Противодействие экстремизму, история законотворчества*

 

* Статья написана на основе работы А.Верховского, опубликованной здесь.

Первичное обсуждение в Государственной Думе первого созыва

На протяжении 1994 г. в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, который и до сих пор возглавляет коммунист Виктор Зоркальцев, обсуждалась идея специального "антифашистского" закона. Инициатором разработки законопроекта выступала депутат "Выбора России" Алла Гербер. В Думе тем временем спорадически вспыхивали дебаты о фашизме. И по ходу дебатов выяснилось, что национал-патриотические депутаты (Александр Невзоров и ряд депутатов от ЛДПР: Вячеслав Марычев, Виталий Журавлев, Юрий Кузнецов) термин "фашизм" предпочитали применять к демократическим изданиям и политикам, а также к сионистам*. Так что идеологические разногласия крайне тормозили процесс. Видимо, точнее даже будет сказать, что процесс тормозил сам Зоркальцев, опасавшийся, как и вся его фракция, что такой закон будет в дальнейшем использован против всей оппозиции, включая КПРФ, а не только против маргинальных национал-радикалов, которых в КПРФ рассматривали в лучшем случае, как малосимпатичных попутчиков в противостоянии "режиму Ельцина". Разногласия в Комитете не позволили подготовить единый законопроект. Не помогли и проведенные 14 февраля 1995 г. парламентские слушания.

Президентский законопроект, внесенный 7 июня 1995 г., предлагал ввести в УК РФ новые составы преступления - мятеж, пропаганду фашизма и организацию фашистских объединений и групп. В Кодекс об административных правонарушениях предлагалось внести статью о демонстрировании фашистской атрибутики и символики. Специальные "антифашистские" добавления предполагались также к статье УК о надругательстве над памятником или могилой и к закону о СМИ. Основные новеллы выглядели так:

Ст.74-2 "Организация фашистских объединений и групп" формулировалась так:

"Организация общественного объединения или группы лиц, деятельность которых основана на теории и практике фашизма и направлена на создание тоталитарного государственного или мирового порядка путем утверждения превосходства и исключительности определенной расы или нации, нетерпимости, ограничения и преследования личности в связи с ее социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежностью, либо активное участие в деятельности этих объединений и групп -
наказываются лишением свободы на срок от двух до четырех лет с конфискацией имущества или без таковой.

Те же действия, совершенные повторно или должностным лицом с использованием служебного положения, -
наказываются лишением свободы на срок от трех до семи лет с конфискацией имущества".

К диспозиции статьи можно было бы предъявить серьезные претензии. Непонятно, что именно имелось в виду в статье под фашизмом - видимо, определение фашизма, созданное тогда же в Академии наук, которое предполагалось использовать как официальное. Но РАН не полномочна создавать юридические определения, и со временем ее определение просто забылось, а никакого другого, пригодного для применения судом, просто не было*. Не более понятен и термин "тоталитарный порядок": о содержании понятия "тоталитаризм" споров не меньше, чем о понятии "фашизм". Вообще диспозиция статьи плохо применима: непонятно, как доказывать, на что "направлена" деятельность группировки, если это ясно не сказано в ее документах.

И совсем уж беспомощна была ст.74-3 "Пропаганда фашизма", в которой за таковую полагались разные наказания, но "фашизму" опять не давалось никакого определения.

Дополнение к ст.229 было несколько четче: "Осквернение фашистской символикой и атрибутикой скульптурного, архитектурного сооружения, посвященного борьбе с фашизмом или жертвам фашизма, могил участников борьбы с фашизмом". За это полагалось лишение свободы до 5 лет, возможно, с конфискацией имущества. Совершенно непонятно, какая символика и атрибутика является фашистской (эта тема еще будет иметь серьезное развитие, см. ниже), зато для суда все-таки понятно, что под фашизмом применительно к памятникам и могилам подразумевается конкретно нацизм и фашизм, противостоявшие СССР во II Мировой войне. Так что неудивительно, что эта часть формулировки потом дословно вошла в новый УК, принятый в 1996 г., а вот туманная ссылка на символику - нет.

Те же непонятные "атрибутика и символика" должны были быть внесены и в КоАП в виде ст.193-3 "Демонстрирование фашистской атрибутики и символики". За это правонарушение полагался штраф от 1 до 5 МРОТ, а при повторном нарушении в течение года - от 10 до 20 МРОТ или административный арест до 15 суток. Странно, но эта статья (только без разделения на части) позже все-таки вошла в новый КоАП (см. обзор действующего законодательства в настоящем номере).

И наконец, ст.4 Закона "О средствах массовой информации", трактующая об ограничениях свободы слова, должна была бы пополниться пропагандой "фашизма и иных форм политического экстремизма".

В конце концов, проект "завис" в Комитете по законодательству, да и Президент не настаивал на его продвижении в условиях очевидного противодействия Думы.

5 июля 1995 г. на пленарное заседание Думы было вынесено четыре законопроекта: самого Зоркальцева, Виталия Журавлева (ЛДПР), Андрея Нуйкина ("Выбор России") и Евгения Прошечкина (депутата Московской городской Думы, представлявшего ее законопроект; собственно, по инициативе председателя Московского антифашистского центра Е. Прошечкина законопроект был поддержан Московской городской Думой и внесен ею в порядке законодательной инициативы региональной власти). Проект Нуйкина фактически дублировал проект Прошечкина, так что Нуйкин снял свой законопроект в пользу законопроекта Прошечкина. Проект Виталия Журавлева носил сугубо публицистический характер, никаких толковых определений не содержал, зато почитал фашизмом также и обвинение в фашизме. Как невнятно определенный фашизм, так и обвинение в нем должны были влечь по проекту одинаковую уголовную ответственность. Цель была сформулированную в проекте достаточно прозрачно: "Воспрепятствование распространения информации о патриотизме в искаженном виде, а равно умышленная подмена понятия "патриотизм" с целью обвинения в фашизме". Неизвестно, мог ли бы на практике использоваться такой закон для защиты национал-радикалов, но он почти наверняка защищал бы более умеренную оппозицию, включая ЛДПР. Дискуссия, состоявшаяся 5 июля 1995 г., уже неоднократно описывалась.

