Мониторинг нарушений прав человека становится одним из самых актуальных направлений в деятельности правозащитных НПО в России. Но лишь немногие организации обладают практическим опытом такой работы, а учебной и методической литературы по мониторингу почти нет. Отчасти этот пробел старается восполнить своими семинарами и изданиями Московская хельсинкская группа, однако аудитория тех и других поневоле ограничена. Настоящий блок посвящен как общим проблемам мониторинга, так и некоторым аспектам опыта мониторинга в российских организациях.

 

МЕТОДИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ И ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

В основу настоящей подборки легли методические материалы учебно-тренировочного семинара для региональных участников проекта Московской Хельсинкской Группы "Мониторинг прав человека в России", состоявшегося в ноябре 1999 г. в Москве, и брошюра … . И материалы семинара, и брошюра подготовлены группой польских правозащитников во главе с хорошо известным читателям нашего Бюллетеня Мареком Новицким.

 

Содержание, задачи, объекты мониторинга

В чем состоит мониторинг прав человека, какую именно деятельность следует относить к этой категории? По мнению авторов …, опирающихся на обширный анализ литературы и практический опыт привел авторов к заключению, что основными компонентами мониторинга является

• активный, целенаправленный и, что очень важно, плановый сбор и обработка по возможности самых исчерпывающих данных, связанных с видами нарушений прав человека и частотой их совершения в выбранной нами области, и составление по этим данным описания реального состояния;

• сравнение действительного состояния с формально принятым в государстве законодательством, проверка соответствия международному праву внутреннего права и исследовании практического его соблюдения в интересующей нас области;

• определение причин нарушений с указанием того, что следует изменить для улучшения состояния в данной области;

• накопление материалов, нужных в дальнейшей деятельности в пользу системных изменений.

Правильно организованная и проводимая, такая деятельность помогает решать одновременно несколько задач, стоящих перед правозащитными НПО. Однако конкретное содержание мониторинга может в известной степени зависеть от того, на какой из задач делается основной акцент

1. Познавательная функция. Иногда уже по первоначальной информации видно, что в какой-то области постоянно нарушаются права человека, но мы не знаем масштабов этих нарушений, а также того, что именно следует изменить в системе функционирования государственного механизма, чтобы эти нарушения предотвратить. Мониторинг позволяет получить документированные знания о видах и распространенности нарушений прав человека и определить, какие изменения закона или его практического применения способствовали бы значительному ограничению этих нарушений.

2. Поддержка действий на благо общества. Когда, благодаря ранее проведенным действиям, мы приобрели относительно точные знания о характере и масштабах нарушений и, в принципе, знаем, что нужно изменить (положение закона, практику его применения, способ общественного финансирования и т.п.), чтобы их предотвратить, — задачей мониторинга является сбор конкретных фактов, доказательств нарушений и аргументов с тем, чтобы убедить власть и сограждан в необходимости введения изменений.

3. Профилактическая функция. Иногда главная цель мониторинга вообще не сводится к получению знаний или накоплению доказательств: он может выступать как своего рода самоцель. Сам факт постоянного наблюдения, контроля за публичной властью способен повлиять на поведение властей, заставить их соблюдать права человека в данной конкретной сфере или конкретном случае. Тогда термин "мониторинг" заменяется словом наблюдение. Типичным примером такого мониторинга является мониторинг выборов или конкретного, важного для нас судебного процесса. В таких случаях мониторинг как таковой может препятствовать нарушению прав человека, так как власть предупреждена о том, что ее действия находятся под тщательным наблюдением. Часто бывает, что власти, осведомленные о предстоящем мониторинге, предпринимают шаги по улучшению соблюдения прав человека, чтобы результат исследований был для них более выгодным. Многие из таких изменений, введенных в вынужденном порядке по случаю мониторинга, останутся навсегда, и тем самым исследование приведет к улучшению ситуации.

Мониторингу могут, подлежать, в частности,

а) Соблюдение каких-то конкретных прав на определенной территории (например, неприменение пыток, различные аспекты права на справедливый судебный процесс, право на неприкосновенность личной жизни, свобода слова и т.п.).

б) Соблюдение прав представителей меньшинств (например, национальных, религиозных, этнических меньшинств, эмигрантов, гастарбайтеров, сексуальных меньшинств, бомжей, безработных, нищих, лиц физически или умственно отсталых, ВИЧ-инфицированных и т.п.).

в) Соблюдение всех или каких-то определенных прав лиц, пребывающих в изоляционных заведениях закрытого и открытого типа (например, полицейские участки, следственные изоляторы, тюрьмы, вытрезвители, общие и психиатрические больницы, воинские части, детские дома, исправительные колонии, дома социальной помощи, общежития, суда дальнего плавания и прочие места, где в казарменных условиях люди пребывают добровольно или принудительно). В случае такого мониторинга следует помнить, что стоит исследовать права человека всех, пребывающих в таких заведениях, а не только права их "клиентов" (заключенных, пациентов, военнослужащих и призывников, детей и т.п.). Во-первых, часто права служащих в такого рода учреждениях тоже серьезно нарушаются из-за плохих законов или нарушения законов органами надзора. Во-вторых, нам будет легче проводить исследования, если эти служащие заметят, что мы заботимся тоже и о них. Это увеличит достоверность нашей организации и повысит ее кредит объективности (доверие), что может помочь, например, когда нам будет нужен доступ к "укромным местам" данного учреждения.

г) Соблюдение прав человека в контактах с лицами, представляющими государственные учреждения (например, арест, обыск лица или квартиры государственным функционером, принятие посетителей и оформление их дел в органах государственной и самоуправленческой власти, визиты в поликлинику, участие в судебных процессах, исполнение конфискации имущества судебным исполнителем и т.п.).

д) Соблюдение прав человека во время связанного с конкретной ситуацией контакта с людьми, выполняющими предусмотренные законом "параполицейские" функции (например, частными детективами, телохранителями, охранниками в магазинах, клубах, ресторанах, контролерами билетов в средствах транспорта, службами охраны правительства, конвоирами при перевозках денег и т.п.).

е) Соблюдение прав человека государственными учреждениями, располагающими властными полномочиями (например, полиция, пограничники, таможенники, лесная и водная охрана, налоговая полиция, казначейские палаты, судебные попечители, местные органы правительственной администрации и самоуправления и т.п.). В отличие от случаев, приведенных в п. г), здесь предметом исследования будет функционирование учреждения в целом, а не только мониторинг отдельных процедур в контакте с гражданином-посетителем, желающим разрешить свою проблему в учреждении, или лицом, от которого представители государственного учреждения чего-то требуют.

ж) Соблюдение прав человека государственными учреждениями, проводящими кампании (например, выборы, эвакуация населения, борьба со стихийными бедствиями, отчуждение имущества для общественных нужд, таких, как строительство автомагистралей и др.).

з) Соблюдение прав человека службами охраны общественного порядка, участвующими в ликвидации нарушающих право акций протеста а также во время противодействия нарушениям правопорядка участниками массовых мероприятий блокада автодорог, рельсовых путей, оккупация правительственных зданий и т.п.), а также во время противодействия нарушениям правопорядка участниками массовых мероприятий (футбольные матчи, рок-концерты и т.п.).

и) Внедрение какого-либо закона, важного для прав человека (например, закон о психически больных, закон о защите персональных данных, закон об иностранцах, трудовой кодекс, уголовный кодекс и др.). Такого типа мониторинг проводится спустя некоторое время после вступления в силу нового закона для того, чтобы описать его последствия с точки зрения защиты прав человека.

Разумеется, приведенный перечень — далеко не исчерпывающий и может быть дополнен в зависимости от политического строя, характера общественных и социальных проблем, связанных с правами человека, и т.д.

 

Этапы мониторинга

Предварительный анализ ситуации для выработки предварительной стратегии.

Предварительный анализ заключается в поиске информации из относительно легко доступных источников. Он помогает расширить наше общее представление о данной области действительности, о возможных проблемах и неожиданных фактах .Однако подобный анализ сам по себе еще не является мониторингом: от его результата будет зависеть, решимся ли мы на проведение мониторинга. На этой стадии работы используются следующие источники:

- беседы с экспертами (учеными, работниками специализированных неправительственных организаций, юристами и другими лицами, которые занимаются или уже когда-то занимались данной проблемой причем в первую очередь мы стремимся привлечь тех экспертов, которые могут нам подсказать письменные источники;

- фокусированные групповое интервью (так называемые "фокус-группы") лиц, связанных с данной тематикой, которые видят ее с различных точек зрения (государственные чиновники, пострадавшие или их семьи, представители неправительственных организаций и т.п.);

- предварительный анализ правовых положений, связанных с избранной областью (внутреннее и международное право);

- анализ результатов научных исследований, проводимых научными институтами и вузами;

- анализ результатов других исследований или проверок, проводимых различными государственными органами (например, контрольной палатой), неправительственными или международными организациями;

- анализ прессы, беседы с журналистами, занимающимися данной областью;

- анализ жалоб граждан, поступивших в различные организации по интересующей нас теме (управление омбудсмана, специализированные неправительственные организации, адвокатские конторы, и т.п.);

- визиты, т.е. одноразовое посещение учреждений и мест изоляции (суд, ведомство, психиатрическая больница, тюрьма, детский дом и т.п.) с целью расширения знаний об их проблемах или для разработки концепции мониторинга.

Основываясь на предварительном анализе, мы уже можем четко определить, какого рода знания нам нужны

 

1. Формулировка и выбор исследовательского задания.

