Публикуемая ниже “Модель закона о въезде и выезде” разработана Объединением Комитетов в защиту советских евреев со штаб-квартирой в Вашингтоне. Публикацию предваряет отрывок из письма руководителей Объединения Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину. Следует подчеркнуть, что критические замечания авторов письма относятся к тексту закона, принятого Верховным Советом РФ и не подписанного Президентом. В последнем варианте проекта Закона РФ “О въезде и выезде” (см.стр.27) многие первоначальные недостатки закона уже исправлены. Тем не менее, плодотворные идеи, содержащиеся в “Модели” Объединения Комитетов, могут быть весьма полезными при дальнейшей доработке Закона и его рассмотрении в Государственной Думе.

К. Л.

Объединение Комитетов в защиту советских евреев

Его превосходительству господину Борису Ельцину,

Президенту Российской Федерации,

Кремль, Москва, Россия

6 декабря 1993 г.

Уважаемый господин Президент!

Объединение Комитетов является американской еврейской правозащитной организацией с отделениями в более чем 40 штатах. Мы вместе с правозащитными организациями по всему миру и с нашими Московским и Петербургским бюро по правам человека и соблюдению законности приветствуем недавние изменения в России и надеемся, что защита принципов прав человека будет главным приоритетом новоизбранного парламента и правительства. Права человека являются одним из наиболее важных критериев демократии.

Свобода передвижения является важнейшим фундаментальным правом человека. Российский Закон о въезде и выезде не отвечает международным обязательствам России по правам человека. Даже с улучшениями по сравнению с Законом СССР от 20 мая 1991 г. Российский Закон, введение которого планируется 1-го января 1994 г., не защищает полностью прав граждан России. Мы прилагаем... модельный закон о въезде и выезде, разработанный Объединением Комитетов. Модельный закон находится в полном соответствии с Международным Пактом о гражданских и политических правах, Хельсинкским Заключительным Актом и другими международными документами и учитывает опыт демократических стран по защите этого важного права...

Наряду с предоставлением свободы выезда остающимся в России отказникам... введение закона, отвечающего предлагаемой модели, обеспечит сильную защиту прав граждан России. Эти шаги будут способствовать устранению остающихся в США препятствий для освобождения России от ограничений поправки Джексона-Вэника.

Мы благодарим вас за рассмотрение наших предложений и готовы передать наш опыт в области свободы передвижения, прав человека и соблюдения законности для успеха той трудной борьбы, которую вы ведете по реформам в России в направлении демократии.

Искренне,

Памела Б. Коэн, Национальный Президент

Майка Х. Нафталин, Национальный директор

Статья 1. Определения терминов

(1) Термин “гражданин” в этом тексте Закона означает людей, которые являются гражданами этого государства в соответствии с Законом этого государства о гражданстве, либо были законными жителями бывшего Советского Союза, теперь проживающими на территории этого государства.

(2) Термин “паспорт” в этом Законе означает паспорт для поездок за рубеж. Это не касается внутреннего паспорта или каких-либо других документов для поездок или виз.

(3) Термин “паспортная служба” означает орган Министерства иностранных дел (или внутренних дел) этого государства, который ответственен за выдачу паспортов. В Министерстве должен быть отдел по пересмотру решений нижестоящего органа по выдаче паспортов.

(4) Этот Закон предусматривает возможность подачи апелляции в суды (сначала низшей, а затем и всех последующих инстанций) в любое время (на любой стадии) после отказа в выдаче паспорта.

Статья 2. Право покидать и возвращаться в страну

(1) Каждый гражданин (этого государства) имеет право покидать и возвращаться в страну. Государство несет исключительную ответственность за гарантию этого права.

(2) Этот Закон в сочетании с международными соглашениями, касающимися права на свободу передвижения, ратифицированными бывшим СССР и странами-преемниками включая Всеобщую Декларацию прав человека, Международный Пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к нему, и все документы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), и в соответствии с общими принципами Демократии, должен гарантировать гражданам этого государства право покидать страну и возвращаться в нее, должен устанавливать правила выдачи паспортов и разрешать спорные случаи, возникающие при отказе в выдаче паспортов гражданам страны.