С другой стороны, проекты Мосгордумы ("Законопроект Прошечкина") и взявшего самоотвод Нуйкина были направлены не против фашизма, а против политического экстремизма, легче, на наш взгляд, поддающегося юридическому определению.

Законопроект Прошечкина был сосредоточен на ограничениях для общественных организаций и СМИ, о которых законопроект Зоркальцева лишь упоминал. Законопроект предлагал закрывать по суду организации и СМИ, признанные экстремистскими, причем - существенная новация - иск могли подавать не только органы прокуратуры или Министерства юстиции, но и общественные организации. Признание организации экстремистской должно было базироваться на следующем определении:

"Статья 1.

К экстремистским общественным объединениям, в соответствии с настоящим Законом, относятся общественные объединения, которые совершают любое из следующих действий:

  1. публично призывают к установлению в России диктатуры, то есть строя, ликвидирующего политические и гражданские права граждан России;
  2. публично призывают к насильственному свержению конституционного строя или захвату власти;
  3. создают вооруженные формирования;
  4. ведут пропаганду войны в какой бы то ни было форме;
  5. публично выражают намерения ограничить права граждан Российской Федерации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; разжигают социальную, расовую, национальную, языковую или религиозную рознь;
  6. представляют свои цели, идеалы или отличительные признаки с помощью символики, исторически присущей национал-социалистическому режиму Германии и фашистскому режиму Италии; используют в указанных целях знак свастики в любых ее разновидностях;
  7. публично одобряют национал-социалистические, фашистские и иные тоталитарные режимы; отрицают преступления таких режимов и оправдывают их лидеров и их политику.

ПРИМЕЧАНИЕ. Общественное объединение признается совершившим действия, перечисленные в статье 1 настоящего Закона, если эти действия предприняты по решению его руководящих органов или руководителем, уполномоченным определять политику или выражать точку зрения этого общественного объединения".

К законопроекту прилагалась также поправка к УК, предлагавшая внести ст.72-1:

"Организация экстремистского общественного объединения, а также руководство таким объединением наказываются лишением свободы на срок до 5 (пяти) лет или штрафом до сорока минимальных месячных размеров оплаты труда или по статьям 70-74 настоящего Кодекса. Активное участие в деятельности объединения, указанного в части первой настоящей статьи, наказывается лишением свободы на срок до 3 (трех) лет или штрафом до двадцати минимальных месячных размеров оплаты труда или по статьям 70-74 настоящего Кодекса"*.

Как легко заметить, признать организацию "экстремистской по Прошечкину" довольно легко, так как для этого достаточно доказать, что организация в своих официальных (в смысле Примечания к ст.1 проекта) действиях подпала хотя бы под один из семи пунктов определения. Почти все эти пункты указывали на действия, являвшиеся уголовно наказуемыми или хотя бы просто запрещенными по уже действовавшим законам, так что сама по себе идея роспуска организации, официально занимающейся противозаконными действиями, вполне правомерна и отвечала духу недавно принятого Закона "Об общественных объединениях". И неопределенность ряда формулировок запретов (например, по "разжиганию розни" и "пропаганде войны") в проекте осталась на том же уровне, что и в действовавшем законодательстве.

Но проект Прошечкина вносил тут целых пять существенных новаций.

Первая - п. 1 ст.1 объявлял противозаконными публичные призывы к установлению диктатуры. Такой запрет в законодательстве не фигурировал; в сущности, здесь запрещалась пропаганда определенного изменения конституционного строя, в том числе мирного изменения.

Вторая новация, представленная в пп. 6 и 7, запрещает какую бы то ни было положительную апелляцию к опыту и даже символике нацистской Германии и фашистской Италии. (Законопроект Зоркальцева тогда предлагал запретить только реабилитацию "фашистских главарей" - см. ниже.) В варианте Прошечкина можно отметить две частности: отдельный запрет на свастику "в любых ее разновидностях", тем самым, видимо, и в тех, которые нацистами не использовались, и запрет отрицания преступлений тоталитарных режимов. Здесь, кстати, как бы между делом, введена крайне неопределенная формулировка: "национал-социалистические, фашистские и иные тоталитарные режимы"; в современной России нет ни малейшего согласия в том, какие именно режимы следует относить к тоталитарным, да и вообще это понятие не имеет однозначной трактовки.

Третья новация - нарочитое отсутствие упоминаний об умышленности тех или иных действий. Это естественно, так как ни одно из действий, перечисленных в ст.1 законопроекта, нельзя совершить неумышленно. В этом месте законопроект заметно отличался от устаревшей (и вскоре отмененной) идеи "умысла" в ст.74 УК.

Четвертая новация - сокращенный по сравнению с требованиями законов об общественных объединениях и о средствах массовой информации порядок роспуска/закрытия таких объединений и СМИ. Действовавшие (и ныне действующие) законы предполагают сперва вынесение предупреждений, и только потом роспуск/закрытие, а законопроект Прошечкина наверняка минует фазу предупреждений применительно к организациям и допускает возможность ее миновать применительно к СМИ (ст.5 законопроекта, о СМИ сформулирована в этом смысле не вполне четко). Такой ускоренный порядок на фоне всего существующего законодательства выглядел чрезвычайным.

