Этническая дискриминация и положение меньшинств

Как Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации рассматривал доклад РФ

Александр Осипов

31 июля и 4 августа 2008 года на 73-й сессии Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации были рассмотрены объединенные 18-й и 19-й периодические доклады России о выполнении положений Международной конвенции по ликвидации всех форм расовой дискриминации (КЛРД). Объединенный доклад охватывает период с февраля 2002 по июль 2006 года.

В Комитет был также представлен альтернативный доклад российских неправительственных организаций (НПО). Доклад готовили Правозащитный Центр “Мемориал” и Информационно-аналитический центр “Сова” при участии Комитета “Гражданское содействие” (Москва), Центра развития демократии и прав человека (Москва), Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, Фонда “За гражданское общество” (Москва), Фонда “Таджикистан” (Москва), Антидискриминационного Центра “Мемориал” (Санкт-Петербург). Всего доклад поддержали 33 российские НПО. После предоставления в Секретариат Комитета текста доклада на английском и русском языках он был разослан членам Комитета.

Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации состоит из 18 независимых экспертов, как правило, профессиональных юристов и отставных дипломатов. Члены Комитета выбираются тайным голосованием странами-участницами. Кандидатуры предлагаются правительствами их стран, но после избрания члены Комитета работают в нем в личном качестве. Комитет, как правило, собирается два раза в год, в феврале-марте и июле-августе в Женеве на трехнедельные сессии. Комитет работает в нескольких форматах: рассмотрения периодических докладов стран-участниц о соблюдении Конвенции, рассмотрения индивидуальных жалоб и жалоб государств на другие государства, разработки и принятия общих рекомендаций, рассмотрения и принятия срочных и превентивных мер. Во всех форматах Комитет излагает свою позицию относительно тех или иных ситуаций и дает толкование положений Конвенции.

Рассмотрение периодического доклада страны-участницы строится по следующей схеме. Официальный доклад публикуется на сайте Комитета, и Комитет назначает одного из своих членов докладчиком по стране. В данном случае докладчиком по России был Линос-Александр Сичилианос (Linos-Alexandre Sicilianos), профессор международного права из Университета Афин. Докладчик заранее формулирует дополнительные вопросы (это, впрочем, происходит не всегда) к властям рассматриваемой страны, и правительство к сессии Комитета дает ответы и дополнительную информацию. Российский официальный доклад и вся переписка по его поводу доступны на сайте Комитета1.

Доклад страны рассматривается в течение двух дней. Слушания проходят открыто, но право выступления предоставляется только членам Комитета и представителям делегации обсуждаемой страны. На послеобеденном заседании первого дня Комитет заслушивает выступление официальной делегации страны и обзор докладчика по стране. Докладчик от Комитета не дает непосредственных оценок, но формулирует вопросы и обозначает предметы озабоченности, нуждающиеся в дальнейшем обсуждении. После этого слово предоставляется членам Комитета, которые также задают вопросы и формулируют проблемы. В завершение заседания представитель официальной делегации страны кратко отвечает на некоторые вопросы. Вечером и ночью официальная делегация имеет возможность подготовить ответы на поставленные вопросы и для этого проконсультироваться со своим руководством и получить дополнительную информацию. На утреннем заседании следующего рабочего дня официальная делегация страны дает ответы на поставленные вопросы, после чего следует еще один раунд обсуждения. Выводы и заключения по его результатам Комитет готовит и принимает позднее, в один из последних дней сессии. Итоговая резолюция именуется “Заключительные замечания” (Concluding Observations); она кратко описывает позитивные и негативные (то есть, идущие вразрез с Конвенцией) тенденции в обсуждаемой стране и излагает рекомендации для властей. Заключительные наблюдения не имеют обязывающей силы и подкрепляются лишь авторитетом Комитета и готовностью властей страны на деле прислушиваться к советам международных организаций.

Делегацию России возглавлял заместитель министра регионального развития Максим Травников; всего в делегацию вошло 19 человек, представляющих Минрегионразвития, МИД, Министерство образования, Россвязьохранкультуру и Генеральную прокуратуру.

Работу представителей российских НПО в Женеве в основном обеспечивало представительство Международной федерации прав человека (FIDH). Альтернативный доклад НПО был представлен на брифинге, который состоялся во Дворце Вильсона (Управление Верховного комиссара ООН по правам человека) 31 июля 2008 года перед рассмотрением официального доклада России. В брифинге приняли участие Александр Осипов (ПЦ “Мемориал”), Галина Кожевникова (Центр “СОВА”), Юрий Джибладзе и Анна Севортьян (Центр развития демократии и прав человека), Елена Рябинина (Комитет “Гражданское содействие”), Ольга Абраменко и Марина Арефьева (Антидискриминационный центр “Мемориал”, Санкт-Петербург), Павел Суляндзига (Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России) и Гульвайра Шерматова (Информационно-образовательная сеть коренных народов “Льыоравэтльан”). На брифинге присутствовали несколько членов Комитета, в том числе докладчик по России, которые задали ряд вопросов, уточняющих позицию российских НПО, в частности, относительно изменений миграционного законодательства, законодательства, касающегося коренных народов, а также политики в отношении казачества.