Задание для исследования определяет область, которую нужно исследовать, факты и конкретные случаи, необходимые для достижения намеченной цели. Среди нескольких возможных заданий выбираем обычно одно, руководствуясь критериями, аналогичными критериям выбора цели.

2. Анализ законодательства.

Сравнение стандарта защиты прав человека, закрепленного в международном праве, со стандартом этой защиты, определенным во внутреннем законодательстве. Анализ законодательства для нужд мониторинга распространяется как на международное, так и на внутреннее право и продолжается до самого конца мониторинга, т.е. до составления доклада о его результатах. Что касается международного права, анализируются как те нормы, соблюдать которые наше государство обязано, т.е. нормы, содержащиеся в ратифицированных нашим государством договорах, так и различных акты так называемого мягкого международного права, которые принимаются в виде рекомендаций, резолюций, деклараций и т.п. различных международных организаций. Исследование актов внутреннего законодательства начинается с Конституции. Потом анализируются Законы, Указы Президента (если у него есть право их издавать), а также распоряжения и решения правительственной администрации, нормативные акты органов местного самоуправления, подзаконные акты и внутренние уставы различных учреждений (например судов, детских домов) и т.п.

Определив, как международное право защищает права человека в охватываемой мониторингом области, мы должны провести анализ соответствия внутреннего законодательства актам международного права, ратифицированным нашим государством. При этом нужно помнить, что внутреннее право не должно гарантировать меньше прав, чем международное. Но больше оно гарантировать может. Такой анализ – это уже непосредственно часть мониторинга, т.к. исследование нарушений прав человека в определенной области прав мы начнем с идентификации положений законов, которые сами собой нарушают или открывают возможность систематического нарушения прав и свобод человека.

• Определении соответствия внутреннего законодательства, а также в уточнении того, регулируют ли акты низшего ранга всё то, что разрешается актами высшего ранга. Кроме сравнения международных стандартов с внутренними, мы проводим тоже анализ актов внутреннего законодательства. Исследуя внутреннее соответствие правовых актов различного ранга, можно часто заметить, что чем ниже ранг данного законодательного акта, тем в меньшей степени он соответствует международным стандартам по защите прав человека. В такой анализ входит проверка того, регулируют ли акты низшего ранга только те области жизни и только в такой степени, которую им разрешает Конституция. Что касается соответствия законам актов низшего ранга, нужно проверить, урегулировано ли в них то, что требуется данным Законом, а также, не занимаются ли они чем-то еще, чего этот Закон не разрешает.

• Составлении подробного описания стандарта защиты прав человека в интересующей нас области. Для построения четкой концепции мониторинга и последующего планирования тактики проведения мониторинга особенно важно знать правовой стандарт, который необходимо соблюдать в интересующей нас области. Описание этого стандарта мы даем как по международному праву (это будет минимальный стандарт защиты), так и на основе внутреннего права, которое может расширять этот стандарт. Часто бывает, особенно в случае правовых актов низшего ранга, что они противоречат международному праву, несмотря на то, что соответствуют данному Закону.

Несколько практических замечаний по анализу законодательства

1. Для проведения анализа законодательства нам, разумеется, понадобится юрист, но что он будет искать в определенных правовых актах и чем он будет заниматься определяем мы, инициаторы мониторинга, руководствуясь информацией, полученной по предварительному анализу ситуации и сужая сферу наших интересов до избранных нами исследовательских проблем.

2. Анализ законодательства проводится обычно вплоть до окончания мониторинга. Со многими правовыми урегулированиями, особенно низшего ранга (например, внутренние уставы и регламенты различных учреждений), мы можем иметь дело лишь во время самого монторинга и, естественно, придется их анализировать по ходу работы.

3. Стандарты в области защиты прав человека – живые, они изменяются во времени. Поэтому нужно знать не только действующее законодательство, но и судебную практику и комментарии к решениям судов.

4. Чаще всего, аналогично Европейской конвенции, признается принцип, что права и свободы могут быть ограничены актом в ранге Закона, причем только тогда, когда это абсолютно необходимо в демократическом правовом государстве и с учетом безопасности государства, защиты общественного порядка и предупреждения преступности, в интересе защиты здоровья и нравственности, прав и свобод других людей. Эта триада существует всегда неразделимо, т.е. ограничение должно устанавливаться Законом, должно быть оправдано необходимостью и быть введено для строго определенных целей. Эти требования – необходимые условия для признания легальности ограничений прав или свобод человека. Несоблюдение одного из них будет означать нарушение прав человека.

5. Необходимо внимательно читать (о чем зачастую забывают) заключительные и временные положения, прилагаемые к издаваемым актам, ибо в них мы можем найти информацию о дате вступления в силу данного правового акта, а в случае Законов – о ратификации международных договоров, декларации и оговорки по некоторым их статьям. Часто тоже в них есть положения, отклоняющие существенные с точки зрения наших исследований правовые урегулирования, содержащиеся в Законах.

6. Особое внимание следует обращать на правовые акты низшего ранга (инструкции, регламенты, постановления, циркуляры и т.п.), ибо как раз они-то чаще всего противоречат стандартам защиты прав человека.

7. Анализируя правовой акт, изданный во исполнении какого-либо Закона, нужно проверить, действительно ли этот закон содержит делегацию в этом отношении (т. е. действительно ли он уполномочивает акт низшего ранга регулировать данный вопрос), и в каком объеме, не превысил ли данный правовой акт то, что разрешал Закон.

 

3. Определение исследовательских проблем в рамках избранного задания

В рамках каждого из избранных исследовательских заданий мы можем определить ряд более детальных проблем.

4. Формулировка исследовательских вопросов по отдельным проблемам

На этой стадии ставятся уже весьма детальные вопросы по выбранным исследовательским проблемам.

5. Выбор исследовательских методов и способ их использования, разработка инструментария для сбора информации

К каждому исследовательскому вопросу можно уже более точно подобрать подходящие исследовательские методы и инструментарий. Например: анализ прессы, физические измерения, вторичный сравнительный анализ статистических данных, изучение актов по делам (например, судебных папок с документами в учреждениях), анализ жалоб, физическая или криминологическая экспертиза, реконструкция событий, групповое интервью (focus group), адресное интервью, анкетирование (с вопросами закрытыми, открытыми или обоих видов одновременно), анкетирование, наблюдение, эксперимент, и т.п.

Спектр используемых методов весьма широк: в мониторинге используются методы социальных исследовании, следственные методами, а порой и многими другими. В условиях угрожающей опасности (если действия ведутся в недемократическом государстве и мониторинг проводится вопреки запрету властей) используются также приемы конспирации. Для ответа на каждый исследовательский вопрос используются несколько источников и, по мере возможности, различные методы. Любую полученную информацию необходимо проверять, чтобы результаты наших исследований были как можно более достоверными. При разработке исследовательского инструментария одновременно намечается и система обработки данных, полученных во время исследований форма, в которой будут представлены результаты.

Специфический методологический подход в мониторинге состоит в накоплении конкретных документированных "казусов" — случаев нарушения прав человека, которые, с одной стороны, иллюстрируют более широкое явление, а с другой служат основой и отправной точкой для действий по улучшению состояния дел с соблюдением прав человека в выбранной области.

Казусы собираются во время мониторинга. Ими иллюстрируем доклад. Яркий, эффектный казус можно использовать в работе со СМИ. Общественность живее реагирует на обиду конкретного человека, чем на анонимные статистические данные. Если же мы ищем союзников и хотим подогреть эмоции общества, мы должны располагать яркими конкретными казусами. некоторые можно использовать в последующих правовых, политических и общественных действиях. Некоторые казусы можно использовать для дальнейших действий правового характера. Так, Доведение соответствующего дела до Конституционного суда или Европейского суда по правам человека может привести к изменению закона и тем самым к системному решению проблемы. Разумеется, в этом случае первым, абсолютно необходимым критерием отбора должно быть согласие пострадавшего на осуществление от его имени необходимых правовых действий. Кроме того, нужно, чтобы:

• дело было "чистейшим" случаем нарушения какого-либо права человека и не содержало дополнительных, затемняющих картину правовых аспектов,

• жертва вызывала симпатию: ведь с помощью СМИ мы будем стараться добиться общественной поддержки нашего дела,

• характер обиды, нанесенной жертве, была достаточно распространенным, — чтобы выбранный казус представлял собой характерный пример некоторого общего явления,

• жертва уже использовала все доступные правовые средства, своевременно подавала кассационную жалобу и т.п.,

• имелись все основания рассчитывать, что дело, доведенное до Конституционного суда или Европейского суда по правам человека, будет выиграно.

Такие казусы необходимо весьма детально документировать. В некоторых случаях недостаточно лишь собрать официальные документы, нужно дополнительно накопить информацию о фактах, собрать показания свидетелей, реконструировать события, провести экспертизы и т.п.

Порой трудно найти чистый казус, особенно для целей судебного процесса. В тех случаях, с которыми мы сталкиваемся в ходе мониторинга, , жертвы часто вовремя не воспользовались всеми правовыми возможностями, превышали допущенные сроки, не использовали всех аргументов или прямо предпринимали действия, которые при оценке, например, в Европейском суде по правам человека, уменьшили бы их шансы выиграть дело (например, не являлись в установленные сроки в суд для дачи показаний или на заседания суда).