И наконец, пятая новация - вносимыми поправками к УК самих лидеров и "активных участников" экстремистских организаций (но, по упущению авторов, не СМИ!) предлагалось в обязательном порядке судить просто по факту признания их объединения экстремистским. Предлагаемая новая статья не была жестокой по части наказаний: даже для руководителей предусматривалась возможность штрафа. Но важен был сам принцип неизбежного уголовного преследования для всего актива экстремистской организации.

Конечно, законопроект Прошечкина отнюдь не решал всех проблем. Например, в нем ничего не говорилось о том, как поступать с деятельностью не зарегистрированного экстремистского общественного объединения. Но систематическое применение такого закона, если бы он был принят, было бы проще применения статей тогдашнего УК: формулировки Прошечкина были заметно яснее. Достаточно было бы исков возглавляемого тем же Прошечкиным Антифашистского центра, подкрепленных документами национал-радикальных группировок, из которых совсем несложно набрать цитат по пунктам ст.1 законопроекта.

Нельзя не отметить также, что этот законопроект был первой относительно адекватной попыткой воплотить в законодательстве предусмотренный ст.4 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (см. обзор действующего законодательства) запрет организованной и пропагандистской деятельности, "которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней". Эта линия была в дальнейшем развита и в других законопроектах.

Можно спорить, правомерно ли называть экстремистскими действия, предусмотренные всеми пунктами определения их по Прошечкину, но, в конце концов, термин "экстремизм" юридически определялся бы этим законом впервые.

Возникает вопрос о возможности расширительного толкования ст.1, которая позволяла бы преследовать не только явных экстремистов (в смысле ст.1), но и более умеренную коммуно-патриотическую оппозицию, в том числе ЛДПР и КПРФ. Да, такая возможность была: ЛДПР легко могла подпасть под запрет из-за многообразных высказываний своего лидера, а КПРФ вполне могла быть запрещена за "оправдание" преступлений советского режима. Конечно, в проект можно было бы внести поправки, исключающие или существенно затрудняющие злоупотребления, но думскому коммуно-патриотическому большинству гораздо проще было просто заблокировать законопроект.

Как некоторую, не получившую, правда, продолжения, альтернативу проекту Прошечкина нам кажется важным упомянуть идеи, которые в 1995 г. высказывала сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения Валентина Лапаева. Внести все необходимые нормы она предполагала в готовившийся (но так тогда и не принятый) закон о политических партиях.

По ее словам, "при разработке проекта этого закона учитывалось два возможных сценария развития: первый - приход тоталитарной партии к власти на основе использования демократических избирательных механизмов и второй - приход такой партии к власти силовым, неконституционным путем. С учетом первого варианта в проект были введены требования о необходимости при регистрации устава партии подтвердить в нем демократический характер ее внутреннего устройства. Эти нормы встретили резкие возражения при обсуждении проекта. Основной смысл возражений сводился к тезису о том, что это нарушает права партии. На самом деле такой подход защищает права рядовых членов партии, ограничивая произвол партийной бюрократии. Но, что еще более важно, здесь защищаются законные интересы общества в целом, так как перекрывается дорога на выборы вождистским партиям тоталитарной ориентации. Ведь очевидно, что внутреннее устройство партии - это модель ее представлений о типе государственного устройства. Не может быть, чтобы партия, построенная по авторитарному, тоталитарному типу, свои действия вовне направляла бы на защиту демократических принципов и целей".

"Следует иметь в виду опасность, связанную с тем, что, закрывая для тоталитарных партий доступ к участию в выборах, мы можем вытолкнуть их за рамки правового пространства и подтолкнуть к поиску силовых, неправовых путей борьбы за власть. Поэтому очень важно хорошо отработать в законе и этот вариант". Для этого Валентина Лапаева предлагала "установить запрет на создание при партиях и политических движениях молодежных организаций"; "ввести более серьезные правовые гарантии против сращивания политических партий с промышленно-финансовыми группировками, коррумпированным чиновничеством, мафией и так далее в процессе коммерческой и хозяйственной деятельности политических партий"; включить в закон о партиях ряд антифашистских положений: "Запрет на пропаганду фашистской идеологии, использование фашистской символики, международные контакты с профашистскими организациями и тому подобное"*.

Параллельно Мосгордума (по инициативе того же Евгения Прошечкина) пыталась внести дополнения в Уголовный Кодекс.

24 мая 1996 г. Мосгордума приняла Постановление № 46 о внесении инициативы о новой статье УК 74-1: "Оправдание преступлений национал-социалистического, фашистского и иных режимов, совершавших акты геноцида и другие действия, признаваемые преступными международным уголовным правом":

"Публичное оправдание, одобрение, восхваление либо отрицание или грубое преуменьшение преступлений национал-социалистического, фашистского и иных режимов, которые совершали акты геноцида, преступления против мира, военные преступления и преступления против человечности, а равно публичное восхваление либо попытки оправдания деятелей этих режимов, признанных преступниками по решениям международных трибуналов, наказывается лишением свободы на срок от двух до четырех лет с конфискацией имущества или без таковой либо штрафом в размере от двадцати пяти до ста минимальных размеров оплаты труда с конфискацией имущества или без таковой.

Те же действия, совершенные с использованием средств массовой информации, а равно изготовления и (или) распространения печатной, кино-, фото-, аудио- и видеоматериалов такого же содержания наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет с конфискацией имущества или без таковой либо штрафом в размере от двадцати пяти до ста пятидесяти минимальных размеров оплаты труда с конфискацией имущества или без таковой.

Действия, предусмотренные частью первой или второй настоящей статьи, совершенные повторно, организованной группой лиц или должностным лицом с использованием служебного положения наказываются лишением свободы на срок от трех до семи лет с конфискацией имущества и лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет либо без такового".