 

Официальный доклад Российской Федерации с уточнениями и дополнениями по состоянию на середину 2008 года был представлен на вечернем заседании Комитета 31 июля. Выступление главы российской делегации М. Травникова строилось вокруг предварительных вопросов комитета, которые касались определения дискриминации в российском внутреннем законодательстве, этнической статистики, перспектив принятия специального антидискриминационного законодательства, практики борьбы с языком вражды в прессе, подготовки сотрудников правоохранительных органов, положения на Северном Кавказе, дискриминации против определенных групп и пр.2 Основные тезисы выступления: этническая статистика в РФ не собирается (за исключением переписей), поскольку такие данные могут стать причиной дискриминации; исчерпывающее определение дискриминации дано в Уголовном кодексе РФ, и нет необходимости его менять; специальный закон о противодействии дискриминации не нужен, поскольку запрет дискриминации содержится в отраслевом законодательстве. Правительство борется с преступлениями на расовой почве и языком вражды последовательно и во все большем объеме в рамках противодействия экстремисткой деятельности. В качестве одного из методов противодействия ксенофобии государство видит воспитание толерантности (в форме проведения межэтнических фестивалей и т.п. мероприятий). Государство постоянно консультируется с этническими НПО, для чего создаются новые совещательные структуры. Иммиграционное законодательство и законодательство о гражданстве совершенствуются, и бывшие советские граждане получают все больше возможностей легализоваться в России и получить российское гражданство, особенно в рамках программы возвращения соотечественников. Специальных кампаний по уничтожению цыганских поселков не было, а был просто снос незаконно возведенных строений. А проблем сегрегации и дискриминации чеченцев, цыган, грузин и прочих не существует вообще, тем более, что на восстановление Чечни направляются большие средства. Коренные народы Севера испытывают определенные трудности, но политика поддержки этих народов постоянно совершенствуется, и на нее планируется выделять все больше средств, как и на “национальную политику” вообще.

Докладчик Комитета по России Линос-Александр Сичилианос и члены Комитета задали российской делегации ряд вопросов. Их особо интересовали, в частности, статистика судебных приговоров за расистское насилие и данные о числе пострадавших от подобного насилия, проблемы, связанные с ксенофобскими проявлениями со стороны казачества, положение турок-месхетинцев, проблема разрушения цыганских поселков и сегрегация цыганских детей в школах, а также меры по защите малочисленных коренных народов.

Члены Комитета показали очень хорошее знание предмета и заинтересованность в обсуждении российских реалий; в вопросах и репликах членов Комитета были также или иначе затронуты практически все проблемы, связанные с дискриминацией в России. Члены Комитета часто ссылались на материалы неправительственных организаций, в том числе альтернативный доклад российских НПО.

4 августа 2008 года состоялось второе заседание Комитета по рассмотрению доклада России, и российская делегация ответила на вопросы, заданные на первом заседании. Следует отметить деловую и неконфронтационную атмосферу на заседаниях; российская делегация стремилась по возможности полно отвечать на поставленные вопросы, разумеется, стараясь при этом представить страну в наилучшем свете и уклониться от детального обсуждения неудобных тем. Поэтому часть вопросов со стороны Комитета осталась, по сути, без ответов. Например, в своем первом выступлении М. Травников сообщил, что Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации может применяться напрямую (что с формальной точки зрения справедливо) и применяется в российских судах. На закономерно последовавший вопрос о конкретных примерах такого применения ничего определенного сказано не было, кроме упоминания о том, что подобного рода статистический учет не ведется. Остались недоговоренности относительно данных о размахе расистского насилия и о количестве обвинительных приговоров по таким делам. Причина в том, что существующая система учета не позволяет выделить подобные приговоры из общего количества самых разнообразных “антиэкстремитских” дел.

По итогам рассмотрения доклада представители российских НПО провели в Женеве пресс-конференцию, на которой обозначили основные болевые точки, связанные с проявлениями расизма и дискриминации, а также с положением НПО в современной России.

Заключительные наблюдения Комитета относительно России были опубликованы в конце августа3. Что решил комитет? В качестве позитивных достижений он отметил следующее: расширение списка статей уголовного кодекса, в которых в качестве квалифицированного состава рассматривается совершение преступления по мотивам ненависти; новый закон о рекламе 2006 г., запрещающий использование оскорбительных образов и выражений; принятие в 2006 г. нового законодательства о миграции, облегчающего легализацию иностранных граждан; предоставление законом о местном самоуправлении возможности поддержки на местном уровне этнических меньшинств; создание новых структур, занимающихся проблемами этнических меньшинств и развитием толерантности. Комитет также приветствовал поддержку со стороны России деятельности Управления Верховного Комиссара по правам человека по подготовке намеченных на 2009 год мероприятий по изучению выполнения решений Дурбанской Всемирной конференции против расизма.

Список пунктов, вызывающих озабоченность, оказался гораздо длиннее. Комитет в качестве негативных явлений отметил следующее:

–     отсутствие в законодательстве адекватного определения дискриминации;

–     отсутствие статистики о социально-экономическом положении разных групп неграждан и этнических меньшинств, что затрудняет борьбу с дискриминацией;

–     отсутствие специального антидискриминационного законодательства;

–     дискриминацию представителей меньшинств в рамках злоупотреблений со стороны представителей официальных властей;

–     административные меры против граждан Грузии и этнических грузин в 2006 г.;

–     отсутствие программы интеграции цыган/рома;

–     неэффективность федеральной целевой программы и аналогичных мер поддержки коренных малочисленных народов;

–     все более частые проявления языка вражды в средствах массовой информации и интернете;

–     произвольное и расширительное применение антиэкстремистского законодательства;

–     рост насилия на расовой почве;

–     отмену норм, ранее устанавливавших особые механизмы избрания представителей коренных народов в региональные парламенты;

–     принуждение чеченских вынужденных переселенцев к возвращению в Чечню;

–     ограничения в регистрации по месту жительства, которые затрагивают ряд групп меньшинств;

–     отсутствие реального доступа к российскому гражданству для ряда групп, живущих в РФ со времени, предшествующего распаду СССР;

–     положения законодательства, не дающие доступа коренным народам к необходимым им естественным ресурсам;

–     дискриминация и эксплуатация рабочих-мигрантов;

–     разрушение цыганских поселков;

–     сегрегация цыганских детей в школах;

–     отсутствие статистических данных о судебной практике, касающейся расовой дискриминации;

–     рост массовой ксенофобии, в особенности среди молодежи.