(3) Этот Закон также применим по отношению к до сих пор не удовлетворенным ходатайствам по получению выездных документов и виз, поданным в соответствии с прежними правилами. Граждане, подававшие заявления по выезду из бывшего Советского Союза или стран-преемников, и граждане, подававшие такие заявления в соответствии с любыми прежними правилами и инструкциями, не должны снова подавать ходатайств в связи с введением этого Закона. Статья 12 определяет процедуру рассмотрения таких случаев.

(4) Этот Закон заменяет любые и все существовавшие до этого правила, инструкции, указания, включая судебные и политические решения, действовавшие в бывшем СССР и в странах-преемниках в любых учреждениях, агентствах и других официальных организациях любого из государств. Этот Закон специально прекращает действие любых официальных решений ОВИРа и/или его сотрудников и других официальных представителей.

Статья 3. Осуществление прав, гарантированных статьей 2

(1) Граждане страны осуществляют свое право покидать страну и возвращаться в нее, используя паспорта, выданные им паспортной службой.

(2) Паспорта действительны для поездок в любые страны мира. Процедура въезда в другие страны регулируется их законодательством.

(3) Для выезда из страны выездные визы не требуются. Получив паспорт, гражданин может использовать его в любое время без необходимости получения выездной визы в каждом случае выезда.

(4) Гражданину нельзя произвольно отказать в праве выезда из страны или возвращения в нее.

(5) В паспорте нет указаний о том, выезжает ли гражданин временно из страны, или он уезжает на постоянное жительство в другую страну. Все паспорта, за исключением дипломатических, описанных в разделе (9) этой статьи, должны быть единого образца, разница состоит только в информации, идентифицирующей владельца паспорта, а также в дате выдачи паспорта и сроке его годности.

(6) Паспорт действителен в течение 10 лет. Срок годности может быть продлен при обращении в паспортную службу.

(7) За выдачу и/или продление срока годности паспорта может взиматься плата в разумных пределах.

(8) Министерство иностранных дел (или внутренних дел) страны публикует адреса и телефоны каждого отделения паспортной службы в стране.

(9) В дополнение к правам, предоставленным гражданам настоящим Законом, государство может предоставить дополнительные права гражданам, получившим дипломатические паспорта или выезжающим в качестве представителей страны по официальным делам для участия, например, в международных встречах или организациях. Эти дополнительные права должны соответствовать международным законам или международно признанным стандартам дипломатической практики.

(10) Правила (инструкции) рассмотрения документов и выдачи паспортов должны быть опубликованы Министерством иностранных дел (или внутренних дел) страны. Эти правила (инструкции) должны находиться в полном соответствии с этим Законом и международными соглашениями, подписанными СССР или странами-преемниками. Все правила (инструкции) должны быть вывешены в каждом отделении паспортной службы.

Статья 4. Получение паспорта

(1) (а) Паспорта выдаются по личному заявлению гражданина страны, поданному в любое отделение паспортной службы.

(б) Признанные судом недееспособные взрослые граждане могут подать заявление на получение паспорта вместе с письменным разрешением от своих законных представителей. Суд разрешает возможные разногласия, связанные с выдачей паспорта недееспособным гражданам.

(2) Требуемая при подаче заявления на получение паспорта информация должна быть ограничена, она содержит минимальные сведения, необходимые для применения этого Закона. Может быть затребована копия свидетельства о рождении или какой-либо другой документ, подтверждающий личность, гражданство или правовой статус подавшего заявление. Нельзя требовать информации о целях поездки гражданина за рубеж, однако, гражданин может включить информацию о цели своей поездки в свое заявление, если необходимо срочное лечение или в случае серьезной болезни или смерти члена семьи за рубежом, или в других случаях, определяемых паспортной службой в соответствии с пунктом 4 статьи 4, когда требуется упрощенная и ускоренная процедура выдачи паспорта.

(3) (а) Гражданин может подать заявление от имени своих детей только если они моложе 18 лет. Необходимая для этого информация не должна превышать перечня сведений, изложенных в пункте 2 статьи 4 настоящего Закона.