Статья была основана на опыте аналогичных запретов, существующих в ряде западноевропейских стран, могла рассматриваться как продолжение права Нюрнбергского трибунала, а потому имела какие-то шансы на успех. Но, очевидно, время для внесения поправки было выбрано крайне неудачно: как раз принимался новый Уголовный Кодекс, так что поздно было вносить поправку в старый.

19 февраля 1997 г. та же самая поправка была Постановлением Мосгордумы № 13 внесена повторно - уже как статья 282-1 УК. Думский Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе рекомендовал его отклонить, сочтя, что деяния, описанные в проекте, уже входят в диспозицию ст.282 УК, а если они не направлены на возбуждение национальной или религиозной вражды, то остаются в рамках допустимого гарантированных Конституцией идеологического многообразия и свободы слова. Иначе говоря, продолжать дело Нюрнбергского трибунала по стопам западноевропейских стран Комитет не пожелал.

15 октября 1997 г. Мосгордума своим Постановлением внесла еще одну инициативу: дополнить УК статьей 282-2 "Об уголовной ответственности за использование в любой форме нацистской символики в Российской Федерации", который ждала та же судьба, что и предыдущие предложения.

Проект Виктора Зоркальцева

Проект, подготовленный Виктором Зоркальцевым, назывался "О запрещении пропаганды фашизма в Российской Федерации". В первом же варианте текста, внесенном еще в 1995 г. в ст.2 предпринималась попытка дать определение фашизму: "Идеология и практика господства одних наций и рас подавления других, выражающиеся в посягательствах на права и свободы граждан, культе жестокости и насилия". Далее добавлялось:

"Под пропагандой фашизма подразумевается публичное оправдание и распространение идеологии и практики фашизма средствами массовой информации (здесь, видимо, должна стоять запятая. - А.В.) путем проведения публичных шествий, пикетирования, собраний, митингов, публичного использования фашистской символики и атрибутики, печатных, изобразительных, видео- и аудиоматериалов, прославляющих фашизм". Ст.4 проекта прямо запрещала пропаганду фашизма.

Такое определение фашизма трудно назвать удачным, скорее здесь определяются просто агрессивный национализм и расизм. Терминологическая путаница вряд ли помогла бы исполнению закона, но и закон, запрещающий пропаганду агрессивного национализма, был бы вполне уместен. Правда, и в определение пропаганды попала та же идея запретить никак не определяемую "фашистскую символику и атрибутику".

Часть вторая ст.4 отдельно запрещала "распространение в публичных местах материалов, реабилитирующих фашистских главарей, снимающих с них ответственность за геноцид и другие преступления против мира, человечества и человечности". Сам по себе такой запрет был вполне адекватен, скажем, западноевропейской практике, но если понимать "фашизм" именно в смысле данного законопроекта, "фашистские главари" превратились бы в националистических лидеров и героев-завоевателей всех времен и народов, а это вряд ли кто-то имел в виду.

Важной частью законопроекта являлась ст.3, ограничивающая запреты ст.2. Ограничения эти по сути вполне разумны; стоит привести их полностью: "Запрещение пропаганды фашизма не должно ограничивать права граждан на свободу мысли и слова, печати, уличных шествий и иных публичных мероприятий, объединение (видимо, "объединения". - А.В.) в общественные организации, выявление и выражение общественного мнения. Настоящий закон не распространяется на научное, литературное, художественное и иное творчество, если оно направлено не на оправдание или распространение фашизма, а на его изучение и объективное освещение.

Не могут быть объектом запрещения личные взгляды человека.

Общественные объединения, органы государственной власти и местного самоуправления, а также граждане Российской Федерации вправе использовать информацию фашистского происхождения, если она не предназначена к массовому распространению и не будет вследствие этого способствовать пропаганде фашизма".

Привлечение к ответственности за пропаганду фашизма, если нет иных правонарушений, производится только после вынесения письменного предупреждения гражданину или общественному объединению со стороны местного органа внутренних дел (ст.7). По ст.8, наказание для общественных объединений и СМИ должны были быть установлены соответствующими законами, но поправки к ним не предлагались. Гражданин же решением суда мог быть наказан конфискацией средств пропаганды, штрафом от 50 до 100 МРОТ или административным арестом до 15 суток. Важно отметить, что проект Зоркальцева в отличие от проектов Президента и Мосгордумы, не предполагал уголовного преследования.

Важной частью проекта были ограничения на антифашистскую деятельность. Понятно, когда в ст.6 указывалось, что насильственное или противозаконное противодействие фашизму не допускается. Но не слишком понятна часть третья ст.4:

"За необоснованное объявление публичного действия пропагандой фашизма должностные лица несут материальную или дисциплинарную ответственность, а граждане или юридические лица, неправомерно обвиненные в фашизме, получают денежную компенсацию за причиненный им моральный и материальный ущерб в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации".

Понятно, что несправедливо обвиненные и так могут подать гражданский иск, а вот персональная ответственность чиновников явно нацелена на ограничение их антифашистской активности. Трудно сказать, насколько такие меры были бы оправданны, но бросалась в глаза их политическая подоплека: защитить оппозицию от полемических обвинений в фашизме.

В целом, проект, если отвлечься от явных недоработок, был направлен на то, чтобы создать средство мягкого давления на национал-радикалов, одновременно защитив умеренных националистов. С точки зрения противостояния национал-радикализму, создание дополнительного механизма давления было бы благом; сама мягкость этого механизма могла бы рассматриваться как позитивное дополнение жестких, но не работающих норм ст.74 и других относящихся к нашей теме статей УК. Если же сравнивать проект Зоркальцева с проектом Мосгордумы, то мягкость первого выглядит именно как мягкость, нежелание реально усилить давление на национал-радикалов (вероятно, отчасти из политических соображений, но также и ради защиты прав и свобод граждан). Особенно странно смотрелась ст.6, предписывающая противодействовать фашизму в первую очередь методом убеждения.