В таких случаях нам приходится "взращивать" подходящий казус: встречаться с потерпевшим и, не ставя заранее в известность власти, помогать ему написать иск, жалобу, процессуальные письма, пользуясь тщательно подобранной, профессиональной аргументацией и собирать зачастую некомпетентные, компрометирующие администрацию ответы на эти письма,. Все это дает нам великолепную документацию, позволяющую доказать, что произойдет с потерпевшим, если за него никто не вступится, даже если тот использует все доступные средства правовой защиты и аргументы. Такая документация может очень пригодиться в ходе политических и публичных действий, особенно во взаимодействиях со СМИ. Одновременно часто оказывается, что мы "взрастили" отличный казус для обращения в Европейский суд по правам человека.

Источники информации, которые можно использовать для мониторинга, подразделяются на три основные категории: письменные источники, персональные источники и наблюдения или физические измерения.

К письменным источникам относятся прежде всего следующие:

Нормативные акты. Как уже упоминалось, в рамках мониторинга анализируются не только законодательные акты, но и правовые нормы более низкого ранга (внутренние уставы учреждений, распоряжения их директоров и другие решения или нормативы, регулирующие внутренний распорядок учреждений), о значительной части которых мы узнаем лишь по ходу мониторинга.

Внутренние документы учреждений, например журналы учета всех событий в данном учреждении, бухгалтерские книги, личные дела заключенных (в тюрьме), журналы поступления писем, книги жалоб, документация личных дел "трудновоспитуемых" (в закрытых или полуоткрытых учреждениях – тюрьмах, исправительных колониях, детских домах и т.п.), а также различные формуляры и бланки и т.п.

Документы, представляющие собой конечные результаты работы учреждений. Это документы, которые создаются в соответствии с назначением данного учреждения: например, судебные приговоры, административные решения, периодические доклады, рапорты, экспертизы и т.п.

Переписка между гражданами и учреждениями государственной администрации и другими государственными учреждениями (суд, больница, орган самоуправления и т.п.).

Жалобы граждан в государственные учреждения (названные выше), жалобы граждан, находящихся в закрытых и полузакрытых учреждениях, направляемые в дирекцию этих учреждений или в другие, независимые учреждения (омбудсмен, неправительственные организации и т.п.).

Сборники данных: статистические, ведомственные доклады, результаты научных исследований и т.п.

СМИ: пресса, интернет

Прочие документы: например, письменная информация на стенах учреждений (суд, избирательный участок, больница и т.д.).

При мониторинге общественных заведений основными персональными источниками информации являются их работники и "клиенты":

Сотрудники учреждения различного уровня и различных отделов. Не только основной персонал (врачи, судьи, воспитатели, учителя), но и вспомогательный и технический персонал (секретарши, уборщицы, водители), а также работники, обслуживающие данное учреждение (психолог, священник, завхоз, снабженец продуктами питания, рабочие по вывозу мусора и т.п.).

Клиенты (заключенные, арестованные, пациенты, дети в детских домах, посетители в суде и т.п.). Среди клиентов особенно ценными информаторами бывают лица, конфликтующие с данным учреждением (их можно найти, ознакомившись предварительно с их личными делами, или узнать о них от постоянно пребывающих в данном учреждении); многолетние клиенты; лица, лишь недавно находящиеся в данном учреждении (новичков обычно шокирует то, чего старые клиенты не замечают, т.к. к этому успели привыкнуть); лица, имеющие контакт со многими учреждениями этого типа (имеют возможность сравнения); лица, которые недавно перестали или скоро перестанут быть клиентами этого учреждения (не опасаются, что искреннее высказывание им может повредить).

При исследовании соблюдения прав лиц, принадлежащих к определенным социальным группам, источниками информации могут быть:

Лидеры организаций, связанных с данной группой (созданных членами этой группы, или поддерживающими эту группу). Такие люди могут не только предоставить информацию, но и облегчить проведение мониторинга. Это особенно важно в случае рассредоточенных групп (например, наркоманы, сексуальные меньшинства, нищие и т.п.), т. к. идентифицировать и найти членов таких групп для проводящего мониторинг весьма трудно. Необходимо помнить, что право на неприкосновенность личной жизни, делает практически невозможным использование картотек учреждений, занимающихся членами этих групп (учет получающих социальную помощь, страдающих различными болезнями, инвалидов, людей бывающих в вытрезвителях и т.п.).

Неформальные, харизматические лидеры: интеллектуалы, вожаки группы и т.п.

Члены группы, как проявляющие общественную активность, так и пассивные, а также стремящиеся жить вне группы по собственному выбору или в результате отвержения группой.

Священники, связанные с данной группой или социальной проблемой (священники в тюрьмах или в армии, пастыри в различных социальных средах, наконец, приходские священники, если исследования ведутся на территории их приходов).

Врачи, работники здравоохранения, социальной помощи, полицейские, представители учреждений народного образования — в зависимости от того, какие группы исследуются.

Служащие, которые в рамках своих обязанностей имеют дело с интересующей нас проблемой.

Ученые и журналисты, занимающиеся данной проблемой, граждане – не члены групп: соседи, сотрудники, знакомые и т.п.

С помощью наблюдений и физических измерений можно собирать информацию об индивидуумах: по их внешнему виду, состоянию здоровья, медицинскому освидетельствованию лиц, поведению во время беседы и в иной обстановке, условным рефлексам (например, реакция ребенка на жесты, свидетельствующая о том, что ребенка часто били) и т.п.

об объекте, по которому ведется мониторинг – учреждении или заведении: состояние здания, помещения (например, в тюрьме – сколько человек приходится на м², м³, освещение, измеряемое в люксах, вентиляция, мебель, постель и др.), система защиты от побега из изоляционных заведений, её эффективность и недостатки, организация труда и жизни в них и т.п.

о предметах: автомобилях для перевозки заключенных, предметах, предназначенных для прямого физического принуждения (дубинки, цепи, наручники, смирительные рубашки и фиксирующие ремни) и т.п.

о событиях, запланированных независимо от нас, таких, как выборы, судебный процесс или демонстрация; запланированных нами, таких, как эксперимент (попытка получения определенной информации у властей, обращение с требованием соблюдения какого-либо права или реализации полномочия, например, требование предоставления правовой или физической защиты лицу, которому угрожает опасность или пострадавшему, и т.п.); незапланированных, но предсказуемых, таких, как задержание в нетрезвом состоянии полицией; или непредсказуемых, например, поведение властей во время стихийного бедствия.

6. Предварительное планирование состава группы, проводящей мониторинг, определение графика работы и бюджета

Характер намеченного мониторинга предопределяет и подбор лиц, нужных для его проведения. Важным критерием при подборе может быть психологическая предрасположенность – умение вести разговор с психически больными, детьми, женщинами или преступниками (во всяком случае, отсутствие фобий по отношению к представителям этих групп), умение принимать решения, работать в коллективе и т.д. Определив методы и подготовив инструментарий, а также отработав принципы подбора выборки, мы можем попытаться предварительно подсчитать расходы на мониторинг: прикинуть, сколько времени сколько человек будут заняты исследованиями, какое им будет нужно оборудование, во сколько обойдется транспорт, связь и т.д.

План мониторинга должен включать перечень действий, временной график и список лиц, ответственных за их реализацию.

Планируя проведение мониторинга, мы должны продумать, когда он должен проводиться и как долго продолжаться. Следует учесть политический календарь, а также календарь других событий в стране или регионе, которые может повлиять как на логистику мониторинга, так и на его результат (например, блокирование дорог, затрудняющее транспорт, и другие общественные акции протеста).

Бюджет. Составляя смету для себя и для спонсора, нужно постоянно помнить, что:

• проект мониторинга не может быть способом решения финансовых проблем руководства группы, расценки должны быть сделаны исключительно по реальным расходам, связанным с проектом;

• в стоимость проекта входит и собственный вклад организации и группы (например, работа волонтеров, использование собственного оборудования – сотовых телефонов, фотоаппаратов, диктофонов, автомобилей и т.п.; прочие расходы – аренду помещения, счета за телефонные разговоры и т.п. – могут оплачивать спонсоры). Отражение этого вклада в бюджете будет убедительным свидетельством, что организация действительно заинтересована в реализации данного проекта;

• за профессиональный труд в рамках проекта (работу координатора, авторов инструментария, авторов доклада и т.п.) людям нужно заплатить, причем ставки должны соответствовать стандарту данной страны;

• после предварительных наметок сметы мониторинга можно скорректировать некоторые положения концепции, если их реализация оказывается слишком дорогостоящей.

Проект бюджета мониторинга обычно содержит следующие категории (список неполный и зависит от конкретной задачи):

а) Оплата персонала:

Координатор

Авторы инструментария

Вспомогательные сотрудники (секретарские и вспомогательные работы)

Реализаторы – лица, проводящие мониторинг

Авторы доклада

Переводчик

Бухгалтерское обслуживание

Нужно помнить о формах трудовой занятости – трудовой договор, договор-заказ, договор-подряд и о влиянии формы на дополнительные налоговые оплаты.

Как уже упоминалось, стоимость труда части персонала может составлять собственный вклад, но его стоимость должна быть, тем не менее, определена.

б) Административные расходы:

Аренда помещения для проведения подготовительной работы с лицами, выполняющими мониторинг (если используется собственное помещение нашей организации, эквивалент его стоимости можно включить в проект как собственный вклад)

Телефонная связь

Переписка (учесть также расходы по рассылке доклада)

Ксерокопирование

Переводы

Страхование (в случае командировок)

Канцелярские товары и другие принадлежности (например, бумага, папки, тонер, клейкая лента, фломастеры, компьютерные дискеты и т.п.)

