и права АН Татарстана

Это именно взгляд изнутри. Причем в определенной степени – неспециалиста в области собственно “федерализма”. Поэтому он не претендует на те или иные теоретические обобщения, также как, впрочем, и на подгонку фактов из “будничной” татарстанской действительности под устоявшиеся постулаты теории федерализма. Это, скорее, взгляд исследователя-правоведа, отдающего себе ясный отчет, что главной целью всех реформ внутригосударственного устройства должны быть права человека – реализация политических и экономических свобод, становление гражданского общества, создание минимума материального благополучия человека и достойных условий его существования. Именно это является основным критерием и камертоном для подстройки организации государственной власти на любом уровне.

Что же в действительности “кроется” за Татарстаном*? Заслужен или “надут” имидж республики как строителя новой федерации, лидера “регионализма” в РФ? Когда хотят привести пример строптивости и неповиновения российскому Центру, вспоминают Чечню и Татарстан. Когда, напротив, речь заходит о принципиальных новациях во взаимоотношениях Центра и регионов опять указывают на Татарстан. Не будет большой ошибкой утверждать, что сегодня Татарстан относится к числу наиболее влиятельных и авторитетных субъектов Российской Федерации**.

* Справка: Татарстан-одна из 21 республик в составе РФ. Сегодня-это субъект – донор РФ, который больше перечисляет в центр, чем получает от него. Население республики – 3 млн 700 тыс. чел. Основные отрасли: нефтегазохимический комплекс, КАМАЗ, оборонная-авиастроительная промышленность (ИЛ-62, ТУ-214, Ми-8 и пр. производятся в Казани). На 10000 жителей приходится 198 студентов.

** Нельзя не признать роль в этом деле самого Президента РТ-факт немаловажный, влияющий на имидж республики. По данным “Независимой газеты” в списке 100 ведущих политиков России в январе 1999 г. М.Ш.Шаймиев занимает 21-е место.

Небезынтересно вспомнить и то, что в подготовке Конституции Татарстана (в 1992 г.) принимал участие швейцарский ученый Х.Д. Дике. К сожалению, не все его высокопрофессиональные рекомендации были учтены в тексте Основного закона. Тем не менее, когда упоминают, что Конституция РТ прошла международную экспертизу, имеют в виду именно профессора Дике.

Республика Татарстан имеет сегодня национальную государственность. У нее есть собственная территория, суверенитет и свое население. В настоящее время республика обладает почти всеми необходимыми признаками суверенного государства: она принимает собственные законы, управляется местной исполнительной властью, все государственные органы РТ легитимированы в соответствии с Конституцией республики. Не входит в сферу ее внутренней компетенции разве что судебная система, которая остается исключительной федеральной прерогативой.

Она полноценный и полноправный субъект Российской федерации. Однако, так было не всегда. Отказавшись от подписания Федеративного договора, Татарстан руководствовался особым взглядом на государственное устройство России. По убеждению руководства РТ Россия – это договорная, асимметричная, добровольная федерация, которая должна строиться снизу, учитывая мнение субъектов*.

Осуществления именно этих требований Татарстан добился для себя путем почти 4-летних “выяснений отношений” с федеральной властью. Он первым из 89 субъектов заключил с Центром двусторонний договор о распределении и взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Сверх того подписано 12 межправительственных соглашений. Этим руководству республики удалось повернуть отношения с федеральной властью в правовое, цивилизованное русло, достойное гражданского общества. В этом заключается реформаторское политико-правовое значение отношений с Татарстаном для федеративного переустройства России. Конечно, большим преувеличением является утверждение республиканских властей, что такая – договорная – позиция Татарстана помогла сохранить целостность России. Не будь договора – Россия бы не развалилась.

Сегодня договорная форма взаимоотношений получила в стране полное признание как оптимальная. Таких договоров уже более 50 и более 200 соглашений к ним. Руководство РТ убеждено и справедливо гордится, что именно его договор придал мощный импульс демократическому развитию России. Он стал образцом разделения власти в России по вертикали – это главное.

