлении своих прав. Важно и то, что обращение с иностранцами на деле зависит не только от их формального статуса, но и от страны происхождения. Некоторые прогнозы 2002 г. – времени, когда был принят закон об иностранцах, сбылись, некоторые нет. Многочисленные бывшие граждане СССР, ранее легально прибывшие в Россию и в ней поселившиеся, оказались в положении незаконных иммигрантов. За прошедшее время они не получили реальных возможностей получить легальный статус; с другой стороны, они имеют возможность выживать и власти не стремятся выдавить этих людей из страны.

Несомненное достижение властей – постепенное решение проблемы вынужденных переселенцев – ингушей из Пригородного района Северной Осетии и заметное приближение к урегулированию конфликта в целом.

Еще одна хорошая новость последних лет – почти полное прекращение фабрикации уголовных дел против представителей определенных этнических групп. Вообще практика фабрикации никуда не исчезла, но ничего не слышно о фальсификациях с этническим “фокусом”.

В ряде республик РФ (не во всех) сохраняются диспропорции в социальном статусе между так называемыми “титульными” национальностями и всем остальным населением. Причины этого едва ли можно свести к дискриминации в смысле осознанных действий против каких-то групп, – скорее, речь должна идти о спонтанных процессах. Интересно, что тема эта не становится предметом анализа со стороны политиков и экспертов и лишь изредка дает повод для спекуляций.

Не сбылись опасения относительно роли казачества. Некогда самое массовое и влиятельное националистическое движение крайнего толка, получив официальный статус и относительно небольшие финансовые вливания, успокоилось. Во всяком случае, полуофициальные, реестровые казачьи формирования в последнее время не были замечены в актах насилия, а ксенофобские заявления атаманов появляются гораздо реже, чем в 1990-е годы.

Обсуждение темы казачества в связи с проблемой дискриминации есть своего рода курьез. И Комитет ООН по расовой дискриминации, и Консультативный Комитет Совета Европы по Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств в своих докладах и рекомендациях обращали внимание на феномен казачества и даже вели по этому поводу очную и заочную полемику с представителями российских властей. Интерес к казакам – это, конечно, в первую очередь дань экзотике: то, что международные эксперты узнают о полуофициальном, “реестровом” казачестве, не укладывается у них в голове, они запрашивают дополнительную информацию, вопрос выходит на первый план в обсуждении и получает явно непропорциональное внимание. Сделать с этим, увы, ничего нельзя. С одной стороны, государственная поддержка казачества и та роль, которую казаки сыграли в ряде конфликтов, – явно не самая значимая проблема. С другой стороны, остаются в силе нормативные акты, которые признают казачество в качестве “культурно-этнической общности”; соответственно, привилегии, предоставляемые казачьим организациям и их членам, формально являются расовой дискриминацией, поскольку мудрено найти им разумное обоснование. Также нельзя сбросить со счетов радикально-националистические наклонности казачьих лидеров и активистов. Не написать об этом в докладе и, значит, не привлечь к вопросу внимание, нельзя, а оговорки относительно уменьшения масштаба проблемы остаются без внимания.

Это противоречие возникает и в связи с другими наиболее яркими проявлениями дискриминации: они, как правило, не очень значимы по размаху и эффекту, но привлекают внимание. В этом их отличие от того, что выглядит как постоянная, привычная, не всегда очевидная, но повсеместная рутина, такая, как бытовые притеснения или “этническое профилирование” при проверке документов милицией. Другой пример наглядного проявления дискриминации, значение которой не очевидно, – это сегрегированные по этническому принципу школы, где добровольно-принудительно набираются отдельные “цыганские”, “турецкие” или вообще “мигрантские” классы. Хорошая новость – то, что такая практика в России не очень широко распространена. Плохая – что такое вообще случается.

Реакция государства

Реакция государства на проблему расизма и расовой дискриминации, начиная с восприятия того, в чем же заключается эта проблема, в целом остается прежней. Отличия от прошлого периода носят, опять же, количественный, а не качественный характер: например, возросло число уголовных и административных дел, возбуждаемых в связи с насильственными действиями и возбуждением вражды. Точнее, одно качественное изменение имело место, но еще в 2002 г., до опубликования первого альтернативного доклада. Тогда в основном сформировалась и вылилась в отдельный федеральный закон идеология борьбы с так называемой экстремистской деятельностью. Впрочем, эта идеология не противоречила тому, что государство говорило и делало раньше.