в) Материалы, непосредственно используемые во время мониторинга:

Ксерокопирование материалов инструментария (зачастую большая статья в расходах, нужно очень точно учесть все потребности)

Прокат диктофонов, фотоаппаратов, видеокамер, сотовых телефонов, автомобилей и другого оборудования

Батарейки, ленты для аудио- и видеоаппаратуры, пленки и т.п.

г) Командировки:

Проезд (билеты или бензин для автомобиля)

Гостиницы

Суточные

д) Прочие расходы:

Печатание доклада мониторинга

Организация пресс-конференции

7. Пилотажные исследования и предварительная обработка полученной информации

Пилотаж – это совокупность действий по проверке концепции мониторинга, выбранных методов, инструментария и способов обработки данных. Они проводятся на небольшой выборке. Пилотаж позволяет проверять на практике эффективность разработанного инструментария и принятых исследовательских методов, выявить непредвиденные во время подготовки трудности, оценить реалистичность первоначальных предположений относительно сроков проведения исследования и его бюджета.

Кроме того пилотаж позволяет проверить, понятна ли нашим собеседникам лексика, которой мы пользуемся, показывает действительную реакцию данной среды на наши исследования, позволяет ведущим пилотаж проверить себя в роли осуществляющих мониторинг, учит составлять доклады по частям и проверяет их стандарт, позволяет добиться оптимального распределения обязанностей в коллективе.

Данные, собранные во время пилотажа, необходимо подвергнуть обработке, чтобы проверить планируемую систему обработки результатов. Часто первые попытки обработки данных выявляют недостатки некоторых элементов разработанного инструментария.

8. Критическая оценка и доработка концепции исследований по результатам пилотажа

После пилотажа обычно приходится вносить те или иные изменения в запланированные методы, инструментарий и способы обработки данных. Часто обнаруживаются большие расхождения между предполагавшимися и реально необходимыми затратами времени, финансовых средств и труда, что требует пересмотра графика и бюджета, а в случае невозможности корректировки последнего — пересмотра объема мониторинга.

9. Обучение коллектива

Обучение должно состоять из профессиональной подготовки, тренинга по применению выбранных методов и инструментария, определения способов сбора и документирования информации (для обеспечения сравнимости данных), а также подробного ознакомления с правовыми нормами (от международных до внутренних законов и подзаконных актов) по исследуемой проблематике. Коллектив нужно подготовить к тому, как поступать в нетипичных ситуациях, которые могут возникнуть во время любого мониторинга. Проводящий мониторинг обязан отлично понимать цель и способ проведения всего мониторинга, а также намеченные методы обработки данных. Это позволит получать информацию, действительно важную с точки зрения цели мониторинга.

10. Проведение исследований

Во время исследований необходимо соблюдать следующие правила:

а) четко отличать факты от подозрений, мнений, гипотез исследователей,

б) сохранять объективность,

в) не допускать эмоционального вовлечения в ситуацию, не стремиться во что бы то ни стало подчинить образ действительности заранее принятым представлениям,

г) не давать обещаний отдельным лицам, с которыми общаемся во время исследований.

Проведение мониторинга иногда связано с определенными внутренними этическими проблемами, порожденными нетипичными, непредсказуемыми ситуациями. Поэтому большое значение имеет слаженная работа коллектива, при которой ее члены могут советоваться и помогать друг другу.

11. Обработка результатов

Способы обработки результатов зависят от использованных исследовательских методов. Если при сборе данных мы пользовались методами общественных наук, то и обработка их тоже должна соответствовать стандартам, принятым в этих науках. Информацию, полученную во время мониторинга, нужно сравнивать с другими источниками (результатами исследований, статистическими материалами и докладами, правительственными докладами в международные организации, парламентскими и ведомственными докладами и т.п.). Если собранный материал связан с отдельными конкретными судебными делами и решениями, которые мы хотим использовать, например, судебном процессе, имеющем для нас стратегическое значение, то и его обработка должна соответствовать требованиям процессуальной документации.

12. Составление доклада

Результаты мониторинга будут представлены, в зависимости от адресата, в различном виде. Доклады в комитеты ООН или специальным докладчикам, действующим в рамках процедур ООН по определенным темам и регионам, будут формулироваться одним образом. доклады для правительства и парламента — другим, а для журналистов, с целью возбуждения общественных дебатов по данной проблеме ,— и совсем по иному. Но данные, которые мы приводим в докладе, должны быть тщательно проверены независимо от того, кто является их адресатом. Иногда один ошибочно указанный факт может перечеркнуть доверие ко всему докладу, к достоверности и добросовестности проведенного мониторинга и в результате снизить авторитет нашей организации. Необходимо помнить, что руководство той организации, которую мы упрекаем в каких-то недостатках, может постараться дискредитировать наш доклад, указывая на его необъективность или неточности, компрометирующие нас как исследователей.

13. Детальная разработка стратегии и тактики общественных, политических и правовых действий

На этой стадии можно приступать к более подробному планированию общественных, политических и правовых действий. Необходимо также разрабатывать стратегию распространения доклада, согласующуюся с другими действиями (рассылка доклада политикам в стране и за рубежом, представление результатов на пресс-конференциях и т.п.).

Мониторинг каждой конкретной сферы общественной жизни имеет свои специфические особенности и ставит специфические проблемы. Ниже представлены наблюдения, касающиеся особенностей мониторинга в некоторых сферах, которые чаще других становятся объектом изучения правозащитных организаций.

 

Мониторинг поведения полиции

Полиция является ключевой общественной силой. использующей государственную власть для правоохранительных целей. Именно поэтому взаимоотношения полиции и граждан являются важным показателем защищенности прав человека, равно как и развитости, организованности и силы цивилизованного общества.

Нарушения прав человека злоупотребления со стороны полиции происходили и происходят во всем мире. Но что отличает авторитарные государства (равно как и государства с только зарождающейся демократией) от стран с развитыми, жизнеспособными демократическими институтами и традициями, — это реакция на такие нарушения, с одной стороны, общественных институтов, с другой, — самих жертв. В странах с подлинно независимой судебной властью жертвы, как правило, стремятся добиться наказания нарушителей их прав в судебном порядке. В странах с только нарождающимися демократическими институтами судебная власть еще не вполне независима (даже если в там немало подлинно независимых судей, для которых на первом месте стоят интересы закона и профессиональная честь) и распространено недоверие к суду как институту. Кроме того, граждане этих стран плохо осведомлены о своих правах и часто не имеют необходимых знаний, чтобы самостоятельно обратиться прибегнуть в органы правосудия. Как следствие, возрастает роль правозащитных организаций, которые оказывают потерпевшим консультативную, юридическую а иногда и материальную помощь при подаче жалоб в суд, взаимодействуют с органами государственной власти, привлекают другие аналогичные группы и средства массовой информации. Одной из важнейших функций таких НПО становится мониторинг злоупотреблений полиции.

Главное условие эффективности такого мониторинга — непрерывность. Органы полиции должны знать, что их деятельность находится под постоянным наблюдением и что независимые группы следят за всеми случаями нарушений. Тогда власти и сами в конце концов приучатся контролировать свою деятельность и поведение своих служащих.

Мониторинг действий полиции должны осуществлять группы минимум из 2-3 человек, хорошо знающих законодательство и имеющих практический опыт сбора фактов и проведения внесудебных расследований. Им необходимо, в частности, во всех деталях знать конституцию, пенитенциарный кодекс, уголовно-процессуальный кодекс, закон о полиции, закон, регулирующий деятельность прокуроров или следственных органов (где он есть) и международные документы по правам человека: Всеобщую декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международную конвенция по устранению всех форм расовой дискриминации, Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих форм обращения и наказания, Кодекс поведения ООН для служащих правоохранительных органов, Европейскую конвенция по защите прав человека и фундаментальных свобод и ее Протоколы, Европейскую конвенция о предотвращении пыток, Резолюцию 690 (1979) Парламентской Ассамблеи Совета Европы: Декларация о полиции.

Поскольку ошибки, которые НПО могут допустить из-за незнания законов, сыграют на руку властям, — рекомендуется вовлекать в такую деятельность и профессиональных юристов (предпочтительно адвокатов а если возможно, и прокуроров); даже если юристы не могут принимать участие в сборе фактов или встречах с представителями властей, все юридические вопросы должны предварительно во всех деталях обсуждаться и анализироваться с их помощью.

Приобрести практические навыки сбора информации и проведения внесудебных расследований, лучше всего воспользоваться помощью других НПО, уже имеющих опыт в этой области. Такие НПО могут организовать специальные курсы, включающие приемы ведения интервью, составления пресс-релизов и докладов. Если это невозможно, активистам приходится заняться самообучением. При обсуждении как конкретных дел так и общих аспектов мониторинга полиции, чрезвычайно важна помощь юристов: юристы с опытом ведения уголовных дел имеют представление обо всех аспектах таких расследований и о характере вопросов, которые следует задавать лицам, считающимся жертвами или нарушителями, и вовлеченным в такие дела должностным лицам.

Очень помогает и приобретенный с годами опыт. В начале деятельности отсутствие такого опыта нужно компенсировать повышенной заботой о точности информации, в частности, двойной проверкой всех фактов и утверждений, и особой осторожностью в высказываниях.

Важно также привлекать к проведению интервью, к наработке приемов отчетности, к составлению пресс-релизов как можно больше членов одной и той же НПО: сделает групповую работу более эффективной.