Следует отметить, что этот список почти полностью совпадает с тем, на что обращает внимание альтернативный доклад НПО. Отличие – в более осторожном и скептическом отношении НПО к этнической статистике и к разного рода “позитивным мерам”.

По каждому из пунктов, вызывающих озабоченность, Комитет предложил рекомендации, направленные на пересмотр и совершенствование законодательства и проводимой политики. Кроме того, Комитет рекомендовал России ратифицировать ряд международных инструментов (в первую очередь, Международную конвенцию о защите трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. и Конвенцию № 169 Международной организации Труда о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах 1989 г.), выполнять решения Дурбанской конференции, совершенствовать взаимодействие с международными институтами и более тесно сотрудничать с гражданским обществом внутри страны.

Каков итог? Авторитетный международный орган высказал свое мнение относительно существующих в стране проблем и путей их решения. Резолюция Комитета не имеет обязывающей силы, Комитет, как и другие международные органы, есть механизм ведения диалога между правительством страны и другими сторонами, заинтересованными тем, как идет дела в определенной области. Если правительство заинтересовано в таком диалоге и воспринимает рекомендации всерьез, то они могут иметь результат. Кроме того, рекомендации, в идеале, должны появляться не в вакууме: их публикация должна стать поводом и предметом для заинтересованных дискуссий гражданских организаций, экспертов, политиков, СМИ в самой стране. Можно ли рассчитывать на первое и на второе в современной России? Вопрос следует считать риторическим. Однако позиция международной организации есть ресурс, которым в любом случае не следует пренебрегать, и если мнение Комитета оказывает хоть минимальное воздействие на восприятие проблем чиновниками и НПО, то Комитет работал не зря.

Комментарий участника

Как проходило обсуждение на Комитете? Оно приятно удивило двумя вещами. Во-первых, неконфронтационной и конструктивной атмосферой. Во-вторых, высоким, с точки зрения содержания, уровнем дискуссии.

Не было ничего подобного прошлогодней ругани российского посла Валерия Лощинина в адрес Специального докладчика ООН по современным формам расизма Дуду Диена4. Что уже совсем непривычно, не было никакого вставания России с колен и достойного ответа на чьи-либо происки. Не было нападок на клеветников-правозащитников. Только Максим Травников позволил себе один легкий и завуалированный выпад против российских НПО. Так, он сказал, что среди получателей государственных грантов, которые в 2007 г. распределяла Общественная палата, были такие оппозиционные организации, как Московская Хельсинкская группа, “Мемориал” и Движение за права человека. В основном это есть неправда: МХГ действительно получила грант, но получившая грант ивановская организация под названием “Мемориал” не входит в Российский “Мемориал”, а тульская общественная организация “За права человека” не имеет ничего общего с Всероссийским Движением за права человека. Впрочем, возможно, Травников просто был не в курсе, да и саму “утку” вначале без умысла, а просто по халатности запустило Агентство социальной информации.

Разговор велся по существу дела: вопросы со стороны Комитета касались основных и реальных проблем, причем члены Комитета не упустили ничего существенного, а российская делегация старалась отвечать именно на поставленные вопросы. В этот раз, в отличие от рассмотрения предыдущего доклада на 62-ой сессии, члены Комитета не отвлекались на постороннее, вроде официальной категоризации этнических групп в России, результатов переписи или выборов в Чечне. Если в 2003 г. глава российской делегации министр РФ Владимир Зорин выдавал преимущественно химически чистую демагогию, то на сей раз российская делегация в лице ее главы М. Травникова, похоже, искренне пыталась понять, что же от нее хотят.

Что именно говорили члены официальной делегации РФ, легко представить, прочитав правительственный доклад и, в особенности, ответы на дополнительные вопросы, поставленные докладчиком по стране. Все выступавшие члены российской делегации старались придерживаться этих рамок. Впрочем, российские чиновники опять показали, что пройти без шуток мимо тещиного дома они не способны.

Из особо запомнившегося. Максим Травников рассказывал о работе по повышению культурного уровня и степени толерантности сотрудников МВД. По словам Травникова, эта работа включает в себя, помимо всего прочего, ознакомление работников милиции с обычаями и традициями народов Кавказа, каковое ознакомление особенно успешно проходит во время командировок помянутых сотрудников на Северный Кавказ. Второе – это совершенно новая версия того, что случилось с месхетинскими турками в Краснодарском крае. Турки-месхетинцы после Ферганских событий стали покидать Узбекистан. Все турки как турки поехали в разные регионы России, где им были выделены места, и в этих местах они до сих пор живут, не испытывая никаких проблем. Те же, кто хотели вернуться на историческую родину в Грузию, перебрались поближе к ней, в Краснодарский край. Поскольку они все равно планировали переехать в Грузию, прописать их в крае не было никакой возможности. Но Грузия не забрала их к себе, и поэтому они оставались в крае как временное население, до тех пор, пока не открылась возможность эмигрировать в Америку.

Разумеется, авторы официального доклада и ответов на вопросы докладчика по стране и российская делегация на сессии старались представить положение дел в России в наилучшем свете. Немало возможностей для того дает сама КЛРД со своей широтой охвата. Конвенция сама провозглашает не только собственно запрет прямой дискриминации, но и поощрение сотрудничества между разными этническими группами, и поддержку уязвимых категорий, и борьбу с языком вражды и много чего еще*. Соответственно, из массы эмпирического материала можно выделить и акцентировать то, что позволяет показать правительственную политику в наиболее благоприятном ракурсе, а неудобные темы или вопросы задвинуть на задний план или замолчать. К сожалению, приходится отметить, что российские власти и официальная делегация прибегали, кроме умолчаний, и к подтасовкам и передергиваниям.