В то же время не стоит окружать данный факт каким-то ореолом. Благодаря договору РТ разрешила ряд сложных проблем в первую очередь для себя :

Во-первых, “подписание” положило конец неясности государственно-правового статуса РТ, который с 1990 по 1994 г. был неопределенным. Для заполнения пробела руководством Татарстана в 1992 г. был изобретен совершенно немыслимый тезис, об ассоциированности РТ с РФ (по образцу Пуэрто-Рико с США.) До сего дня ст.61 Конституции легитимирует Татарстан как “суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с РФ на основе Договора о делегировании полномочий и предметов ведения”. В полном противоречии с этой специфической установкой находится Договор с РФ от 15 февраля 1994 г., которым Татарстан признал себя суверенным государством в составе России, субъектом РФ.

Если подойти строго юридически, то республику едва ли можно считать субъектом федерации. Во-первых, договор заключен лишь между исполнительными властями и не затрагивает законодательную. Во-вторых, РТ не подписывала и общий федеративный договор и потому продолжает пребывать в рамках самопровозглашенного “статуса” т.е. ассоциированным с РФ. “Статусный” туман вполне устраивает руководство РТ и неизменно помогает ей в переговорах с Центром.

Двусторонний договор стал существенным фактором повышения экономической самостоятельности республики. Она выторговала для себя совершенно конкретные выгоды и льготы, которых не было у других (о цифрах речь ниже). Налоговые отчисления РТ в федеральный бюджет стали минимальными по сравнению с другими субъектами. А в 1992 г. Татарстан вообще не перечислил ни копейки.

Наконец, экономические проблемы республики в преддоговорный период обострились. Российские нефтепроводы перестали принимать татарстанскую нефть, появилась угроза отключения республики от газа и электричества. Именно экономическая ситуация ускорила решимость руководства РТ(!) к подписанию договора.

ЮРИДИЧЕСКОЕ КАЧЕСТВО ДОГОВОРА

Если оценивать юридическое качество документа, то приходится констатировать, что оно могло быть и выше.

С юридической точки зрения это – внутригосударственное соглашение, подписанное органами государственной исполнительной власти. Среди участников договорного процесса, к сожалению, не оказалось органов законодательной власти, которые и поныне не связаны обязательствами и могут нарушать договор любыми законами.

Высшим проявлением юридической необразованности составителей договора служит включение в ст. 6 положения о том, что “органы государственной власти вправе опротестовывать законы Российской Федерации и Республики Татарстан, если они нарушают настоящий договор”. Как заметил казанский ученый, “еще никто не додумывался ставить договоренности исполнительной власти выше закона”.* Договор также не является актом прямого действия.

* Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Изд-во Казанского ун-та. 1998 г. С 161-162.

Распределение полномочий и предметов ведения состоялось, но полной ясности нет до сих пор. Это вряд ли удивительно, если учесть, что к совместному ведению сторон отнесено 23 сферы. Ощущается потребность в ясных нормах, регулирующих, например внешнюю деятельность субъекта, его правовой статус, объем компетенции и пр.

По словам министра финансов и членов Президиума Парламента РТ (Г.Кобелева и М. Сабирова), в отношениях Татарстана с федеральным центром существует все та же неопределенность в области бюджетных и налоговых отношений. Отсутствует прозрачность, уравновешенность распределения финансов, его четкое регулирование. Из действующих нормативных актов порой трудно вычленить компетенцию Татарстана, порядок защиты интересов сторон. И, как правило, за рамками договора остается сам механизм его исполнения. Например, вопросы согласования внешнеэкономической деятельности субъектов с федеральными органами. Процессуально-процедурная сторона договоров и соглашений, судя по имеющимся соглашениям, также никого не интересует.

Надо сказать, что это является особенностью российского законодателя – высший юридический пилотаж: договор заключен, но из него невозможно однозначно понять, что за кем закреплено. Впечатляет, что такое положение устраивает обе стороны. Все довольны – договор не работает. Невысокое качество принятых документов происходит отнюдь не от некомпетентности их авторов – все вопросы решаются, как мы знаем, путем личных контактов и связей региональных и федеральной элит. Ни те, ни другие не заинтересованы в формировании прозрачного правового механизма межуровневого взаимодействия. Нельзя не признать, что механизм исполнения, юридические гарантии и ответственность – это пробел всех 13 договоренностей РТ с РФ. Всюду зафиксированы самые расплывчатые формулировки.

Из всего этого я делаю вывод, что российский законодатель всех уровней обладает особенным искусством создавать туманные правовые акты, которые формально регулируют правоотношение, а реально оставляют простор для произвола и усмотрения исполнительной власти.