(б) Ходатайство детей в возрасте до 14 лет включительно должно быть подписано (утверждено) либо обоими здравствующими и дееспособными родителями, или, если это невозможно, их законным представителем, который может также быть единственным живущим или дееспособным родителем. Детям в возрасте до 18 лет, но не моложе 14 лет, необходимо для подачи заявления на получение паспорта получить разрешение хотя бы одного родителя или его законного представителя.

(в) В случае, если родитель (родители) или законный его (их) представитель отказывается подписать разрешение на выезд ребенку, суд по месту жительства ребенка выносит решение по этому вопросу. Бремя доказательства в этом случае лежит на родителе, который не согласен, или на его законном представителе. Они должны убедительно доказать, что поездка за границу нанесет ущерб здоровью или благополучию ребенка. Решение суда должно быть вынесено по этому вопросу в течение 30 дней после обращения в суд. Если суд не согласится с родителями или их законными представителями, то он выносит определение, которое снимает все препятствия для выдачи ребенку паспорта (а также другому родителю, если он выезжает с ребенком).

(г) Дети в возрасте от 14 до 18 лет вместе с другими документами на получение паспорта подают в паспортную службу нотариально заверенное личное согласие на выезд.

(4) Паспорта должны быть выданы в течение 30 дней с момента подачи документов в паспортную службу. Если поездка связана со срочным лечением подавшего документы или с серьезным заболеванием или смертью живущего за рубежом родственника, то паспорт должен быть выдан в течение трех рабочих дней. Паспортная служба может определить также другие обстоятельства, при которых процесс выдачи паспорта должен быть ускорен.

Статья 5. Особые (исключительные) причины для временных ограничений в праве получения паспорта

Гражданину страны может быть временно отказано в получении паспорта только в следующих случаях:

(1) Если у Министерства иностранных дел (или внутренних дел) имеются четкие и убедительные свидетельства того, что при разрешении гражданину в выезде его отъезд представляет явную, непосредственную и серьезную угрозу национальной безопасности страны. Гражданину не может быть отказано в паспорте или в выезде из страны по этим причинам на срок более 5 лет. Если отказ основан на том, что гражданин обладает секретами, раскрытие которых представляет явную, непосредственную и серьезную угрозу государству, пятилетний период отказа исчисляется с момента прекращения доступа к этим секретам.

Гражданин должен быть в письменном виде уведомлен администрацией организации, предприятия, института или командованием воинской части при начале работы, учебы, призыва на действительную военную службу, или при переводе на другую работу или должность, о доступе к секретам, раскрытие которых представляет явную, непосредственную и серьезную угрозу стране. Гражданина нельзя принуждать занять должность, начать работу или службу, которые были бы связаны с такими государственными секретами.

(2) Если против гражданина возбуждено уголовное дело или он осужден судом, но только до тех пор пока дело не прекращено, или гражданин оправдан, или освобожден после отбытия наказания или по амнистии (или в результате актирования по болезни). Факт подачи гражданином заявления на получение заграничного паспорта ни в коем случае не может быть использован для затягивания следствия или судебного рассмотрения.

Статья 6. Рассмотрение заявлений на получение паспорта
и права граждан на обжалование

(1) В случае отказа в выдаче паспорта гражданин должен получить в письменном виде подробное объяснение о причинах отказа от Министерства иностранных дел (или внутренних дел) с подписью руководителя паспортной службы и печатью. Документ об отказе должен быть направлен заявителю в течение 30 дней со дня подачи заявления о выдаче паспорта.

(2) В случае отказа в выдаче паспорта жалоба может быть направлена на имя заместителя министра, ответственного за работу паспортной службы Министерства иностранных дел (или внутренних дел), или на имя министра, в течение 30 дней после получения отказа. Гражданин может включить в свою жалобу любую относящуюся к делу информацию, которая может использоваться для опровержения причин отказа по первому заявлению о выдаче паспорта. Жалоба должна быть рассмотрена в сроки, указанные в пункте 4 статьи 4 настоящего Закона. В случае повторного отказа, подписанного министром или заместителем министра иностранных дел (или внутренних дел), заявитель должен получить письменное объяснение в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи.