В свою очередь, смысл существования Комитета – в поддержании конструктивного диалога, а не в жесткой критике и выведении кого бы то ни было на чистую воду. Отсюда многочисленные и не всегда заслуженные реверансы в адрес российского правительства, а также готовность рассматривать и обсуждать то, что представители обсуждаемой страны предлагают, и так, как они это предлагают. Кроме того, на обсуждение очень сложных проблем отводится очень непродолжительное время, а члены Комитета не являются и не должны быть специалистами в законодательстве и внутренней политике каждой из обсуждаемых стран. Они не могут знать многие важные мелочи – а дьявол, как известно, прячется в мелочах, и не могут провести оперативную проверку, если разные источники информации приводят разные сведения или разные оценки.

И, тем не менее, обсуждение оказалось очень содержательным, полезным и поучительным. Обмен мнениями на Комитете очень хорошо показал все противоречия и ловушки, связанные с тем, как в России проходит обсуждение (точнее, имитация обсуждения) проблем, связанных с дискриминацией, и как формируется удобная повестка дня, позволяющая скорее скрыть, чем вскрыть проблемы. Интересно, что члены Комитета, не зная многих российских реалий, сумели – вероятно, благодаря опыту и интуиции – отметить в своих вопросах и Заключительных замечаниях основные болевые точки и в той практике, которую можно назвать дискриминационной, и в том, как эта практика воспринимается внутри страны. Вызывает уважение и то, как свободно члены Комитета во время дискуссии оперировали большим количеством фактического материала: они свободно ссылались на заключение Специального докладчика ООН по современным формам расизма 2007 года, доклады структур Совета Европы, Международной Амнистии, Международной Федерации прав человека, Human Rights Watch и альтернативного доклада российских НПО. А ведь Россия была не единственной страной, чей доклад рассматривался на 73-ей сессии.

Далее – как обсуждались основные темы, связанные с расовой дискриминацией в России.

1) Борьба с дискриминацией

Российская сторона регулярно повторяла, что в РФ уже есть комплексное антидискриминационное законодательство, причем охватывающее все области общественной и даже частной жизни (поскольку был помянут и Семейный кодекс). Под антидискриминационным законодательством, как оказалось, понимаются материальные нормы ряда федеральных законов, которые провозглашают равенство прав граждан или запрещают отступление от этого равенства. Отсюда следовали выводы: во-первых, не требуются никакие дополнения или изменения, поскольку все вопросы обеспечения равноправия урегулированы полностью и без каких-либо лакун, во-вторых, не нужна кодификация норм о равенстве прав, поскольку (так уж исторически сложилось) регулирование в этой области в России строится по отраслевому принципу. Отвергалась и необходимость вводить новое законодательное определение дискриминации, поскольку нет претензий к дефиниции, содержащейся в ст.136 Уголовного кодекса РФ, которая описывает дискриминацию как особый вид нарушения прав, свобод и законных интересов.

Здесь мы имеем дело не с попыткой сознательно ввести в заблуждение членов Комитета или российскую публику, а с элементарным и очень распространенным в России непониманием существа дела. Материальные нормы законов, провозглашающие равноправие, не имеют практического значения и существуют, скорее, для справки. Непонятно, как их применять на деле, в случае дискриминации: как доказывать дискриминацию и какие требования заявлять. Определение дискриминации через категорию нарушения прав крайне неудачно, и об этом много раз было сказано разными экспертными сообществами по поводу разных стран. Не всякая дискриминация есть нарушение прав, свобод и законных интересов. При оспаривании же нарушения прав вопрос о дискриминации оказывается излишним, если же доказывание дискриминации становится вопросом принципа, то заявитель или истец принуждаются к ненужной работе по доказыванию именно нарушения.

Российская делегация была права в одном отношении: дело, действительно, не в кодификации и не в том, будет ли один комплексный антидискриминационный акт или нет. Вопрос в том, как будут разрешены несколько вполне конкретных концептуальных и практических проблем. Антидискриминационное законодательство, собственно, и потребовалось потому, что любые декларации о равенстве, будь они в законе или конституции, на деле оказываются совершенно недостаточными. Нужно зафиксировать, чем дискриминация отличается от просто нарушения. Нужно определить, какие именно требования можно заявлять в жалобах о дискриминации, иными словами, что можно, собственно, требовать от государства или от того, кто дискриминирует. Нужен особый порядок доказывания для дел о дискриминации, и в странах Северной Америки и ЕС этот порядок основывается на переносе бремени доказывания на ответчика. Показательно, что М.Травников просто не понял вопроса о перспективах переноса бремени доказывания и пустился в рассуждения о равенстве сторон в процессе и о том, что каждая стороны доказывает те обстоятельства, на которые ссылается. Но проблема в том, что при использовании такой схемы редкий случай дискриминации может быть доказан вообще. Обычно стороны фактически находятся в неравной позиции, и жертва дискриминации имеет гораздо меньше возможностей доказывания, чем другая, “сильная” сторона, располагающая необходимой информацией и способная ее скрывать – то есть работодатель, собственник жилья, государственный служащий и т.п.

В переносе бремени доказывания нет ничего необычного или неприемлемого для российского права. Российская правовая система знает принцип презумпции вины причинителя вреда в гражданской тяжбе. Соответственно, рассмотрение дискриминации как причинения вреда открывает путь к схемам доказывания, уже используемым в странах ЕС или в Америке: предоставление заявителем признаков дискриминационного обращения является первоначальным доказательством (prima facie), опровержимой презумпцией дискриминации. А на истца или заинтересованное лицо ложится обязанность доказывания того, что дискриминация не имела место.