Основа государственного подхода в следующем. Главную проблему составляют злоумышления отдельных личностей, которые совершают насильственные преступления по мотивам этнической ненависти или разжигают этническую рознь. Соответственно, этих личностей можно поймать и наказать. Иногда – как правило, вне связи с экстремизмом – на повестке дня оказываются и другие проблемы, в целом сводимые к необходимости “управлять миграцией” (читай: по возможности, не допускать появления новых проблемных групп) и содействовать хорошему самочувствию разных “национальностей”. Последнее достигается содействием развитию их “национальных” культур и поощрением, как выражались в советское время, “дружбы народов” во всех ее формах.

Основной задачей, таким образом, считается защита власти и политической стабильности. Главным средством решения задачи оказываются репрессии в отношении отщепенцев, покушающихся на общественный порядок. Задача решается на фоне представлений об обществе как сумме этнических групп, сосуществованием которых государство, в идеале, должно управлять, не допуская конфликтов. На деле, а не на словах, в этой конструкции не находится места двум вещам: представлениям об ответственности государства и о защите прав и достоинства отдельной личности. Используемая же государством терминология, в общем, не имеет большого значения: она эклектична, в ней есть место самым разным понятиям, в том числе и “дискриминации”.

Такие черты государственного подхода особенно заостряются в законодательстве о противодействии экстремистской деятельности и в практике его применения. Подробное описание антиэкстремистской активности здесь излишне. “Экстремизм” определен в федеральном законе широко и нечетко, что прямо провоцирует избирательное применение и злоупотребления. В фокусе внимания оказываются деяния (не обязательно расистские) крайнего толка, но не “просто” ненасильственная дискриминация (которая с июля 2006 г. тоже подпадает под определение экстремистской деятельности). Напротив, сама идеология закона предполагает, что он не применяется в отношении представителей государства. Все неблагоприятные прогнозы, сделанные в 2002 г., когда закон был только принят, сбылись с лихвой. Антиэкстремистское законодательство используется как средство подавлять любой протест или просто сводить счеты с недовольными и неугодными властями. Осталось сделать последний логичный шаг – объявить экстремизмом деятельность в защиту меньшинств или протесты против дискриминации под тем, например, предлогом, что они возбуждают межнациональную вражду.

Другие, помимо антиэкстремистских, положения законодательства, так или иначе касающиеся противодействия дискриминации, остались в целом без изменений. Причем, как и прежде, не до конца понятно, как их можно оценивать. Есть огромная разница между абстрактными возможностями применения этого законодательства и реальной практикой. Есть конституционное положение о равноправии, есть множество материальных норм отраслевого законодательства, которые провозглашают равенство прав или запрет его нарушения. Беда в том, что никто не знает, как эти нормы использовать, – и они, соответственно, не используются. Введение в закон слова “дискриминация” положение нисколько не спасает. “Дискриминация” упоминается, например, в Трудовом кодексе, но этого не появилось ясности ни как защищаться от различий в обращении, ни какие требования при этом заявлять. Не применяется уголовная ответственность за дискриминацию, и в этом нет российской специфики – такие нормы плохо работают во всех странах, где они есть. Теоретически, различные контрольные органы в системе исполнительной власти, а также прокуратура должны реагировать на факты дискриминации в жилищных отношениях, в сфере труда, при защите прав потребителей. Но на практике прямых предписаний нет, и, в свою очередь, нет и реагирования, или оно имеет место в единичных случаях.