Правовое управление ГосДумы поддержало законопроект, хотя и высказало ряд критических замечаний, в основном - на явные несообразности текста типа "распространения практики господства… путем проведения публичных шествий". Было также указано на неполноту определения фашизма и приведено в качестве предложения цитированное определение, данное ранее РАН по Указу Президента.

Предлагаемый законопроектом запрет на реабилитацию фашистских преступников предлагалось сформулировать так:

"Публичное распространение материалов, реабилитирующих нацистских (фашистских) военных преступников, снимающих с них ответственность за преступления против мира, военные преступления и преступления против человечества, как они определены в статье 6 Устава международного Военного Трибунала, составляющего неотъемлемую часть Соглашения между Правительствами Союза Советских Социалистических Республик, Соединенных Штатов Америки и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и Временным Правительством Французской Республики о судебном преследовании и наказании главных военных преступников европейских стран оси, подписанного в городе Лондоне 8 августа 1945 года, и в статье 1 Конвенции о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества от 26 ноября 1968 года, запрещается". Эти предложения Правового управления трудно не признать разумными. Равно как и указание на то, что необходимы поправки в целый ряд затронутых проектом законов.

Принципиальным было возражение против административного наказания за фашистскую пропаганду. Указывая на то, что в УК уже есть статьи, "перекликающиеся с пропагандой фашизма", Правовое управление предложило установить именно уголовную ответственность, причем мера ее должна была бы быть не ниже той, которая была установлена ст.ст.71 и 74 УК.

Похожие соображения в той или иной степени повторяли после этого Правовое управление Совета Федерации, Правительство, Президент, Конституционный Суд. Причем Президент указал также и на идеологическую ограниченность законопроекта: во-первых, в его преамбуле неправомерно утверждалось, что в СССР в послевоенные десятилетия защищались идеалы свободы, а во-вторых, проект подразумевает борьбу только с одной разновидностью экстремизма, в то время, как такая борьба должна вестись с любыми его разновидностями. Отзыв Президента был строго негативным, в то время как остальные - умеренно негативными. А эксперты Конституционного Суда заявили, что такой закон вообще не нужен - гораздо полезнее конкретные поправки в другие законы (в данном случае - в КоАП), а также сочли нужным добавить, что цель проекта - "отвести внимание от других, не менее, если не более опасных его (тоталитаризма. - А.В.) проявлений, прежде всего ленинизма-сталинизма. На самом же деле следовало бы запретить пропаганду всякого тоталитаризма…".

Сходные поправки поступали и из самой Думы: Комитет по делам национальностей (председатель - Владимир Зорин, фракция "Наш дом - Россия") предложил "ввести запрещение не только пропаганды фашизма, но и пропаганды тоталитаризма, национализма, шовинизма и других родственных фашизму идеологий". Заместитель Председателя Думы Михаил Юрьев настаивал на замене административной ответственности на уголовную. Принятый без особых осложнений в первом чтении, законопроект Зоркальцева после долгих и непростых согласований был вынесен на второе чтение в феврале 1997 г. Причем прошло чтение вообще без обсуждения. Внесенные Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций поправки были приняты без возражений и проект получил 298 голосов "за" при одном "против".

В действительности, целый ряд положений, вызывавших столь бурные возражения, был в законопроекте исправлен, хотя многие поправки были Комитетом отклонены. Мы отметим лишь наиболее существенные, с нашей точки зрения, изменения.

Определение фашизма было теперь такое (ст.1 нового проекта): "Идеология и практика утверждения господства и исключительности одних рас и наций и дискриминации других, а также культ жестокости и насилия, посягательства на права и свободы, террор в отношении политических противников". Улучшение не очень значительное.

"Прославлять фашизм" теперь требовалось только умышленно, что было шагом назад по сравнению с реформой статьи о возбуждении национальной вражды в УК.

"Фашистские главари" (чьи деяния запрещается реабилитировать), превратились в понятных суду "фашистских (нацистских) военных преступников". Ответственность за "необоснованное объявление публичного действия пропагандой фашизма" была распространена на всех граждан, а содержание ответственности дано простой отсылкой к уголовному и гражданскому праву, что сделало проект в этой части на вид качественнее, но лишило смысла: никаких дополнений в законодательство ведь при этом не предлагалось. То есть речь шла, фактически, о политической декларации.

Статья же о противодействии фашизму, наоборот, избавилась от декларативности и приобрела разумную, хотя и недостаточно конкретную, норму: федеральные и региональные органы государственной власти, органы самоуправления "сотрудничают с общественными объединениями и гражданами, которые противодействуют пропаганде фашизма, оказывают им помощь и поддержку".

Зато порядок привлечения к ответственности (ст.5 нового проекта) окончательно выродился:

"В случае, если действия граждан подпадают под признаки пропаганды фашизма, предусмотренные статье 1 настоящего Федерального закона, органы внутренних дел составляют протокол об административном правонарушении.

Дела о пропаганде фашизма рассматриваются народными судьями районных (городских) народных судов.

Деятельность общественных объединений или средств массовой информации, ведущих пропаганду фашизма, подлежит соответственно приостановлению и запрету либо прекращению и приостановлению в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации".

Но при этом в законопроекте предлагалось приводить в соответствие с будущим законом только нормативные акты, а не другие законы, без чего ответственность за "пропаганду фашизма" была бы просто невозможна ни для граждан (а для других людей?), ни для общественных объединений или средств массовой информации.

К третьему чтению законопроект претерпел лишь незначительную редакционную правку. Правовое управление добавило новую порцию технических претензий, отметив, что и старые замечания учтены не были. Правда, на сей раз у Правового управления ГосДумы недовольство вызвала также норма о запрете материалов, реабилитирующих нацистских военных преступников: было почему-то сочтено, что эти "действия вполне подпадают под пропаганду фашизма".