Наконец, доказывание дискриминации в гражданском процессе – этот очень долгий и трудоемкий путь. Частное лицо оказывается вынужденным годами и в одиночку решать очень непростые проблемы в противостоянии с судебной системой и с оппонентами, располагающими несоизмеримо большими ресурсами. Опыт тех же западных стран показывает, что человеку, считающему себя жертвой дискриминации, нужна квалифицированная поддержка. Для этого создаются независимые органы по проблемам дискриминации (вопрос о таких органах Травников тоже не понял). Кроме того, большинство споров о дискриминации разрешаются не в судах, а в рамках специальных согласительных процедур и расследований, проводимых административными или теми же независимыми органами.

Малоэффективным во всех странах, где она есть, оказалась уголовная ответственность за дискриминацию, и Россия здесь не исключение: дела по ст.136 исчисляются единицами за все время действия нынешнего УК. Хуже того, всегда существует риск, что любая жалоба на дискриминацию или гражданский иск могут быть отклонены под предлогом неподведомственности, поскольку дискриминация образует состав уголовного преступления.

Тем же непониманием можно объяснить и утверждение, что КЛРД, как и другие международные договоры, может напрямую применяться судами в РФ. Теоретически это так, но каковы реальные перспективы? Во-первых, вообще случаи прямого применения российскими судами положений Конституции или международных договоров РФ единичны, и непонятно, что может изменить такую практику. Во-вторых, какие именно положения Конвенции могут рассматриваться как нормы прямого действия? Рассуждая умозрительно, суд может использовать определение дискриминации и содержащиеся в ст.5 КЛРД положения о недопустимости дискриминации в тех или иных конкретных областях общественной жизни. Ссылаясь на эти положения, суд может признать незаконным правой акт дискриминационного характера или наложить запрет на деятельность, имеющую признаки прямой дискриминации. Но такого рода явления в действительности практически не встречаются, а встречаются проблемы совсем иного рода. Наличие Конвенции мало что добавляет к уже упомянутым материальным нормам законодательства о равенстве. Главные проблемы – какие требования можно заявлять в связи с дискриминацией и как таковую доказывать – остаются нерешенными.

Похоже, что российская делегация также ничего не слышала о концепции косвенной дискриминации и, соответственно, о том, какое значение имеет этническая статистика для борьбы с ней и для “позитивных действий”. Косвенная дискриминация – непростая и спорная идея; много противоречий связано и с идеями “позитивных действий” в пользу ущемленных или социально слабых групп. Но разговора на эту тему не получилось – стороны друг друга не слышали.

Иногда складывалось впечатление, что российской делегации было, в общем, все равно, какие понятия использовать. Защита меньшинств, пропаганда толерантности, межэтнический диалог, поддержка национальных культур – все это сваливалось в одну кучу и за упокой причислялось к борьбе с дискриминацией. Чего стоит, например, пассаж о том, что Правительство РФ принимает множество постановлений, направленных на противодействие дискриминации.

Красноречие российской делегации не помогло, поскольку использовалось не по делу, и в Заключительных замечаниях вновь появились рекомендации разработать адекватное определение дискриминации и принять антидискриминационное законодательство.

2) Расовое насилие и ксенофобская пропаганда

Самые оживленные эпизоды дискуссий были связаны с крайними проявлениями расизма и ксенофобии. С одной стороны, об этом много наслышаны члены Комитета. С другой, – российские чиновники оказываются в своей стихии, поскольку основной упор в государственной политике делается на борьбу с экстремизмом, и здесь есть что показать.

Со стороны членов Комитета обсуждение российских проблем было не просто заинтересованным, но очень эмоциональным. Для выходцев из африканских стран (которые составляют примерно треть Комитета) Россия в качестве продолжателя СССР очень много значит как страна, в свое время оказавшая Африке немалую помощь, и как место, где десятилетия назад получала образование значительная часть нынешней элиты африканских стран. Обсуждавшим было непонятно, почему Россия утратила интерес к Африке и на континенте почти не представлена, в отличие от Китая. Кроме того, заставляют недоумевать многочисленные сообщения о неизвестно откуда взявшейся иррациональной ненависти к людям с темным цветом кожи. Десятки, если не сотни выходцев из Африки, Азии и Америки становятся ежегодно жертвами нападений в России, а местные власти только беспомощно разводят руками. “Что случилось с Россией?” – таков был рефрен всего обсуждения, и официальная делегация пыталась в меру своего разумения как-то ответить на этот, говоря дипломатично, непростой вопрос.

Объяснить причины того, почему Россию захлестывают ксенофобия и насилие на расовой почве, российская делегация затруднялась, как, собственно, затруднился бы любой, кому зададут такой вопрос. Об этом, действительно, мало что можно сказать по существу. Максим Травников говорил об идейной и моральной дезориентации российского общества после распада СССР. Странно, что он еще не добавил про величайшую геополитическую катастрофу ХХ века. Если серьезно, то такого рода отсылки просто к факту радикальных перемен объясняют все и одновременно ничего. Частные объяснения позволяют лучше понять отдельные аспекты или составляющие общей проблемы, но не исчерпывающе описать ее причины. Остается лишь добавить, что разгул ксенофобии и насилия очень органично сочетается с состоянием массовой культуры в стране и с поведением государства, которое постоянно ищет врагов, решает проблемы силой и посредством “патриотического воспитания” растравляет обывательские комплексы одновременно неполноценности и превосходства.