Из-за отсутствия правоприменительной практики нельзя оценить это законодательство в целом и по той же причине нельзя оценить его изменения. Из Закона РФ “Об образовании” исчезло единственное упоминание о “дискриминации” – изменило ли это что-то на деле? В июне 2006 г. из статьи 3 Трудового кодекса было изъято положение о том, что граждане могут жаловаться на дискриминацию в трудовую инспекцию. Вроде бы, шаг назад, но эта норма никогда и не применялась на практике. А что может сделать трудовая инспекция? В Кодексе об административных правонарушениях есть статья 5.27, предусматривающая ответственность за нарушение трудового законодательства. Трудовые инспекторы получают здесь, вроде бы, очень широкую свободу усмотрения, но подпадает ли дискриминация под действие этой статьи? На этот вопрос никогда не давалось официального ответа, да такой вопрос, собственно, никто и не поднимал. Трудовых инспекторов ставит в тупик куда более простой вопрос: имеют ли они полномочия как-то реагировать на дискриминационные объявления, касающиеся найма на работу? Известен лишь один пример, когда трудовая инспекция занялась проблемой дискриминации, а именно, при разбирательстве властей с неугодным им руководством компании ТНК-BP в июне 2008 г.8 Хорошо, что хоть кто-то обратил внимание на разницу в оплате труда иностранного и российского персонала (хотя в данном случае ТНК-BP успешно отклонила претензию), но история слишком напоминает исполнение политического заказа.

Из той же области и наличие двух положение федерального законодательства (Федерального закона о национально-культурной автономии и Федерального закона о соотечественниках), содержащих признаки прямой этнической дискриминации. С одной стороны, это курьез, не имеющий непосредственного практического значения, с другой – показатель того, насколько тема дискриминации не знакома и не интересна властям. И не только властям. То, что нормы о равенстве остаются на бумаге, связано с позицией не только государства, но и тех, кого эти нормы призваны защитить, и профессиональных сообществ, то есть, обобщенно говоря, в целом общества.

Напоследок стоит отметить еще одну тенденцию – сокращение общего говорения о многоэтничном характере российского общества и уменьшение государственной поддержки этнического и культурного многообразия. “Этничность” полностью изгнана из политики и все скромнее финансируется. Это началось тоже не вчера, а, по меньшей мере, в середине 1990-х годов, если судить по объемам бюджетных вливаний и аппаратному весу ведомств, отвечающих за “национальную политику”. Мероприятия в духе “дружбы народов” продолжаются, но они, как правило, проходят в пространстве, не очень хорошо известном широкой публике, и не особенно анонсируются.

Реакция общества

Общество в России – категория очень проблематичная. На деле приходится говорить об активности самых разных групп и организаций, преследующих собственные корпоративные интересы и не связанных никакой гражданской солидарностью. Все то, что условно объединяется понятием “общество”, говорит с государством на одном языке и следует той же повестке, которую определило начальство. Мышление остается государственно центрированным: интереса удостаиваются покушения на стабильность. Кроме того, этническая группа по умолчанию представляется основой общественного устройства, а этническая принадлежность человека является значимой социальной характеристикой. Вопросов равенства и недискриминации в этой повестке нет. А что есть? Есть все та же комфортная (экстремисты – не мы, экстремисты – где-то там), ни к чему не обязывающая, а потому всех устраивающая борьба с экстремизмом. Иногда на поверхность выныривает понятие “толерантность”. В самой по себе толерантности нет ничего плохого, только слишком часто в этом слове шифруется следующее послание: проблема в мышлении и поведении отдельно взятых людей, а поэтому ничего не надо менять в общественном устройстве и в работе государственного аппарата, а следует заниматься пропагандой и воспитанием. Иногда также проявляется склонность содействовать “межкультурному диалогу” и “улучшению межнациональных отношений”. Иногда выплывает и другой понятийный мусор, который здесь нет нужды комментировать.

Отсюда вытекают два следствия. Первое – то, что дискриминация и расистский, по сути, язык становятся рутинными, привычными и незаметными. Называть этот язык, в изобилии представленный не только в официальных комментариях, но в средствах массовой информации и особенно в массовой культуре, “языком вражды” было бы некоторой натяжкой. В этом языке чаще всего нет агрессии, а есть утверждение стереотипов, которые делят окружающих на “наших” и “не наших” и объясняют поведение и взгляды людей их происхождением.

Второе – массовое сознание, все профессиональные сообщества и государство систематически и стихийно отторгают саму постановку вопроса о дискриминации. Все попытки, к примеру, правозащитных организаций инициировать проекты правовой помощи жертвам этнической дискриминации или запустить в среде юристов дискуссии о дискриминации пока что заканчиваются провалом. Впрочем, нет худа без добра. Попытки националистов опереться на слово “дискриминация”, возбуждая страсти вокруг “ущемления русских” и, наоборот, “засилья нерусских” пока что тоже не встречают в массах энтузиазма.

Что можно сделать?