Но вряд ли очередное негативное заключение Правового управления сыграло существенную роль в неожиданном провале законопроекта в третьем чтении 21 марта 1997 г. И хотя новых аргументов высказано не было, на сей раз результаты голосования были гораздо скромнее: "за" - 119 депутатов, "против" - 87, воздержалось - 3. Таким образом, при участии в голосовании менее половины списочного состава Думы проект был не принят. Владимир Рыжков заявил, что фракция "Наш дом - Россия" считает проект недоработанным и просит вернуть во второе чтение. Но это предложение собрало лишь 178 голосов. И тогда по предложению Анатолия Лукьянова (КПРФ), поддержанному и Рыжковым, проект был возвращен в первое чтение (296 голосов), то есть к нулевой отметке.

Можно предположить, что законопроект Зоркальцева своей мягкостью и "беспомощностью" (в сравнении с предшествующими, более применимыми и жесткими - см. выше) не устраивал пропрезидентское крыло Думы, чьи поправки не были реально учтены, а самим фактом своего существования - наиболее радикальные коммуно-патриотические группы.

В начале 1999 г. этот проект снова был направлен зоркальцевским комитетом на рассмотрение в разные инстанции, но, естественно, получил не более положительные отзывы, чем за два года до этого.

Институт государства и права РАН* заявил, что закон не содержит никаких реальных запретов, а лишь тавтологические и бессодержательные декларации. Автор заключения Александр Яковлев (бывший, к тому моменту, представитель Президента в Федеральном Собрании) предложил на основе формулировок законопроекта внести в УК новые статьи, посвященные созданию организации "нацистской или фашистской направленности" и собственно пропаганде фашизма.

Отметим, что проект был слегка поправлен в части определений в ст.1. Во всяком случае, 17 марта 1999 г. в Правовое управление Думы был отправлен проект уже с новыми определениями (они в дальнейшем уже не менялись до конца 2001 г.):

"Под фашизмом понимается идеология и практика, утверждающие превосходство и исключительность определенной нации или расы и направленные на разжигание национальной нетерпимости, обоснование дискриминации в отношении представителей иных народов, отрицание демократии, установление культа вождя, применение насилия и террора для подавления политических противников и любых форм инакомыслия, оправдание войны как средства решения межгосударственных проблем.

<…> Под фашистскими символами и атрибутами понимаются - символы и атрибуты, использовавшиеся национал-социалистической рабочей партией Германии и фашистской партией Италии и воспроизведенные в любых их формах и разновидностях"*.

Такое определение фашизма, в общем-то, не хуже, чем многие другие. Оно, очевидно, имеет в виду именно всю совокупность признаков, так как по отдельности они очевидным образом не являются еще фашизмом, что и подтверждено в ст.3, которая запрещает "публичные действия, которые направлены на пропаганду фашизма и содержат все признаки фашизма, предусмотренные частью первой статьи 1".

Для правоприменения это означало бы введение - в случае внесения поправки в КоАП, конечно, - нового состава преступления, включающего несколько уже существующих составов (возбуждение национальной вражды, пропаганда войны и др.) и целый ряд новых, но именно в совокупности. Таким образом, осуждение так определяемого фашиста было бы только затруднено по сравнению с действовавшим УК: надо было доказать сразу несколько (см. определение) действий. Это имело бы какой-то смысл только в том случае, если бы наказание по "статье о фашизме" существенно превышало бы наказания по другим статьям, но вместо этого по-прежнему предлагалось только административное наказание.

Проект снова встретил возражения с обоих флангов: одним определение фашизма и фашистской символики показалось слишком широким, другим - слишком узким. Что касается правительства, то главная причина его возражений состояла в том, что Правительство уже внесло свои "антиэкстремистские" законопроекты, и, как говорилось в подписанном Н. Аксененко заключении, "в связи с этим актуальность принятия закона, направленного на борьбу с частным случаем политического экстремизма, явно снизилась".

10 августа 1998 г., Правительство Постановлением № 1101-р от 10 августа 1998 г.* и письмом за подписью Кириенко** внесло уже упоминавшийся законопроект "О запрещении нацистской символики и литературы". Законопроект являлся развитием действовавшего в Москве с 1997 г. аналогичного городского закона, но призван был избежать обвинений в декларативности и неопределенности запретов.

Точно определить запрещаемую символику и запрещаемые действия с ней - очень непростая задача. Авторы законопроекта стремились поэтому дать максимально развернутые определения. Поскольку с тех пор никаких более точных формулировок не появилось, законопроект стоит процитировать подробнее:

"Статья 1. В Российской Федерации запрещается изготовление, распространение, демонстрация нацистской символики, литературы, аудио-, фото-,

кино-, видеопродукции, пропагандирующей нацизм, а равно ввоз указанных предметов на территорию Российской Федерации.

Статья 2. В настоящем Федеральном законе понимаются:

под нацистской символикой - знамена, значки, атрибуты униформы, приветствия, представляющие собой воспроизведение в любой форме и разновидности символики, использовавшейся национал-социалистической рабочей партией Германии и фашистской партией Италии: свастики, фасций, приветственных жестов;

под нацистской литературой - труды руководителей национал-социалистической рабочей партией Германии, фашистской партией Италии, а также иные публикации, обосновывающие национальное и расовое превосходство либо оправдывающие практику совершения военных и иных преступлений нацизма, осужденных Нюрнбергским международным военным трибуналом, а равно содержащие призывы к геноциду этнических групп либо насильственным действиям в отношении отдельных их представителей, изданные типографским или иным способом, включая размещение на машиночитаемом носителе; под нацистской аудио-, фото-, кино-, видеопродукцией…" - практически то же самое.