Российским властям есть о чем отрапортовать. Ужесточается законодательство о противодействии, растет число уголовных дел по фактам нападений или ксенофобской пропаганды, увеличивается количество иных актов реагирования со стороны прокуратуры и исполнительных органов, контролирующих средства массовой информации и некоммерческие организации. Спорным остается вопрос о том, действительно ли растет число расистских вылазок или имеющаяся статистика отражает лишь более активную работу правоохранителей и улучшение системы учета преступлений.

Детали того, какие достоинства и недостатки имеет российское законодательство, как оно применяется, и какова динамика в деятельности радикальных групп, лучше всего искать в специализированных изданиях и Интернет-ресурсах5. Здесь же лишь отмечу, что стороны обменялись мнениями и зафиксировали вполне предсказуемые вещи: существование проблемы, более активное реагирование на нее со стороны государства и угрозу избирательного и непропорционального применения антиэкстремистского законодательства.

Увы, со стороны российской делегации не обошлось без натяжек и умолчаний. Например, выступающие оперировали данными о “преступлениях экстремистской направленности”, не оговаривая, что в эту категорию входят самые разные проявления (не обязательно связанные с расизмом) вплоть до участия в незаконных вооруженных формированиях и терроризма. Отнесение таких дел к “экстремизму”, соответственно, дает заметный прирост в числе обвинительных приговоров. Прозвучал пассаж о том, что преследование расистского насилия при этом реально могло начаться только после августа 2007 г., когда в Уголовный кодекс были внесен ряд изменений. Это неверно по существу: ряд статей УК был просто приведен в соответствие с новой на тот момент редакцией Федерального закона о противодействии экстремистской деятельности. Суть же изменения в том, что к экстремизму оказались причислены также и преступления, совершенные по мотивам ненависти к социальной группе.

3) Организованная дискриминация от лица государства

Комитет отметил в вопросах правительству РФ и в ходе устной дискуссии такие сюжеты, как антигрузинская кампания 2006 г., снос цыганских поселков, положение турок-месхетинцев в Краснодарском крае, проблемы чеченцев вне Чечни, а также фабрикацию уголовных дел против мусульман, которых государство подозревает в сочувствии к радикалам. Ответы были предсказуемы – либо голое отрицание, либо сведение проблемы к частностям. Например, разговор об антигрузинской кампании в целом был замят, а по поводу требований милиции о списках детей с грузинскими фамилиями представительница Министерства образования и науки лишь заметила, что по результатам собственной проверки министерство такими сведениями не располагает. В ответе правительства на вопросы докладчика от Комитета было, например, без затей заявлено, что большая часть утверждений, приводимых в докладе Европейского Центра по правам цыган, “не нашла подтверждения” (п.17)6. Ликвидация цыганских поселков – это, якобы, не ликвидация цыганских поселков, а просто снос по решениям судов незаконно возведенных построек. При этом предусмотрительно обходится молчанием то обстоятельство, что цыгане были, как правило, принудительно поселены в тех же самых местах после 1956 года по решению государства.

Использовался и прием, именуемый в народе “переводом стрелок”. Месхетинские турки поехали не туда, куда следовало, и вообще сами себя поставили в положение временного населения. Цыгане в Чудово (что за инстанция такая – цыгане?) нарушили договоренность о прекращении самовольной застройки, а потому и попали под снос. Правда, иногда авторы письменного ответа и выступающие на сессии проговаривались. Например, прозвучало признание, что поселок Дорожный был снесен целенаправленно, потому, что жителей подозревали в торговле наркотиками. И остался без ответа ряд вопросов. Проблемы с оформлением права собственности на жилые строения и участки земли есть у многих в стране – почему же выселяют именно цыган, почему это делают массированно и почему в такой форме, буквально выбрасывая людей на улицу и лишая всех прав (вместе с регистрацией).

Еще примеры умолчания и подтасовки. В ответах на вопрос докладчика от Комитета по стране было прямо написано, что при получении статуса вынужденного переселенца национальный признак не учитывается (п.16). Между тем, ранее сами же представители Федеральной миграционной службы в официальном письме признавали, что национальность учитывается и чеченцам статус преимущественно не предоставляется7. На вопрос об ответственности должностных лиц за злоупотребления дискриминационного характера было сказано, что они привлекаются к уголовной ответственности по ст.286 УК (“Превышение должностных полномочий”), а не ст.136 (“Дискриминация”), поскольку первая предусматривает более строгие санкции. Беда в том, что примеров привлечения по ст.286 за расистские преступления нет, да и санкции обеих статей вполне сопоставимы.

Обе стороны несколько увлеклись обсуждением казачества. Российская делегация, расхваливая казачье движение, перегнула палку. Когда почти одновременно слышишь, что казаки много делают для укрепления межкультурного диалога, охраняют общественный порядок вместе с милицией, рекрутируются в особом порядке на государственную службу и одновременно возрождают свою традиционную культуру, – невольно призадумаешься. Последовал закономерный, но оставшийся без ответа вопрос: казаки – это кружок толерантности или особая военизированная организация? Но следует отметить, что в главном российская делегация сказала правду: в отчетный период реестровые и получающие государственную поддержку казаки в актах насилия замечены не были.

4) Уязвимые группы

Обсуждать проблемы отдельно взятых групп всегда проще. С одной стороны, можно не углубляться в выяснение того, имеет ли место в конкретных случаях дискриминация в смысле различного обращения, а можно просто констатировать наличие проблем и потребовать более активного участия в их решении. С другой стороны, для поддержки уязвимых меньшинств, как правило, что-то делается, и это “что-то” можно предъявить, умолчав о недостатках и упущениях. В принципе, обсуждение проходило именно в этом русле. Комитет особенно интересовали коренные народы и внутренние перемещенные лица. В свою очередь, российская сторона могла много что сказать про коренные малочисленные народы, поскольку их затрагивают несколько федеральных законов и ими занимаются несколько правительственных структур. С точки зрения властей, есть также успехи в связи с перемещенными лицами, поскольку ситуация в Чеченской Республике стабилизировалась и жалобы на отказы в предоставлении статуса и принудительные выселения в Чечню прекратились.