Официальный и альтернативный доклады представлены, опубликованы, Комитет обсудил вместе с официальной делегацией РФ положение в России*** и выпустил Заключительные замечания9. Что дальше? Можно ли рассчитывать на какую-то содержательную реакцию государства или хотя бы каких-нибудь экспертов в России? Ответ однозначно отрицательный. В 2003 году, в более благоприятной обстановке, Заключительные наблюдения Комитета по России не вызвали никакого отклика внутри страны, и нет оснований думать, что сейчас возможно что-то другое.

Можно поставить вопрос более широко: реальны ли какие-то инициативы и прочие осмысленные действия, направленные на борьбу с этнической дискриминацией? И здесь напрашивается пессимистический ответ. Сложился порочный круг. Проблемы дискриминации на повестке дня не понятны и не нужны государству. Они также не понятны и не нужны обществу, которое в целом рассуждает так же, как государство. Частью этого общества являются и люди, которых внешний наблюдатель может считать жертвами дискриминации. Затруднение только в том, что эти люди, как правило, сами не мыслят в категориях дискриминации и защиты прав, в любом случае не имеют голоса в системе и предпочитают решать свои проблемы индивидуально и неформально. Общество атомизировано и лишено гражданской солидарности. Никакие влиятельные силы не обратят внимания на проблемы этих людей и не будут защищать социальное равенство как общую ценность. Про дискриминацию не говорят – она не заметна. Нет спроса на защиту от дискриминации – и нет стимулов что-либо менять.

Устройство и правила существования таковы, что дискриминация по самым разным основаниям является неотъемлемым элементом повседневной жизни. Нет общественной солидарности, а есть корпоративная мораль, деление окружающих на “нас” и “их”, где “нам” (чиновникам, горожанам с местной пропиской, гражданам страны, милиции) позволено иное, чем “им” (мигрантам, нерусским, нелегалам, “быдлу” и пр.). Законодательство громоздко, противоречиво и не может быть использовано в полном объеме, в частности, из-за ограниченных возможностей исполнительной власти. Отсюда следует избирательность правоприменения. Размытость, противоречивость правовых норм и невозможность их исполнения делают всех в той или иной степени нарушителями. Пространство свободы сжимается абсолютно во всех областях; главным средством же регулирования все в большем и большем масштабе становятся запрет и наказание тех. кто его нарушает. Репрессивность власти в большом и по мелочам, выборочное (значит – произвольное) применение правил и необходимость решать проблемы путем выстраивания неформальных и теневых отношений создают питательную среду для дискриминации самых разных форм и по самым разным основаниям. Только эта дискриминация воспринимается как нечто естественное и, как правило, не замечается, поскольку стала условием существования.

Есть абстрактные возможности изменения законодательства и совершенствования практик его применения. Действительно, можно представить изменения в законах (даже не обязательно принятие специального антидискриминационного законодательства), которые могут облегчить противодействие дискриминации.

В частности, какие необходимы минимальные формально-правовые предпосылки для реальной антидискриминационной деятельности, позволяющей добиваться результата?

1) Необходимо определение дискриминации, позволяющее отделить ее от нарушения прав и свобод. Имеющаяся в настоящее время в российском законодательстве (а именно, в ст.136 Уголовного кодекса РФ) дефиниция, описывающая дискриминацию посредством категории нарушения прав, свобод и законных интересов, крайне неудачна, поскольку направляет и просто граждан, и правоприменителей по ложному следу, заставляя их думать о доказывании именно нарушений прав и тем самым проделывать, как минимум, излишнюю работу. Новое же определение, описывающее дискриминацию просто как неправомерное различие в обращении, и сформулированные на его основе нормы гражданского и административного права должны давать возможность оспаривать дискриминационное обращение само по себе, независимо от того, причинило ли оно вред конкретным лицам, и без необходимости доказывания нарушения прав.

2) Необходимо урегулировать способы защиты лиц, считающих, что они подверглись дискриминации, поскольку в настоящее время не очевидно, какие именно требования может предъявлять такое лицо, например, при обжаловании отказа в приеме на работу. В частности, необходимо законодательно урегулировать вопрос о возмещении морального вреда лицам, подвергшимся дискриминации.