Далее шли ничем не ограниченные определения терминов "изготовление" и "распространение":

"…демонстрация нацистской символики… (и т.д. - А.В.) - публичное выставление, показ, вывешивание, изображение, воспроизведение на страницах печатных изданий или в фото, кино- и видеоматериалах указанных предметов и другие действия, делающие ее доступной для других лиц".

Статья 3 устанавливала исключение для художественного, научного контекста "в материалах, осуждающих нацизм", а также для исторического изложения, "не направленного на пропаганду идей нацизма".

Статья 4 содержала ссылку на "ответственность в соответствии с действующим законодательством".

4 июня 1999 г. Правительство, возглавляемое на тот момент Сергеем Степашиным, внесло еще два законопроекта: "О противодействии политическому экстремизму" и сопутствующий ему "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "О противодействии политическому экстремизму".

Законопроект предлагал рассматривать экстремизм как угрозу государственности, против которой требуется специальная система мер и, соответственно, система координации действий государственных институтов. Основной упор законопроект делал на ограничения деятельности объединений, а не отдельных граждан. В этом смысле законопроект был явным преемником предыдущих правительственных законопроектов и законопроектов Мосгордумы.

Определение политического экстремизма в ст.3 законопроекта дано фактически как совокупность уже существующих составов "экстремистских" уголовных преступлений - "это деятельность общественных объединений, иных организаций, должностных лиц и граждан, направленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, нарушение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, организацию незаконных вооруженных формирований, возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, а также публичные призывы к совершению в политических целях противоправных деяний".

Далее в ст.ст.4-10 шло перечисление функций различных общественных и государственных институтов в противостоянии экстремизму. По содержанию эти статьи лишь дублировали нормы уже существующих законов, но смысл их был именно в описании некой системы (аналогично устроен, например, закон "О борьбе с терроризмом").

Ст.13 проекта фактически утверждает, что общественное объединение является экстремистским и подлежит за это запрету, "если будет установлено, что общественное объединение, а равно его руководители или члены с ведома хотя бы одного из руководящих органов такого объединения, используя политические, организационные, пропагандистские, материальные и иные возможности общественного объединения, занимались экстремистской деятельностью, такое общественное объединение подлежит запрещению по решению суда. Продолжение деятельности общественного объединения после его запрещения либо незаконное воссоздание запрещенного общественного объединения влекут уголовную ответственность".

Эта очень жесткая норма означала бы, что запрету может подвергнуться даже организация, руководящие органы которой просто не обратили должного внимания на то, что одно из подразделений занялось экстремистской деятельностью (в смысле ст.3 проекта). И уж подавно при последовательном применении ст.13 были бы запрещены все до единой существующие национал-радикальные организации.

4 июня 1999 г. Правительство, возглавляемое на тот момент Сергеем Степашиным, внесло еще два законопроекта: "О противодействии политическому экстремизму" и сопутствующий ему "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "О противодействии политическому экстремизму".

Законопроект предлагал рассматривать экстремизм как угрозу государственности, против которой требуется специальная система мер и, соответственно, система координации действий государственных институтов. Основной упор законопроект делал на ограничения деятельности объединений, а не отдельных граждан. В этом смысле законопроект был явным преемником предыдущих правительственных законопроектов и законопроектов Мосгордумы.

Определение политического экстремизма в ст.3 законопроекта дано фактически как совокупность уже существующих составов "экстремистских" уголовных преступлений - "это деятельность общественных объединений, иных организаций, должностных лиц и граждан, направленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, нарушение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, организацию незаконных вооруженных формирований, возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, а также публичные призывы к совершению в политических целях противоправных деяний".

Далее в ст.ст.4-10 шло перечисление функций различных общественных и государственных институтов в противостоянии экстремизму. По содержанию эти статьи лишь дублировали нормы уже существующих законов, но смысл их был именно в описании некой системы (аналогично устроен, например, закон "О борьбе с терроризмом").

Ст.13 проекта фактически утверждает, что общественное объединение является экстремистским и подлежит за это запрету, "если будет установлено, что общественное объединение, а равно его руководители или члены с ведома хотя бы одного из руководящих органов такого объединения, используя политические, организационные, пропагандистские, материальные и иные возможности общественного объединения, занимались экстремистской деятельностью, такое общественное объединение подлежит запрещению по решению суда. Продолжение деятельности общественного объединения после его запрещения либо незаконное воссоздание запрещенного общественного объединения влекут уголовную ответственность".

Эта очень жесткая норма означала бы, что запрету может подвергнуться даже организация, руководящие органы которой просто не обратили должного внимания на то, что одно из подразделений занялось экстремистской деятельностью (в смысле ст.3 проекта). И уж подавно при последовательном применении ст.13 были бы запрещены все до единой существующие национал-радикальные организации.

Главные же поправки касались не приостановления деятельности, а ликвидации, то есть ст.44 Закона. Кроме технических поправок (например, нарушение ст.16 и тут было заменено на нарушение законов вообще), снова (см. выше) вносилась идея ликвидации по инициативе органов не только прокуратуры, но и Министерства юстиции. (Если здесь у разработчиков было желание обойти бездействующую прокуратуру, то лучше было бы, видимо, сосредоточить инициативу только в органах юстиции - дабы они, в свою очередь, не могли "кивать" на прокуратуру.)

Законопроект встретил серьезное сопротивление со стороны Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций. Комитет считал, что проект юридически плохо определяет экстремизм, не говорит ничего об ответственности отдельных граждан - не членов каких-то объединений и участников массовых акций (автор Заключения именно им приписывает "основные экстремистские действия"), дает неопределенно широкие полномочия исполнительной власти вообще и Президенту в частности. Комитет также полагал, что законопроект слишком узко трактует понятие экстремизма, исключая религиозный ("ваххабиты", "религиозные секты" и т.д.), некие "национально-культурный" и "административный" экстремизм.