Так как детали происходящего Комитету не знакомы, то вдаваться в их обсуждение Комитет не может. Раз четкие критерии достаточности и необходимости мер в отношении коренных народов не известны, то и обмен мнениями оказывается поверхностным. В результате Комитет констатирует недостаточность принимаемых мер (а нигде в мире таковые меры полностью успешными назвать нельзя), а российская сторона в качестве достижений описывает то, что планируется сделать в будущем. При наличии длинного списка частных вопросов этим списком можно манипулировать, что и наблюдалось. Можно рассказать про планы оптимизации финансирования коренных народов и умолчать о том, почему же целевые программы их поддержки оказались неэффективными. Или сослаться на новый механизм создания территорий традиционного природопользования, забыв упомянуть, что старого практически не было и эти территории за семь лет с момента принятия соответствующего закона просто не создавались.

5) Миграция и гражданство

Здесь обмен мнениями также трудно было бы назвать содержательным. Однако, в принципе, приоритетный интерес к этой области оправдан, поскольку дискриминационные практики оказываются направлены в первую очередь на тех, кого обозначают как “мигрантов” во всех смыслах этого слова. Но миграционную политику, какой бы репрессивной она ни была, обычно сложно оценивать в расовых или этнических категориях: этнические дисбалансы не всегда очевидны, трудно доказуемы, и в российском случае это особо выражено. Правительства же объясняют репрессивные и ограничительные меры необходимостью контролировать движение населения и бороться с нелегальной иммиграцией, и такую аргументацию международные институты и эксперты признают вполне допустимой. Дьявол же, как всегда, прячется в мелочах: сложно понять, кого именно в силу каких пробелов в законодательстве записали в “нелегальные иммигранты” и как реально, а не по закону, осуществляется контроль. Позицию российской делегации облегчало то, что в последние годы законодательство о правовом положении иностранных граждан было существенно смягчено. Однако далеким от российских реалий людям сложно понять, например, что облегчение и упрощение коснулось трудовых мигрантов, тех, кто приезжает в России на короткий срок, а не тех, кому надо легализовать свое длительное проживание. Также при обсуждении упрощенного порядка получения гражданства может выпасть из поля зрения то, что институт гражданства в России, по сути, производен от института прописки, и те, кто жили в стране, но не имели постоянной регистрации по месту жительства, по-прежнему не могут приобрести статус законно проживающих лиц или добиться признания гражданства.

Так же сложно обсуждать различия между теоретическими и реальными возможностями. Российская делегация говорила о возможности установления органами Федеральной миграционной службы факта проживания в России на 6 февраля 1992 г. и, соответственно, признания гражданства РФ. Только при этом не обсуждалось то, что ФМС предпочитает отказывать таким заявителям. У людей есть возможность признать факт проживания в судебном порядке, но за скобками остается длительность и трудоемкость этой процедуры, опять же, при частых негативных решениях судов. Теоретически Федеральная программа переселения соотечественников может помочь людям в получении гражданства, и об этом говорила российская делегация. На деле же предоставление особых возможностей для участников программы означает одновременное закрытие других путей легализации бывших советских граждан. При этом сама программы бюрократизирована, налагает массу ограничений на участников и популярностью среди “соотечественников” не пользуется8.

Но следует отдать Комитету должное в том, что Заключительные замечания вполне корректно обозначили все проблемы, связанные с миграцией.

6) “Дружба народов”

Российская делегация по понятным причинам предпочитала говорить о вещах, которые собирательно можно назвать “дружбой народов”. Сюда можно отнести пропаганду толерантности, поддержку “национальных культур”, создание всевозможных консультативных советов при органах власти, различные фольклорные мероприятия и пр. Оценивать эту деятельность и разговоры о ней проблематично. С одной стороны, вроде бы, Конвенция требует от стран деятельности, ликвидирующей межрасовые барьеры и поощряющей сотрудничество и взаимопонимание разных групп. С другой, нет никаких критериев оценки этой деятельности. Например, многие ли слышали про так называемый “Поволжский форум”, проведенный под эгидой Совета Европы тогда, когда Россия в нем председательствовала? Единственным результатом помпезного мероприятия в Нижнем Новгороде стало принятие декларации, в которой ее составители последними словами обругали идею “столкновения цивилизаций” и пространно высказались за диалог и сотрудничество культур9. Можно ли считать это большим достижением?

Кроме того, приучение людей мыслить проблемы расизма и дискриминации как проблемы отношений между социальными целостностями, называются ли они “народами” или “культурами”, – по меньшей мере, двусмысленно и может вести к самым разным последствиям. Пропаганда толерантности и популяризация этнического фольклора – инструмент обоюдоострый, и об этом уже много сказано и написано.

В российском же случае ситуацию осложняют и другие обстоятельства. Судя по официальным отчетам, в стране много что делается, но все это происходит в достаточно закрытых сообществах и остается почти незаметным в публичном пространстве.