(3) Заявитель, получивший отказ в получении паспорта, может обратиться непосредственно в суд (в городской или областной по месту нахождения отделения паспортной службы, либо в городской по месту нахождения Министерства иностранных — или внутренних — дел), где ответчик обязан представить четкие и убедительные свидетельства законности и обоснованности отказа. Суд может приглашать независимых экспертов для помощи в проверке существа фактов. Истец имеет право на помощь адвоката и/или независимых экспертов и на доступ к независимым экспертам, приглашенным и оплачиваемым судом. Все эти свидетельства должны быть приняты судом. Доказательства, представляемые в суд паспортной службой или Министерством, должны были существовать до момента обращения гражданина за паспортом.

(4) Решение суда должно быть направлено гражданину в письменной форме в течение 2 недель после его принятия. В случае решения в пользу гражданина, суд приказывает Министерству выдать паспорт гражданину немедленно. В случае принятия решения в пользу Министерства суд должен юридически обосновать срок отказа в выдаче паспорта. В любое время в течение этого периода получивший отказ гражданин имеет право снова подать в суд для пересмотра решения. Суд должен рассмотреть новое заявление в судебном заседании, если гражданин докажет, что ситуация с его делом изменилась до такой степени, что оснований для продолжения отказа выдать паспорт больше нет. Если суд согласится с этими доводами, он приказывает Министерству немедленно выдать паспорт. Оплата судебных издержек в этом случае должна быть разумной и не содержать элемента наказания подающего апелляцию в суд.

(5) Решения городского или областного суда могут быть обжалованы в Верховном Суде государства.

Статья 7. Выпуск государством консультативного документа по поездкам

Правительство может издавать консультативный документ по поездкам в отдельные страны, если оно считает, что там существует возможность опасности для своих граждан при посещении этих стран. Этот консультативный документ ни в коем случае не посягает на гарантированное гражданином право на паспорт и на поездки в эти страны.

Статья 8. Выполнение финансовых обязательств из-за границы

(1) Невыполнение финансовых обязательств не является законным основанием для отказа в выдаче паспорта или для ограничения права на передвижение.

(2) Государство добивается заключения международных соглашений, чтобы обеспечить выполнение гражданами, бывшими гражданами или организациями их финансовых обязательств из-за границы. По договоренности сторон алименты и другие полагающиеся выплаты могут быть выполнены отъезжающим в национальной валюте вперед на несколько лет. При наличии двусторонних соглашений уехавшие граждане выплачивают алименты своим оставшимся иждивенцам из-за границы, оставшиеся граждане, имеющие алиментные обязательства по отношению к уехавшим, также выплачивают из путем перевода через банки.

Статья 9. Права граждан на собственность в случае отъезда за границу

(1) Граждане государства, которые собираются уехать, которые уезжают или уже уехали из страны, имеют право перевезти любую собственность, принадлежащую им и их семьям, и приобретенную ими иностранную твердую валюту, а также иметь на территории страны любую собственность, которая по праву принадлежит им, включая (но не ограничиваясь только перечисленным) недвижимость, деньги, ценные бумаги и другие ценности, находившиеся или находящиеся в банках бывшего СССР или в любом банке стран-преемников, включая и данное государство.

(2) Лица, лишенные ранее или отказавшиеся от гражданства, или проживающие за рубежом, не могут быть лишены права на собственность, которой они законно владели, когда жили в стране. Гражданам страны, которые проживают за границей, не может быть отказано в их правах на собственность.

Статья 10. Сохранение прав и защита интересов граждан, которые уехали, уезжают или уедут из государства

(1) Гражданам, подавшим заявления на получение паспорта, гарантированы все права, они несут все обязательства, предусмотренные законом. Произвольное лишение или ограничение любых их гражданских прав недопустимо.

(2) Граждане страны, поселившиеся за рубежом и возвратившиеся на постоянное или временное жительство в страну, пользуются всеми правами, гарантированными законодательством страны.

Статья 11. Пенсии гражданам, переселившимся за границу, или гражданам, поселившимся в стране

Выплата пенсий гражданам государства, живущим за рубежом, или гражданам других государств, переселившимся в страну, осуществляется в соответствии с законодательством. Государство заключает с другими странами соглашения по осуществлению таких платежей.