XXI век: судьба старых законопроектов и появление новых

Жалкое существование влачил в III Думе законопроект 1998 г. о запрете нацистской символики. Новый состав Комитета по законодательству, как и предыдущий, не считал проект хорошим и на пленарное обсуждение не выносил.

"Антифашистский" законопроект Зоркальцева тоже лежал без движения. 15 апреля 2001 г. Сергей Юшенков (СПС) запросил информацию о положении дел с проектом, но это было лишь минутным всплеском интереса к нему. И лишь после того, как наметилась некая активизация со стороны Президента и Правительства, Комитет Зоркальцева 15 ноября того же года утвердил и на следующий день снова внес свой проект на рассмотрение. Впрочем, само рассмотрение в 2001 г. даже не успело начаться.

Зато ряд депутатов (включая Виктора Илюхина) инициировал внесение "антитеррористических" поправок в Закон "О средствах массовой информации". Поправка предлагала расширить список запретов в ст.4 Закона также на "пропаганду и оправдание терроризма и экстремизма". А еще - в законе о СМИ - предлагалось в этой же статье фразу "не допускается использование средств массовой информации" дополнить словами "и компьютерных сетей информации", хотя смысл такого термина (видимо, подразумевающего интернет), крайне неопределен.

Не слишком понятно, насколько широко можно толковать запрет на "оправдание терроризма и экстремизма". Понятно только, что эта фраза, безусловно, подходит к целому ряду публикаций национал-радикальной прессы, с одной стороны, и уже встречается в ст.15 закона "О борьбе с терроризмом", что ее легитимизирует. Впрочем, авторы проекта, как можно предположить, имели своей политической целью ограничения не для национал-радикалов, а для так называемых ваххабитов, чеченских сепаратистов и т.п.

Это видно и из содержания одновременно вносимой поправки в Закон "О борьбе с терроризмом": предлагалось в ст.15 в списке ограничений для СМИ (точнее, там написано просто "не допускается распространение информации", а авторы как раз хотели уточнить - "через средства массовой информации или иным образом") пункт о запрете "пропаганде или оправдании терроризма и экстремизма" пополнить словами:

"а также высказываний террористов, экстремистов и иных лиц, препятствующих осуществлению контртеррористических операций, которые пропагандируют и/или оправдывают сопротивление проведению контртеррористических операций в любой форме"*.

Последняя поправка ввиду широты описания запрещаемых действий является очень серьезным ограничением для свободы слова, но к теме ограничения национал-радикалов относится скорее косвенно.

Внесенная поправка, тем не менее, была 29 декабря 2001 г. принята в первом чтении большинством в 371 голос против 4. Концепцию законопроекта поддержали представители Правительства (Андрей Логинов) и Президента (Александр Котенков), хотя последний и высказал сомнения в возможности реальных ограничений в интернете. Еще Котенков заявил, что применение поправки будет возможно только после определения "экстремизма" в законе (см. ниже)*. (Правда, это не мешает понятию "экстремизм" присутствовать в законе "О борьбе с терроризмом".)

Комитет по законодательству, возглавляемый Павлом Крашенинниковым, пытался вынести на голосование свой проект "О противодействии политическому экстремизму" и сопряженные с ним поправки к законам. Но, кроме уже известного нам сопротивления Комитета Зоркальцева, проект наткнулся сразу на несколько других препятствий.

Во-первых, Анатолий Лукьянов, передавший Крашенинникову законопроект вместе с постом главы Комитета, возглавил теперь Комитет по государственному строительству и уже оттуда написал отрицательное заключение. В нем говорилось о том, что существующих норм, в первую очередь уголовных, совершенно достаточно, а к проблеме экстремизма предлагалось подходить в духе весьма сомнительного Заявления Думы от 19 марта 1999 г. "Об истоках политического экстремизма".

Во-вторых, Комитет по безопасности, возглавляемый одним из лидеров "Единства" Александром Гуровым, также выдал отрицательное заключение - ничего принципиально нового по сравнению с Конституцией, УК и законом "Об общественных объединений" авторы этого заключения в проекте не обнаружили, сочли, что он носит "политико-декларативный характер", и предложили проект отклонить.

В-третьих, Правовое управление на сей раз заявило, что "в законопроекте отсутствует самостоятельный предмет правового регулирования", так как сам "экстремизм" не является никаким новым правонарушением по сравнению с уже существующими статьями УК, а новых "проявлений политического экстремизма" законопроект к УК не добавляет. Были и менее значительные, точнее - легче исправимые, замечания: что Президент не может руководить судебной властью, что не хватает экономического обоснования, и многие другие.

В-четвертых, само Правительство дважды на протяжении 2001 г. просило не выносить пока законопроект на пленарное рассмотрение. Возможно, как раз из-за слишком массированного сопротивления.

И наконец, осенью 2001 г. в Администрации Президента возникла идея подготовки принципиально нового законопроекта, касающегося, причем, сразу, и политического, и религиозного экстремизма (хотя понятие "религиозный экстремизм" до этого момента использовалось только в публицистическом контексте и не имеет еще никакого юридического смысла). О намерении внести новую версию законопроекта публично объявил 20 декабря 2001 г. представитель Президента в Думе Александр Котенков, оценив при этом крашенинниковский проект так: "Он является сырым и уже не отвечает сегодняшним требованиям". И действительно, Комитет по законодательству отступился от проекта, а 10 января 2002 г. Минюст направил в Думу новый законопроект, но его рассмотрение выходит теперь за рамки данного материала. В первую очередь потому, что полным ходом пошел президентский, уже через полгода миновавший все не существенные для его победоносного прохождения барьеры - думские и слабо возражавшего общественного мнения. Ниже приводятся некоторые оценки этого вошедшего теперь в силу Закона