Формулировки договора и соглашений, в частности, относительно ответственности за неисполнение или разрешения споров, скорее свидетельствуют о стремлении сторон обойти эти вопросы, чем о желании сформировать действенный механизм. Причем желание – “по умолчанию!” – обоюдное. Этот особенный элемент сложившейся правовой культуры российского общества – тема для отдельного исследования.

Косвенным свидетельством их представления о договоре как действующем праве стали публично высказывавшиеся опасения высших должностных лиц республики: захочет или нет Е.М. Примаков признавать договор с Татарстаном, подписанный не им, а В.С. Черномырдиным.

* Фарукшин М.Х. Цит. соч. С.71

На территории РФ бытует подозрительность со стороны как федеральных, так и местных властей. Имеет место излишнее политизирование проблем в РТ. Всюду видятся унитаристские тенденции. Нередки угрозы распадом России и какими-то иными санкциями (см., напр., доклад Ф. Мухаметшина в газете “РТ” от 6 ноября 1998 г.) Социальная, экономическая, правовая наука в последние годы также достаточно политизирована и ориентирована на обоснование суверенитета РТ, его особенного правового статуса, модельных достижений.

ОППОЗИЦИОННОСТЬ ТАТАРСТАНА ЦЕНТРУ

В высказываниях руководства РТ всегда присутствует нотка скорби о том, что “Татарстан волей-неволей подвержен негативным последствиям российских реформ”*, которые он вынужден “смягчать” и подправлять. В местных средствах массовой информации российское руководство часто – тоталитарное и державное, Татарстанское- правовое и демократическое. Все, что есть хорошего в республике – от Президента РТ, и, наоборот, все трудности и ухудшение жизненного уровня – от Москвы. Сама Россия в устах руководства РТ и ее СМИ – некое отдельное государство. Сюда надо добавить извечный российский вопрос – “кто виноват?”. Поиск виноватого в неудачах России всегда сосредоточивался на внешних врагах и факторах. В РТ он сегодня начинается и заканчивается на Москве. А она виновата уже с 1552 года, года присоединения Казани.

Конечно, демократический федерализм подразумевает определенную оппозиционность субъектов Центру, а любому думающему наблюдателю понятно, что все это лишь пропагандистские приемы. Однако они успешно эксплуатируются из года в год. И не будет большим преувеличением сказать, что путем выпадов в адрес федерального Центра снимается ответственность с самих себя за плохое состояние дел в республике.

Небольшой пример: в апреле 1998 г. Татарстан взял у голландского банка ING Barings кредит в 100 млн. долл. под гарантии правительства РТ. 25 ноября срок погашения платежа был сорван из-за отсутствия средств. Отвечая на вопрос о невозврате кредита, Президент РТ традиционно заявил, что сначала нужно обговорить условия возврата долгов на российском уровне... Это ли не предвестник “Бразильского варианта”, когда субъекты федерации заставили федеральное правительство расплачиваться по их собственным долгам.

ПРАВОТВОРЧЕСТВО В РТ

За годы суверенитета Парламентом РТ принято около 200 законов, в числе которых, конечно, Конституция. Примерно такие же цифры и в других субъектах. Безотносительно к качеству, сам факт их довольно большого количества рассматривается руководством республики как самостоятельная ценность и показатель укрепления собственной независимости. Уже прошел рассмотрение законопроект “О своде законов”. Готовится Водный кодекс РТ, Земельный кодекс РТ, с 1992 г. действует закон о Высшем арбитражном суде РТ, внесен в Госсовет законопроект “О судебной системе РТ”, с опережением федерального принят местный закон о собственности и пр. Тем не менее, общая “правовая” картина типична для всех российских регионов. РТ стремительно наращивает общее количество собственных правовых актов. Ежегодно принимается 50-70 законов (в 1998 г.- 26). Ради этого местный законодатель прибегает иногда к механическому дублированию аналогичных общероссийских норм, что только увеличивает правовую инфляцию в республике. Как содержание, так и названия внутренних правовых актов часто просто с точностью копируются с федеральных, не прибавляя ничего существенно специфического.

Сам Парламент РТ скорее имитирует законодательную деятельность чем ее ведет. Не надо быть глубоким юристом, чтобы вынести такое наблюдение.