Статья 12. Принятие решений по делам, не законченным к моменту принятия Закона, или по вынесенным ранее отказам

(1) Каждый ОВИР передает все не решенные к моменту ввода в действие этого Закона дела и отказы в соответствующую паспортную службу в месте проживания подававшего заявление. Паспортная служба обязана уведомить каждого подававшего заявление о новом рассмотрении его документов.

(2) Все не решенные дела в соответствии с прежними правилами или законами по выезду из бывшего СССР или из стран-преемников должны быть пересмотрены паспортной службой в течение 30 дней после получения из бывшего ОВИР. Принятие решения осуществляется в соответствии с правилами настоящего Закона.

(3) Все заявления, по которым выданы отказы в соответствии с прежними правилами, инструкциями или законами, пересматриваются как новые ходатайства о получении паспортов в соответствии с настоящим Законом. Решения должны быть приняты в течение 30 дней после поступления документов из бывшего ОВИР. Отказы, выданные до вступления в силу этого Закона, не принимаются во внимание при рассмотрении этих заявлений.

(4) Выдача паспортов или обжалование в случае отказа осуществляются по правилам, установленным этим Законом.

(5) Граждане, чьи ходатайства на получение паспорта не были рассмотрены ранее, или были отклонены по прежним законам и правилам, могут обратиться в суд по месту нахождения паспортной службы или Министерства, чтобы обеспечить своевременное и в соответствии с этим Законом рассмотрение полученных от ОВИР документов.

Статья 13. Применение международных договоров

Если международными соглашениями, принятыми бывшим СССР или странами-преемниками, предусмотрены другие правила, чем изложенные в настоящем Законе, то действуют правила международных договоров. Эти правила немедленно после ратификации становятся дополнением к настоящему Закону. Государство стремится к ратификации всех существующих международных соглашений, касающихся свободы передвижения.

1) Поскольку этот модельный проект составлен для использования многими странами на территории бывшего Советского Союза, здесь использованы термины: государство или страна. Вместо этих слов должно использоваться конкретное название страны, принимающей Закон.

2) Паспортная служба может быть организована в рамках либо Министерства иностранных дел, либо в рамках Министерства внутренних дел. Учитывая печальный опыт произвола со стороны ОВИРов и других органов МВД, и учитывая, что паспорта выдаются для зарубежных поездок, по нашему мнению, лучше паспортную службу подчинить МИД государства.

3) В статье 5 установлены только две категории граждан, которым временно можно отказать в выдаче паспорта. Другим категориям граждан, в соответствии с международными соглашениями, отказать в получении паспорта (выезде) нельзя. Такие факторы, как приписка к военкоматам или призыв и прохождение военной службы, владение конфиденциальной или служебной информацией, наличие семейных или финансовых обязательств, не могут служить основанием для отказа в выдаче паспорта.

4) Стандартное понятие “явной, непосредственной и серьезной угрозы государству” (Статья 5, пункт (1)) базируется в основном на Страсбургской “Декларации о праве покидать страну и возвращаться в нее” (принята Европарламентом 26 ноября 1992 г.), которая обобщила все международные документы, включая Международный пакт о гражданских и политических правах. Пятилетний срок отказа в выдаче паспорта должен рассматриваться как максимальный. Число лет отказа должно снижаться в соответствии с реальной “явной, непосредственной и серьезной угрозой государству”, которую может представлять отъезд гражданина. Следует понимать любой отказ как исключительное событие и срок в пять лет тоже как исключительный (учитывая быстрые технологические изменения, широкую торговлю не только товарами и технологиями, но и самым современным оружием).

5) Наличие финансовых обязательств не может служить основанием для отказа в выдаче паспорта. Советские власти часто использовали финансовые и семейные трудности для того, чтобы не принимать даже документы на выезд. Для полного удовлетворения возникающих финансовых, включая алиментные, обязанностей граждан государство должно стремиться заключить двусторонние и многосторонние договоры для возможности выполнения платежей из-за границы и за границу.