Мониторинг законодательства. В большинстве стран Центральной и Восточной Европы происходит процесс реформирования законодательства. Контроль за этим процессом, анализ законопроектов и законов с точки зрения их соответствия Конституции, международным документам по правам человека, их сопоставление с аналогичным законодательством других стран — одна из важнейших задач НПО: ведь вопреки всем декларациям о пользе законодательной реформы и демократизации, для этой части Европы характерна общая тенденция сохранения положений, типичных для тоталитарных режимов.

При мониторинге законодательных актов важно избегать выступлений с политическими заявлениями или ссылками. Единственная жизнеспособная для правозащитных НПО позиция — содействие укреплению ценностей прав человека и уважения к личности и ее правам.

Мониторинг индивидуальных случаев. Чтобы заслужить доверие властей, общественного мнения и других НПО, группа должна основывать свои заключения не на слухах или неподтвержденных жалобах, а на тщательно проверенных фактах. Всякая полученная информация о нарушениях прав человека должна получить подтверждение, начиная от ее источников. Это означает, что группа должна проводить свои собственные расследования.

Существует несколько источников, из которых независимая НПО может узнать о злоупотреблениях полиции:

- от самих жертв, их родственников или знакомых: в таком случае рекомендуется, чтобы предполагаемые жертвы, их родственники, друзья письменно изложили факты, составляющие предмет жалобы;

- из местных газет: в этом случае необходимо запросить у источников информации письменное резюме фактов; там, где это возможно, письменные резюме следует дополнить судебно-медицинскими заключениями, фотографиями, показаниями свидетелей и иными подобными подтверждениями;

- из источников массовой информации: в таких случаях у жертв следует испросить согласие на то, чтобы этим делом занялась НПО, так как нередко жертвы по тем или иным причинам предпочитают молчать; их право на молчание следует уважать, однако правозащитные группы должны сделать все, чтобы убедить жертву нарушения прав человека, что в ее интересах принять поддержку и что люди, которые готовы взять не себя ее представительство, будут полностью считаться с ее собственными намерениями и пожеланиями.

Как нарушения прав человека рассматриваются следующие категории злоупотреблений властью со стороны полиции:

- задержание без предварительно выданного компетентными органами ордера на арест:

- задержание лица в полицейском участке или ином месте в течение периода времени, превышающего установленные законом нормы (если в национальном законодательстве такие сроки не уточняются, активисты могут ссылаться на прецедентное право Европейского Суда и Комиссии в Страсбурге);

- оскорбление действием (побои, избиение) и другие виды физического насилия, равно как и психологическое давление с целью получения признания или заявления (независимо от того, подвергается им предполагаемый преступник или свидетели);

- злоупотребление силой для иммобилизации или при совершении ареста;

- злоупотребление силой со стороны одного или нескольких должностных лиц полиции как реакция на конкретную ситуацию;

- отказ или неспособность защитить находящихся в проигрышном положении лиц или группы.

В некоторых случаях из-за нехватки времени или средств правозащитные группы сами отказываются заниматься делами, о которых их ставят в известность. Хотя обычно отбор случаев затруднителен, при необходимости можно воспользоваться следующими критериями:

- серьезность жалобы и документов, ее подтверждающих:

- степень нарушенности прав человека;

- шансы на успех (в смысле наказания ответственного полицейского и компенсации ущерба жертвам).

Напротив, социальное положение или принадлежность к какому-либо меньшинству (этническому, религиозному) никогда не должны влиять на выбор. В большинстве случаев жертвами злоупотреблений полиции оказываются малообразованные лица или представители какого-либо меньшинства. Программы мониторинга действий полиции должны рассматривать любую предполагаемую жертву как носителя всемирно признанных прав.

Внесудебные расследования (операции по сбору фактов). Подготовка к проведению операций по сбору фактов предполагает наличие четкого плана действий, которого и следует придерживаться во время проведения операции. В ходе реализации таких миссий необходимо быть готовым:

- проинтервьюировать жертвы:

- проинтервьюировать потенциальных свидетелей (желательно непосредственных очевидцев);

- изучить документы и судебные дела;

- проинтервьюировать официальных должностных лиц.

Очень важно, чтобы люди, которым доверена такая миссия, были независимыми и беспристрастными. У них не должно быть никаких предвзятых мнений, и презумпция невиновности должна соблюдаться во всех случаях и в отношении всех лиц, включая полицейских.

Интервьюирование жертв и свидетелей является одним из важных элементов сбора фактов. Люди. проводящие такие интервью, должны уметь адаптироваться ко всякого рода конкретным ситуациям. Однако следует придерживаться нескольких базовых общих правил:

а) интервью с предполагаемыми жертвами должны проводиться приватно, чтобы присутствие других людей не повлияло на их заявления даже подсознательно. Если жертва находится под арестом или задержана, в подготовку операции по сбору фактов входит также получение разрешения на беседу с ней либо в полицейском участке, либо в тюрьме:

б) свидетелей также следует опрашивать с глазу на глаз:

в) интервьюируемым должно быть разрешено изложить своими собственными словами все факты по делу, но контроль за ходом опроса должен всегда быть в руках опрашивающих, с тем чтобы подозреваемые не уклонялись от темы разговора. В задачу проводящих интервью входит квалифицирование таких фактов, как пытка, бесчеловечное обращение, и т.д., поскольку жертвы могут не владеть такими юридическими терминами, поэтому такие вопросы, как подвергались ли жертвы пыткам или унижающему достоинство обращению, прямо задаваться не должны;

г) важно установить точную дату, и, если возможно, время суток, в которое обсуждаемый факт имел место – для этого можно задавать наводящие вопросы, ссылаясь на религиозные праздники, спортивные события, погодные условия, и пр.

д) важно, чтобы задаваемые вопросы не наводили на определенный ответ;

е) лица, проводящие интервью, должны быть беспристрастными и не должны начинать беседу с предвзятых высказываний по поводу предмета беседы. Целью расследования как раз и является предоставление правозащитной группе возможности сформировать на основе фактов какое-либо мнение и затем действовать соответственно;

ж) некоторые организации предпочитают не привлекать к операции по сбору фактов своих местных представителей: замечено, что живущие в одной общине люди в силу уже сложившихся отношений нередко бывают предубеждены против местных властей и, особенно, против полиции, что делает участие местных организаций в таких операциях непродуктивным.

Важно, чтобы участвующие в таких операциях лица не давали никаких обещаний разрешить вопрос. Чтобы установить честные отношения с лицами, по жалобам которых ведется расследование, их нужно объективно информировать о возможностях правозащитной организации и ее полномочиях.

Интервью с официальными лицами (в особенности с полицейскими) должны демонстрировать профессионализм интервьюеров. Вопросы должны формулироваться четко и точно, чтобы подозреваемые осознали, что их возможные попытки скрыть факты будут безуспешными. Также важно, чтобы такие интервью носили беспристрастный характер и не создавали впечатления, что организация уже заняла определенную позицию.

Иногда расследования включают изучение медицинских и юридических документов и те, кто занимается сбором фактов, должны быть знакомы с такого рода документами. Они должны знать, что именно нужно искать и что является существенным в таких документах, что следует взять на заметку, и пр. Если есть основания предполагать, что такая работа составит часть планируемой операции, следует заранее проконсультироваться с медицинскими и юридическими экспертами. Если во время первого этапа некоторые пункты остались невыясненными, во избежание поспешных выводов, которые могут нанести вред не только жертве, но и самой правозащитной группе, исследование документации должно продолжаться до тех пор, пока все аспекты дела не станут ясными.

Использование собранной информации. Целью данной деятельности не должна быть реклама НПО или жертв среди широкой публики. Помимо разрешения дела как такового она должна быть нацелена главным образом на приучение органов власти, чья деятельность составила предмет мониторинга (полиции, следственных органов), к непрерывному и компетентному контролю со стороны гражданского общества. Им должно быть известно, что их деятельность постоянно контролируется и что они должны действовать в установленных законодательством пределах. Поэтому полученная НПО информация должна использоваться осторожно и эффективно.

По завершении стадии сбора фактов группа должна подготовить доклад, содержащий:

- ссылки на расследованное дело;

- описание хода расследования (что проверялось, кто был проинтервьюирован);

- позиция и рекомендации организации.

В зависимости от важности расследуемого дела и полученных результатов организация может вынести решение выпустить помимо доклада пресс-релиз. Там, где нет возможности двойной проверки заявлений, следует отметить, что группа была поставлена в известность относительно того или иного факта (источник в этом случае указывать не обязательно).

Правозащитные группы не должны заменять собой судебные органы и поэтому не должны выносить вердиктов, что отнюдь не означает невозможность выражения четкого и бескомпромиссного мнения по поводу подтвержденных фактов. Как в докладе, так и в пресс-релизе необходимо указывать, какие именно права человека подверглись нарушению, и ссылаться на отечественные и международные юридические документы, регулирующие данный вопрос. Поскольку НПО должны работать на укрепление законности и доверия к их позиции, доклады следует составлять даже в тех случаях, когда жалобы не подтвердились. Следует помнить, что обвиненные в нарушении прав человека полицейские пользуются такими же правами, включая презумпцию невиновности.

Информирование властей. Следующим шагом является уведомление компетентных органов власти, отвечающих за расследование злоупотреблений со стороны полиции (военных или гражданских прокуроров и т.д.), с ходатайством о возбуждении судебного расследования. В случае начала официального расследования следует передать для рассмотрения выявленные НПО факты, с тем чтобы расследование было завершено или возобновлено. В этом случае чрезвычайно важны последующие действия, т.е. продолжение расследования и поддержание постоянного контакта с компетентными властями.