3) Необходимо законодательно решить вопрос о распределении бремени доказывания в гражданских и административных делах по дискриминации. Буквальное применение общего положения, к примеру, статьи 56 Гражданского кодекса РФ о том, что каждая сторона в процессе обязана доказывать обстоятельства, на которые она ссылается, на практике означает невозможность доказывания дискриминации. В переносе бремени доказывания на ответчика нет ничего невозможного для российской правовой системы, поскольку российскому праву известен принцип презумпции вины причинителя вреда (ч.1 ст.152, ч.2 ст.1064 Гражданского кодекса РФ). Если дискриминация рассматривается как причинение вреда, то представление заявителем признаков дискриминации должно служить основанием для предъявления ответчику требования доказать отсутствия дискриминации в его/ее действиях.

4) Необходимо урегулировать полномочия отраслевых контрольных и надзорных органов, а также прокуратуры, прямо вменив им в обязанность отслеживание фактов дискриминации и принятие мер реагирования. В частности, добавить к полномочиям трудовых инспекций привлечение к административной ответственности за дискриминационные объявления, не относящиеся к коммерческой рекламе.

5) Необходимо разграничить составы, влекущие за собой привлечение к уголовной ответственности, и иные случаи, предполагающие административную и гражданско-правовую ответственность. В этой связи как минимум вызывает вопрос необходимость существования части 1 ст. 136 Уголовного Кодекса РФ, устанавливающей уголовную ответственность за дискриминации практически любого масштаба независимо от степени ее общественной опасности. Такие же вопросы встает и по поводу Федерального закона о противодействии экстремистской деятельности.

6) Необходимо создание специальных антидискриминационных органов, имеющих полномочия консультировать и представлять частных лиц в судах и государственных органах, а также установление внесудебных процедур урегулирования споров о дискриминации.

Весьма желательным был бы еще ряд мер, в частности, решение вопроса о том, можно и нужно ли внести в законодательство в какой-либо форме понятие косвенной дискриминации, и введение ответственности за притеснения (harassment) – действия вербального характера, посягающие на честь и достоинство лица в связи с его/ее этнической принадлежностью, но лишенные признака публичности.

Аналогичные минимальные меры можно предложить и для борьбы с преступлениями на почве ненависти и с ксенофобской пропагандой. Связанные с такими шагами организационно-технические трудности, в принципе, могут быть преодолены. Сложнее, если вообще возможно, обойти те системные ограничения, которые налагает само состояние российского общества.

 

 

 

* Исследование публичного реагирования на проблемы дискриминации в России выполняется при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ “Проблематизация социальной дискриминации в российских публичных дискурсах” № 08-03-00300а.

1 О соблюдении Российской Федерацией Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Альтернативный доклад НПО. Правозащитный Центр “Мемориал” (Москва) при участии Сети российских НПО по противодействию расизму и дискриминации. Москва, декабрь 2002 г. http://www.memo.ru/hr/discrim/ver1/index.htm. См. также: О соблюдении Российской Федерацией Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. РБПЧ № 17.

2 Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination : Russian Federation. 21/03/2003. Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention. http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/CERD.C.62.CO.7.En?Opendocument

3 См. страничку на сайте Комитета, посвященную 73-ей сессии – http://www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/cerds73.htm

4 Non-Discrimination in International Law. The Hague ; London ; New York : Martinus Nijhoff Publishers, 2003. P.20-21, 71-90.

5 Van Boven, T. The Experience of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination // Discrimination and Toleration: New Perspectives /ed. by Kirsten Hastrup and George Ulrich. The Hague; New York : Martinus Nijhoff Publishers ; Norwell, MA, 2002. P.169-170.

6 Statistical survey of individual complaints considered under the procedure governed by article 14 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. http://www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/stat4.htm.

7 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1636-р // Российская газета. 2007. 24 ноября.

** Подробнее об этом см., в частности, подборку материалов “Российское гражданство в законе РФ”. РБПЧ №16. – Ред.

8 Шакирова Г. Прокуратура и труд ТНК-BP перетрут. // Газета.ру. 2008. 19 июня. http://www.gazeta.ru/business/2008/06/19/2759181.shtml.

*** О ходе обсуждения докладов см. материал автора этих строк в этом номере. – Ред.

9 Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention. Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination. Russian Federation. CERD/C/RUS/CO/19. 20 August 2008. http://www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/docs/co/CERD.C.RUS.CO.19.pdf.