Опять же, остается много недоговоренностей. В ответах России на дополнительные вопросы Комитета сообщается, что на реализацию государственной национальной политики в федеральном бюджете на 2008–2011 годы запланировано 240 млн. руб., но что понимается под “национальной политикой”? Есть некоторое количество консультативных структур, но что известно о реальной практике их работы и ее результатах? За скобками обсуждения остаются многие вещи. Как, например, работают механизмы распределения средств на этнокультурные проекты? Между тем, эти механизмы непрозрачны, а средства в основном осваивают государственные же учреждения. О некоторых деталях представители властей просто умалчивают – например, о том, что являющиеся предметом их гордости консультативные структуры создаются на месте таких же структур, но ранее упраздненных. Или о том, что Федеральный закон об особых возможностях представительства коренных народов10 касался только региональных выборов 2003-04 гг. и фактически утратил силу. Или о том, что введенные в 2006 г. в ст.14.1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ положения о создании условия для работы национально-культурных автономий и для “содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации” носят куда менее конкретный характер, чем аналогичные положения ранее действовавших законов о местном самоуправлении.

7) Чечня

Разговор про Чечню оказался просто способом потратить время. Тема продолжает восприниматься как “горячая”, и международные организации, в том числе Комитет по расовой дискриминации, считают нужным ее обсуждать. Между тем связь проблем Чечни с этнической дискриминацией совершенно не очевидна. Поскольку в Чечне наблюдается политическая стабилизация и улучшается экономическое положение, а федеральное правительство направляет в регион немалые средства, – российской стороне есть что показать и о чем рассказать. Хотя к проблемам дискриминации это едва ли имеет хоть какое-то отношение.

 

Каковы же выводы? В основном дискуссия прошла вполне предсказуемо. Официальная делегация старалась продемонстрировать все позитивные достижения как она их понимала и, наоборот, вынести за скобки все, что могло бы бросить тень на правительство. Комитет, несмотря на то, что дискуссия не вдавалась и не могла вдаваться в детали российских реалий, в общем, точно зафиксировал имеющиеся проблемы и предложил вполне адекватные рекомендации.

Интересно ли это событие? Безусловно. Оно позволяет понять, что Россия отнюдь не уникальна со своей мозаикой, как утверждала официальная делегация, из 160 национальностей. Комитет понял суть проблем не из-за особой проницательности своих экспертов, а потому, что проблемы в разных странах и то, как к ним относятся, во многом схожи, поэтому ни с чем для себя неожиданным Комитет не столкнулся. Тем более, что Россия обсуждается не первый и даже не второй раз. Кроме того, изложение официальной позиции российских властей в концентрированном виде показывает, как выстраивается обсуждение т.н. “этнических проблем” внутри страны: какие используются терминология, аргументация и риторические приемы.

Имеет ли все это смысл? Такого рода обсуждения имеют практическое значение при двух условиях. Во-первых, если заведомо схематичное и не очень глубокое обсуждение на Комитете становится поводом для дальнейших дискуссий и решений внутри страны: реакций заинтересованных ведомств, парламентских инициатив, комментариев со стороны средств массовой информации и экспертов, откликов гражданских организаций. Во-вторых, если позиция Комитета, то есть не самых последних в своей области экспертов, воспринимается как своего рода зеркало, как показатель того, каким образом со стороны выглядят позиция и аргументы правительства и тех, кто ему оппонирует.

Имеются ли эти условия в России? Вопрос следует считать риторическим. Число людей, интересующихся проблемами дискриминации и равенства по этническому признаку, исчезающее мало. Почему так – отдельная большая тема. Остается слабое утешение, что даже скромный вклад в обсуждения, затрагивающие очень узкий круг людей, может принести в конечном счете пользу всем.

 

 

 

1 http://www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/cerds73.htm.

2 Questions Put by the Rapporteur in Connection with the Consideration of the Eighteenth and Nineteenth Periodic Reports of the Russian Federation (CERD/C/RUS/19). http://www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/docs/AdvanceVersion/CERDRussianFederationLOI73.pdf.

3 Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination. RUSSIAN FEDERATION. CERD/C/RUS/CO/19. 20 August 2008. http://www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/docs/co/CERD.C.RUS.CO.19.pdf.

4 Представитель России назвал доклад Спецдокладчика ООН о ситуации с расизмом в его стране политизированным. 11.06.2007. http://www.un.org/russian/news/fullstorynews.asp?newsID=7721.

* Подробнее о внутренних проблемах и неоднозначности Конвенции в связи с затрагиваемым вопросами см. статью автора “Расовая дискриминация в РФ пять лет спустя. Новый альтернативный доклад российских НПО” в настоящем номере РБПЧ. – Ред.

5 В первую очередь материалы на сайте центра “Сова” – http://www.sova-center.ru.

6 Письменные ответы Правительства Российской Федерации на перечень вопросов, сформулированных докладчиком Комитета по ликвидации расовой дискриминации в связи с рассмотрением объединенных Восемнадцатого и Девятнадцатого докладов Российской Федерации (CERD/C/RUS/19). http://www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/docs/AdvanceVersion/replies_russia73.pdf.

7 Это было прямо признано в официальном ответе Министерства по делам федерации, национальностей и миграционной политики Российской Федерации на запрос депутата Государственной Думы Вячеслава Игрунова – письмо № 09/1-9317 от 9 декабря 2001 г., подписанное заместителем министра А. Благовидовым.

8 Скоробогатько Т. Россия – не Израиль // Избранное. 2008. 10 сент. http://www.izbrannoe.info/45239.html; Стало чуть-чуть попроще // Ежедневный журнал. 2008. 12 сент. http://www.ej.ru/?a=news&id=8434.

9 Поволжская Декларация. Тезисы Итогового документа Международной конференции (Волжский форум). “Диалог культур и межрелигиозное сотрудничество” Нижний Новгород, 7–9 сентября 2006 г. http://www.coe.mid.ru/doc/f0709_r.htm.

10 Федеральный закон “О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации” от 7 февраля 2003 г. № 21-ФЗ.