Важным шагом к тому, чтобы добиться возбуждения дела или возобновления служебного расследования, может стать обращение НПО к другим отечественным правозащитным организациям (если таковые имеются), к международным правозащитным организациям (Международная Хельсинская Федерация по Правам Человека, Амнести Интернешнл, Хьюман Райтс Уоч/Хельсинки, Федерасьон Интернасьональ де Друа де ль'ом, и пр.) и межправительственным органам, занимающимся защитой прав человека.

Желательно, чтобы занимающаяся тем или иным делом правозащитная организация могла обеспечить помощь и поддержку жертвам злоупотреблений полиции и во время судебного расследования, начатого против предполагаемых нарушителей прав человека. В случае, если юристу, представляющему интересы жертвы в суде, выплачивается гонорар, такая поддержка может носить материальный характер. Если во время первых этапов рекомендуется соблюдать осторожность в обнародовании дела (властям обычно не нравится шумиха, а в интересы НПО входит установление доверительных отношений с властями для получения конкретных результатов), то окончательное решение по поводу данного дела должно быть доведено до сведения широкой публики. Если подозреваемые полицейские не подверглись преследованию, долг НПО выставить аргументы против такого решения и постараться изменить исход дела. Если вовлеченные в дело полицейские были признаны виновными и осуждены, дело должно получить максимально широкую огласку, что еще более укрепит веру в судебные органы и законность.

Организация круглых столов с правоохранительными органами. Важно, чтобы мониторинг злоупотреблений полиции проводился не ради критики полицейской системы и ее служащих; его цель, скорее, должна состоять в изменении менталитета полициейских. Для этой цели рекомендуется организовывать встречи, обсуждения за круглым столом и диалоги с работниками правоохранительных органов и приглашать на них не только высших чинов правоохранительных органов,, но и работников местного уровня со всей страны. На таких встречах можно обсуждать как теоретические вопросы, так и конкретные дела, которыми занимается НПО. Полезным было бы участие полицейских офицеров из стран с развитой демократией: они могли бы поделиться опытом, рассказать о действиях полиции в их странах и о тех способах, которыми их деятельность контролируется. Правозащитные НПО таким образом получают возможность представить позитивные аспекты своей деятельности в противовес представлению о них как об антиправительственных группах давления, что будет способствовать принятию их как неотъемлемой части подлинно демократической системы.

 

Мониторинг условий тюремного заключения

Тюрьмы как общественные институты не могут быть изолированными островами, полностью защищенными вне надзора извне. Особое значение различные формы приобретают в зарождающихся демократиях. Важную роль в обеспечении такого надзора и, в частности, мониторинга, играют НПО. Многие организации концентрируются главным образом на благотворительной деятельности (обеспечение медикаментами или одеждой), образовании, духовной или религиозной поддержке. В данной работе деятельность благотворительных организаций не рассматривается, но необходимо подчеркнуть, что там, где им разрешено работать для заключенных, тюрьмы более открыты для влияния извне и характеризуются более эффективными внутренними механизмами контроля над нарушениями законности. Другого типа НПО сосредоточивают свои усилия либо на участии в проведении судебных процессов, либо на контроле за развитием тюремного законодательства, либо на всех этих элементах одновременно. Эффективный мониторинг на практике ведет к соблюдению отечественных и международных стандартов защиты прав заключенных, содержащихся в Стандартных минимальных правилах обращения с заключенными оон от 1955 года, или, в более развитой форме, в Европейских тюремных правилах Совета Европы от 1987 года.

Подготовка наблюдательных миссий в тюрьмы. Первым и основным условием мониторинга институтов изоляции со стороны НПО является профессиональная подготовка ее членов к выполнению такого специфического задания.

Не каждый может быть уполномочен инспектировать тюрьмы от имени НПО. Чтобы быть способным проконтролировать соблюдение прав заключенных, инспектор должен отвечать нескольким условиям:

а) иметь определенную профессиональную квалификацию, которую может продемонстрировать персоналу тюрьмы, выдвигая компетентные требования или задавая вполне профессиональные вопросы;

б) быть абсолютно беспристрастным и непредвзятым, т.е. никогда не прибывать в проверяемое учреждение с заранее определенной установкой. Беспристрастность как по отношению к персоналу тюрьмы, так и к заключенным обязательна для представителей НПО, если они хотят сохранить авторитет в глазах тех и других и избежать попыток провокаций, нацеленных на то, чтобы поставить под сомнение беспристрастность и законность их действий;

в) быть в состоянии действовать в соответствии с намеченным планом.

г) уметь выслушивать других, убеждать, контролировать собственные эмоции перед лицом возмутительно плохих условий проживания или особенно отчаявшихся заключенных – жертв бесчеловечного обращения со стороны охраны, иного персонала или соратников по заключению, самокалечения, замкнутости или яростного проявления эмоций.

д) иметь достаточно мужества, чтобы войти в каждую камеру без охраны и поговорить с каждым заключенным без предубеждения.

Состав инспекционной группы. Команда инспекторов тюрем должна по возможности состоять из юриста (криминолога) и опытного врача с хорошим знанием отечественного медицинского законодательства. При посещении исправительных учреждений в команду желательно включить социолога, психолога или учителя. Юрист должен знать пенитенциарное право, материальное пенитенциарное право и пенитенциарные процедуры, а также положения международного права, касающиеся заключенных. Он должен быть знаком с профессиональной криминологической литературой по функционированию тюремной общины. И, наконец, этот лицо должно иметь обширный опыт для того, чтобы понять и суметь проанализировать реалии тюремного быта, накопленный в ходе личных расследований положения в тюрьмах, а во многих посткоммунистических странах – и через опыт отбывания тюремного наказания в качестве диссидента.

Формы миссий. Мониторинг НПО тюремных учреждений может проводиться в следующих формах:

а) посещение пенитенциарных учреждений, обычно нескольких за один раз, в течение нескольких дней, завершающееся составлением отчета;

б) экстренные посещения для беседы с заключенным, попросившими немедленного контакта касательно жалобы на бесчеловечное обращение или по поводу своего дела против полиции, судебной или тюремной администрации;

в) прием письменных жалоб от заключенных и разъяснение важных, с точки зрения прав человека, случаев;

г) телефонные контакты с начальниками тюрем и личные контакты с главами центральной тюремной администрации и их персоналом.

Сбор информации. К каждому посещению следует готовиться отдельно. Подготовка включает сбор сведений о посещаемом учреждении или о ситуации, деле, послужившем непосредственным поводом для проведения инспекции.

Если информации о том или ином учреждении нет в архивах НПО, можно связаться с такими агентствами, как центральная администрация тюрем, офис омбудсмана, отдел писем центральной или местной газеты, компетентная парламентская комиссия, соответствующий отдел местной прокуратуры или пенитенциарный суд, или другая НПО. Следует также ознакомиться с опубликованными исследованиями по интересующей вас тюрьме.

Информацию о том или ином заключенном НПО собирает по ходу расследования дела. Ее можно получить из писем заключенного, от тюремной администрации, судебных властей и от других органов власти и организаций. Решение присоединиться к ведению дела или заняться им должно быть принято только после сбора и изучения документов и заявлений свидетелей интересующего вас события.

Разрешение на посещение тюрьмы. Хороший способ для НПО обеспечить возможность регулярного наблюдения за ситуацией в тюрьмах — получение постоянных пропусков, дающих их обладателям возможность беспрепятственно посещать как заключенных, так и камеры, в которых они содержатся. Это, фактически, означает, что активисты НПО становятся независимыми тюремными инспекторами. Такой метод контроля за тюрьмами и полицейскими участками избран Хельсинкским Фондом по Правам Человека в Польше. Аналогичным образом можно добиться получения постоянных пропусков в несколько расположенным по соседству тюрем.

В случае крайней необходимости НПО должна обратиться к ответственным лицам за разрешением посещать определенных заключенных. В случае, если просьба касается посещения заведения в целом, а власти категорически в ней отказывают, правильной стратегией будет сузить просьбу до разрешения проинтервьюировать одного конкретного заключенного – автора жалобы или жертвы нарушения, о котором стало известно из других источников, но никогда не проводить такого интервью в присутствии охраны. Кроме того, когда представители НПО имеют основание считать, что место проведения интервью, предложенное тюремными властями, не гарантирует достаточной приватности беседы, они должны подобрать такое место сами.

Запись интервью. Все наблюдаемые факты, важные фрагменты документов, предоставленных заключенными или персоналом, содержание интервью с начальником тюрьмы и другими служащими должны тщательно записываться. Лучше всего вести запись хода инспекции на пленке.

Посещение тюрьмы. Посещение тюрьмы представителями НПО состоит из нескольких последовательных стадий.

1. Первичное интервью с начальником тюрьмы. Здесь вы можете получить официальные сведения: данные о заключенных, их общую характеристику и статистические данные; данные о самых больших камерах; о мерах наказания и мерах безопасности; о способах ознакомления заключенных с касающимися их правовыми положениями (имеют ли заключенные доступ к сборнику базовых правовых документов с комментариями в библиотеке тюрьмы); о проблемах с поведением заключенных (включая чрезвычайные события последних трех месяцев: голодовки, самокалечение, самоубийства, злоупотребление алкоголем, наркомания, групповые акты коллективного неповиновения); о проблемах с обеспечением законодательно предусмотренных условий жизни (пища, вода. медикаменты, помывка, комнаты религиозного, культурного и образовательного назначения, условия работы, спортивное оборудование); о персонале, включая тех, кто обеспечивает непосредственные контакты с внешним миром, и медперсонале (вместе с информацией о количестве реально проводимых на работе часов); о характер контактов заключенных с организациями (благотворительными, религиозными и иными), работающими на постоянной или временной основе; о процедурах наказания заключенных (включая информацию о количестве случаев применения самых строгих мер дисциплинарного наказания за последние три месяца; о числе случаев за последние три месяца, когда начальник тюрьмы давал согласие на принятие чрезвычайных мер (например, использование дубинок, смирительных рубашек, помещение в карцер).

2. Осмотр тюремных помещений. Следующий этап посещения тюрьмы —осмотр тюремных помещений, всех, либо тех, которые представляются значимыми для конкретного расследуемого случая.

Если учреждение является крупным, необходимо предварительно составить план осмотра. Команда из врача и юриста может разделить между собой территорию осмотра или, что предпочтительнее, осмотреть все тюремные помещения вместе. При осмотре всегда присутствует начальник тюрьмы или делегированное им лицо. Представители НПО должны категорически настаивать на том, чтобы им показали все интересующие их помещения. Они должны быть способны назвать все используемые заключенными помещения и потребовать предоставления им возможности их осмотра (например, источники водоснабжения, баню, стоматологическое или хирургическое оборудование, медицинскую аптечку, кухню, инструменты для измерения условий работы в тюремных мастерских). Необходимо также обследовать условия проживания в различных помещениях и условия транспортирования заключенных. Представителям НПО следует иметь при себе измерительные устройства (приборы для измерения освещенности, уровня шума, радиации, рулетку, термометр). Врач должен иметь при себе изображения тела для фиксации следов побоев и другого бесчеловечного обращения, о которых докладывают и которые демонстрируют заключенные, а также основные инструменты для анализа качества пищи.

3. Общение с заключенными. Для обнаружения мест, которые администрация хотела бы скрыть от делегации НПО, особенно мест сокрытия заключенных, советуем опросить заключенных о наличии таких мест и о других заключенных, с которыми делегатам необходимо встретиться. Это хороший способ обнаружить лиц, подвергшихся пыткам со стороны полиции или персонала тюрьмы, а также лиц, запуганных самими же заключенными с молчаливого согласия персонала тюрьмы или тех, которых долгое время разыскивают их семьи, но о которых администрация, по ее словам, ничего не знает.

4. Общение с персоналом тюрьмы. Осмотр предоставляет хорошие возможности поговорить с охранниками, медперсоналом, учителями, работниками мастерских. Они часто рассказывают посетителям не только о заключенных, но и о посягательствах администрации на права своих служащих. Всегда следует внимательно выслушать то, о чем люди хотят рассказать.

Интервьюирование заключенных. Третий этап состоит в интервьюировании заключенных. Интервью может проводиться с одним заключенным или с какой-либо группой заключенных, по поводу которых совершается визит. В ходе обычного расследования делегаты НПО могут взять интервью у тех заключенных, которые им встречаются на пути или у тех, с кем бы они хотели обсудить результаты своих наблюдений. Этот этап часто является самым важным, особенно в случаях проверки конкретных жалоб на бесчеловечное обращение со стороны персонала или других заключенных.

Если не ставится цель побеседовать с каким-либо конкретным заключенным, а заключенные содержатся в многонаселенных камерах, следует сначала опросить группы заключенных в произвольно выбранных камерах. При этом в большой камере (в которых в условиях Центральной и Восточной Европы часто помещаются по нескольку десятков заключенных) особое внимание следует обратить не на лидеров и тех, кто с готовностью отвечает на вопросы, но, в первую очередь, на тех, которые держатся в тени, находятся в дальних углах. Необходимо попросить разрешения проинтервьюировать таких заключенных наедине. Во время такого интервью представители НПО должны обратить внимание, нет ли на теле заключенного следов побоев или признаков возможного гомосексуального насилия.

Следует помнить, что информация, полученная от заключенных, особенно от тех, кого порекомендовало начальство тюрьмы, или от явных лидеров среди заключенных, неизменно демонстрирует лишь небольшой фрагмент тюремной жизни; к таким информаторам следует отнестись с такой же осторожностью, как и к информации, полученной от начальника тюрьмы и его персонала.

Чтобы получить объективную информацию, можно выбрать ряд заключенных по досье, которые ведутся на них в тюрьме. Никогда не следует забывать, что целью не является научное исследование. Единственная цель – посещение заключенных и действие от их имени. Поэтому интервью, основанные на чересчур изощренных анкетах, недопустимы. Они всегда должны проходить в свободной форме, и интервьюер должен делать краткие заметки о тех проблемах, которые он намеревается затронуть в беседе с наугад отобранными заключенными.

Что касается техники интервьюирования, то прежде всего нужно научится быть хорошим слушателем и варьировать методику опроса в зависимости от конкретного собеседника. Вопросы о травматических случаях (например, когда заключенный был избит персоналом или изнасилован другими заключенными) никогда не должны быть слишком техническими или настойчивыми — это может обострить травму. Интервью ни в коем случае не должно превращаться в допрос. По просьбе интервьюируемого, или если он не в состоянии или явно боится отвечать на вопросы, интервью необходимо тут же прекратить. Будучи важным источником информации, интервью не являются целью сами по себе: они являются еще и инструментом терапии и должны проводиться гуманными методами. Лучше, например, рассеять страхи заключенного по поводу последствий побоев для его здоровья, чем усугубить их.

Общим принципом для НПО должно стать особое внимание к трудным случаям. Они должны постараться обеспечить таким лицам гуманные условия проживания и, если это необходимо, медицинские консультации со специалистами.

Особую роль играет интервью с заключенным, проводимое врачом из группы инспекторов. Часто врач оказывается первым лицом, с которым заключенный может приватно поговорить о самых интимных проблемах со здоровьем, и первым врачом, которого заключенный видит за многие месяцы, несмотря на свои многочисленные просьбы об этом. По меньшей мере таким образом заключенный может оспорить или подтвердить диагноз тюремного врача.

Общим принципом должно быть равное отношение ко всем заключенным, невзирая на причины их заключения или на их принадлежность к определенным категориям (например, террористам, представителям организованной преступности, или особо опасным рецидивистам). Персонал имеет тенденцию представлять того или иного заключенного с точки зрения его криминальной „карьеры". На деле это не должно иметь никакого воздействия на способ обращения тюремных властей с заключенными; „красочные" описания обычно нацелены на то, чтобы отвлечь внимание посетителей от нарушения права заключенного на уважение его человеческого достоинства.

Интервьюирование тюремного персонала. Заключительным этапом инспекции является беседа с начальником тюрьмы и часто с предложенными им служащими, дающая возможность задать дополнительные вопросы. С другой стороны, начальника тюрьмы и его коллег интересуют впечатления посещающих от визита и бесед с заключенными.

Всегда лучше проявить осторожность в формулировании окончательных выводов, и все же нет причин, по которым начальник и его служащие не могут узнать о достоинствах и недостатках, обнаруженных во время визита. Позже нужно специально договориться в отношении подхода начальника тюрьмы к выявленным по ходу инспекции особым случаям и форме его отчета по этому поводу.

Подготовка отчета. Инспектирование тюрьмы завершается составлением отчета с изложением результатов инспекции. В отчете должны содержаться лишь такие утверждения, которые авторы могут доказать. Допустимо включить в отчет и недоказанные выводы и вопросы, однако они должны быть четко отграничены от обоснованных утверждений и иметь непосредственное отношение к результатам. Автор должен помнить, что инспекторы – это не судебный орган и не высший орган власти. Отчет является лишь выражением права гражданского общества контролировать ситуацию за тюремными стенами.

Конфиденциальность. Очень важное значение имеет конфиденциальность отчета. В цели НПО не входит завоевание популярности посредством публикации информации о зачастую ужасающих фактах тюремной реальности. В задачи мониторинга входит оказание помощи заключенным, указание тюремным властям на случаи нарушения установленных правил обращения с заключенными, а также гарантирование того, что такие нарушения прекратятся, а допущенные повреждения будут компенсированы в рамках существующих правовых возможностей.

Составленный отчет о результатах посещения может быть опубликован, если именно это входило в планы инспекции с самого начала и если тюремная администрация и заключенные были своевременно поставлены в известность об этом. Отчет также является публичным, если он касается заключенного, возбудившего судебное дело против полиции или администрации тюрьмы, а НПО действует в суде как защищающая сторона.

Результаты отчета. Факт конфиденциальности отчета о грубых нарушениях прав человека, как это почти всегда бывает в случаях чрезвычайных посещений, не означает, что власти могут проигнорировать его содержание. Как показывает опыт правовых государств, такие отчеты, будучи посланными, например, в министерство юстиции, министерство внутренних дел или парламентскую комиссию, обычно приводят к официальному расследованию и, что еще более важно, постепенному улучшению положения заключенных. Подтверждение фактов, содержащихся в отчете НПО, укрепит ее авторитет и облегчит ее работу в будущем. НПО приобретает право и обязанность информировать общественность о содержании своих конфиденциальных отчетов, если власти упорно игнорируют их.

Последующие действия. НПО должна использовать содержание отчета и приобретенные во время мониторинга тюремных условий знания для обучения своих членов, которым впоследствии может быть поручено выполнение аналогичной миссии. Кроме того, организация должна стремиться к встречам с профессиональными ассоциациями полицейских или работников тюрем, врачей, для обсуждения установленных фактов нарушения прав заключенных, причин возникновения таких нарушений и методов их контроля и предупреждения.

 

Мониторинг прав меньшинств

Предпринималось множество попыток дать общее определение меньшинств, интегрирующее весь набор критериев, установленных в международных документах по правам человека. Здесь под правами меньшинств будут пониматься права лиц, принадлежащих к этническим, религиозным или лингвистическим меньшинствам. Такая интерпретация соответствует статье 27 МПГПП, которая гласит: „В тех государствах, в которых существуют этнические, религиозные или языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к этим меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком."

Спорным в данной интерпретации является то, что она не включает права коренных народов и права иностранцев (лиц, ищущих политического убежища, беженцев, и пр.). Среди други основных документов, имеющих отношение к мониторингу прав меньшинств, — Международный пакт об экономических и социальных правах, конвенции ООН О ликвидации всех форм расовой дискриминации и О правах ребенка, декларации ООН О правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам и О ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений. Из всего разнообразия региональных документов стоит отметить Рекомендацию No 1134 Совета Европы (1990), а также Рамочную Конвенцию по защите национальных меньшинств (1994) и нормы ОБСЕ в области защиты прав меньшинств, особенно отраженные в Копенгагенском Документе ОБСЕ.

В процессе мониторинга прав меньшинств на национальном уровне исследованию подвергаются две основных сферы: сфера закона и сфера факта. Некоторые правозащитные группы фокусируют свое внимание на проверке существующего и предлагаемого к принятию законодательства, затрагивающего права меньшинств; другие ограничиваются мониторингом осуществления и реализации гарантированных (международным или отечественным правом) меньшинствам прав. Чаще всего правозащитники делают и то, и другое.

Мониторинг законодательства. Мониторинг законодательства предполагает обращение к двум типам ситуаций, в которых происходят нарушения прав меньшинств: изучение законодательства с точки зрения того, насколько оно исключает дискриминацию на основе этнической принадлежности, религии, языка, расы, цвета кожи и т.д. и изучение правовых норм, касающихся специфических прав меньшинств.

Мониторинг законодательства против дискриминации нацелен на сбор информации о всякого рода международных обязательствах в отношении защиты прав меньшинств, включая подписанные страной двух- и многосторонние договоры, на анализ статуса таких договоров в отечественном законодательстве и на анализ релевантных антидискриминационных положений конституции, законов, положений и судебных решений. Цель подобного мониторинга — сбор информации о мерах, гарантирующих представителям меньшинствам равенство перед законом без всякой дискриминации или различия. Узаконенная дискриминация – явление редкое, это например, статья II Болгарской конституции 1991 года, запрещающая политические ассоциации на этнической и религиозной основе.

Одна из задач мониторинга прав меньшинств — проверить, распространяются ли антидискриминационные положения на все группы меньшинств и защищают ли они все меньшинства в стране. Для этого бывает необходимо проанализировать законы, касающиеся занятости, образования, социального благосостояния, жилья, здравоохранения, публичной информации, военной службы, гражданства и т.д. и определить, насколько эффективно каждый из этих законов защищает членов меньшинств от дискриминации в смысле вышеупомянутой статьи 27. При отсутствии специальных антидискриминационных положений необходимо узнать, можно ли в таком случае прямо применять конституцию или международное право.

При мониторинге соблюдения культурных прав важно указать положения, регулирующие создание автономных образовательных учреждений для представителей того или иного меньшинства, проверить, распространяется ли это право на ассоциации по сохранению и развитию культуры меньшинства за пределами национальных границ и позволено ли меньшинствам поддерживать связи с их этническим центром, если таковой имеется.

Мониторинг прав лиц, принадлежащих к религиозным меньшинствам, на исповедание своей религии и отправление ее обрядов направлен на следующие проблемы:

- меры по приданию официального статуса религиозным деноминациям, гарантии свободного участия членов религиозного меньшинства в отправлении своих обрядов (служб, праздников, похорон, использование символов и образов, одежды и питания, и пр.);

- информация о том, кто определяет требования, которые необходимо выполнять для занятия лидирующего положения в религиозной общине, положения, касающиеся финансового управления, приобретения и управления собственностью общины, вопросы организации и содержания религиозных институтов;

- защита святых мест; образование конфессиональных школ и средства их субсидирования; религиозное образование в обычных школах;

- свобода принадлежащих к религиозному меньшинству лиц поддерживать связи со своими религиозными центрами, если таковые имеются.

Право лиц, принадлежащих к лингвистическим меньшинствам, пользоваться своим языком проверяется путем изучения следующих вопросов:

- право изучать или учиться на родном языке в школе (в детских дошкольных учреждениях, начальной и средней школе, высших учебных заведениях, спецшколах);

- методика и приемы обучения на родном языке;

- пользование языком меньшинств в неофициальных сферах (например, в личной жизни, социальных отношениях, на религиозной службе, на общественных собраниях, в коммерции и индустрии, на частном радио и ТВ, в книгах и периодических изданиях);

- использование языка меньшинств в официальных ситуациях (например, на представительских ассамблеях, в официальных документах, публикациях, ТВ и радиопередачах, в судах, в административных процедурах, и пр.), указания традиционных местных имен, наименований улиц и других топографических обозначений, предназначенных для публики, также и на языке меньшинства.

Некоторые из прав меньшинств гарантируются двусторонними соглашениями, включая входящие в Версальскую систему, которая все еще пользуется признанием и уважением в некоторых странах (Греция, Турция). По смыслу статьи 27 МПГПП правительства не обязаны предоставлять не требуемые самими представителями меньшинств права — в этих правах „не может быть отказано", однако требование прав не препятствует интеграции с большинством. Поэтому весьма существенно контролировать положение с правами меньшинств в отношении декларированных требований сохранения культуры, религии или языка меньшинства.

Далее, необходимо проверить, получили ли находящиеся в меньшинстве группы официальное признание правительства и отразилось ли это признание в конституции, законах или судебных решениях.

Следует уделить особое внимание процедуре рассмотрения индивидуальных жалоб на нарушения прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, а также органам, законодательно уполномоченным рассматривать такие жалобы.

Мониторинг фактического состояния дел. Мониторинг сферы фактов начинается с обеспечения минимума базовой информации о существующих меньшинствах, такой как численность, места рассленеия. историческое происхождение (являются ли они коренными жителями или появились в результате иммиграции, изменения границ), основные вехи их исторического развития в стране, особенно имевшиеся в прошлом конфликты, базовые статистические демографические данные и т.д. Релевантной может оказаться и информация об отношениях с различными этническими, религиозными и лингвистическими меньшинствами, а также с преобладающим большинством населения.

При подготовке доклада о фактической ситуации с правами меньшинств может оказаться полезным следующее:

а) при мониторинге прав меньшинств в задачи НПО входит не только простое перечисление выявленных фактов, демонстрирующих, что члены того или иного меньшинства являются жертвами нарушений прав человека. Необходимы доказательства того, что они стали такими жертвами именно в силу своей принадлежности к данному меньшинству. Поэтому, докладывая о нарушениях прав человека, нельзя не использовать интерпретационную схему, позволяющую рассматривать содержащиеся в докладе данные в определенном культурном и историческом контексте или перспективе.

б) К умениям и навыкам, которыми должны обладать правозащитники, занимающиеся мониторингом прав меньшинств, относятся способность собрать, проверить и представить в хронологическом порядке отдельные факты, аналитическая способность концептуализации фактов злоупотреблений, типичных для данного общества. Хороший тест на последовательность в представлении фактов нарушений прав меньшинств, которая и отличает доклад о таких нарушениях от полосы о преступлениях в ежедневной газете, — понятность доклада для постороннего читателя, не знакомого с реалиями страны, о которой идет речь.

в) Поэтому доклад о правах меньшинств должен представить не только фоновые знания как базу для понимания, но также какую-либо имплицитно или эксплицитно поданную классификацию убедительно доказанных нарушений.

г) Другим существенным элементом доклада является указание везде, где это возможно, на источники информации с учетом соображений конфиденциальности. Можно использовать несколько уровней конфиденциальности, например, использование инициалов вместо полного имени, или указание на характер источника, и т.д.

д) Однако основной заботой мониторинга прав меньшинств, как и любого другого мониторинга, является объективность. Следует выдерживать четкую грань между собственно фактами и ситуациями и их интерпретацией или оценкой. Так, если лицо, проводящее мониторинг, не было непосредственным наблюдателем описываемых событий, то их следует отмечать не как действительно имевшие место, а как имевшие место по мнению интервьюирующего.

е) Опыт многочисленных защитников прав меньшинств во всем мире показывает, что связанная с меньшинствами напряженность обычно не выливается в крупномасштабное насилие или в длительные нарушения прав без молчаливого согласия оппортунистически настроенных правительственных лидеров. Поэтому важно расследовать и разоблачить правительственные источники такого насилия или таких нарушений. Именно правительства, как правило, отвечают за любое нарушение, которое имеет место на подведомственной им территории, кем бы ни были реальные нарушители.

ж) И, наконец, может оказаться уместным проконтролировать принятые правительством меры по укреплению понимания и терпимости в отношениях между различными меньшинствами и остальным населением страны.

Возможными адресатами информации о положении дел с соблюдением прав меньшинств являются специальные органы международных правительственных организаций, правительства, международные и национальные НПО и другие заинтересованные организации и лица. Мониторинг прав меньшинств имеет своим естественным продолжением их защиту, которая будет тем более эффективной, чем более широкую огласку получают доклады.