В РТ по-прежнему творится в основном право публичное, а не частное. “Государственный контрольный пакет акций” умело сохраняется почти в каждом местном законе, указе, постановлении или распоряжении. Стремление исполнительной власти и, конечно, самого Президента РТ держать под контролем все процессы в Татарстане находит безукоризненное отражение в республиканском правотворчестве. С удивительной последовательностью в правовые документы РТ внедряется финансовая или кадровая зависимость от Президента или исполнительных органов. Косвенным подтверждением сказанному будет недавнее заявление самого Президента М.Ш. Шаймиева (“РТ”, 29 янв. 1999 г.) о том, что “Договор дал возможность контрольные пакеты акций всех ведущих компаний оставить в руках Правительства РТ, чего нет во многих других регионах. У них нет предмета для работы, поскольку они не хозяева”.

Наверное, излишне добавлять, что правовые акты почти не подвергаются правовой экспертизе ни в федеральном, ни (все чаще) в Татарстанском Министерстве юстиции.

Политическая амбициозность плюс юридическая малограмотность высшей региональной власти – причина того, что собственная Конституция и местные законы ставятся над федеральными. В результате такой политической установки верхов нижестоящие исполнительные органы РТ часто оказываются перед выбором: исполнять приоритетный федеральный акт и тем попасть в немилость местного руководства, либо – в стремлении “действовать по ветру” – противоречащий федеральному местный (при этом не опасаясь санкций из Москвы).

Другой пример нарушения Конституции РФ. Пункт1 статьи 74 “запрещает установление таможенных пошлин сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств”. В республике же, как впрочем, и в некоторых других субъектах, с точностью до наоборот продолжает действовать запрет на вывоз татарстанских продуктов за пределы республики (молочные продукты, мясо, макаронные изделия, сахарная свекла и пр.).

Обычным делом является вторжение татарстанского законодателя в сферу исключительной юрисдикции федерации. Это и закон о гражданстве РТ (в 1998 г. не принят), закон РТ о защите прав потребителей (1997 г.), закон о лицензировании, законопроект “О судебной системе РТ”, “О высшем арбитражном суде”, где сказано, что персональный состав ВАС избирается Госсоветом РТ (ст.7). По федеральной же Конституции все эти назначения являются прерогативой российского Президента.

Налоговые послабления, льготные кредиты, словом, государственная помощь из республиканского бюджета предоставляется не отраслям, а отдельным “госпредприятиям” РТ выборочно и индивидуально. Какие критерии кладутся при этом в основу отбора “льготников” – решается узким кругом высших должностных лиц по своему усмотрению. Это никак не способствует оздоровлению региональной экономики. Найдется ли сегодня для Татарстана и государства в целом закон более злободневный и более кардинальный для экономики, чем закон “О порядке оказания государственной помощи”? К сожалению, ясно, что ни федеральные, ни региональные власти не позволят подрывать свое всевластие подобными актами.

ТАТАРСТАН – СУБЪЕКТ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА ?

По своей Конституции РТ – субъект международного права. В Конституции РФ признание этого также косвенно содержится в ст.72. Поэтому прямого противоречия российскому Основному закону нет. Однако довольно скоро обнаружилось, что декларировать и реализовать международную правосубъектность – не одно и то же. Были даже попытки поставить вопрос о самостоятельном членстве в ООН. Но до этого не дошло. Двусторонним договором “узаконивается” более реальное положение, согласно которому “…соглашения РТ не должны противоречить Конституции и международным обязательствам РФ, Конституции РТ и настоящему договору”.

Период с 1991 по 1998 г. был временем активного международного правотворчества республики. Соглашения о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве заключены с Грецией, Венгрией, Беларусью, Литвой, Молдовой, Узбекистаном и пр. С правительством РФ имеется отдельное соглашение о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей. Принят ряд собственных республиканских актов.

В 14 государствах: США, Франции, Италии, Болгарии, Венгрии, Турции, Литве, Казахстане и других действуют экономические, торговые, информационные представительства государственных органов РТ. Их функции ограничиваются экономическими и культурными вопросами. Статус регулируется частным правом. Они не наделяются дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Представительство РТ в США оптимизировало свой статус, например, совершенно просто: вошло под крышу российского Торгпредства. Нет также и взаимообмена аналогичными учреждениями – иностранные представительства, действующие в РТ, выступают от имени фирм и компаний, а не государств (правда, несколько месяцев назад в республике открыто представительство Турции, с которой у РТ тесные связи, с консульскими функциями). Однако у Татарстана имеются претензии на перевод деятельности своих представительств в публично-правовое русло. О необходимости “расширения внешнеполитической деятельности” республики убежденно высказывается, в частности, Председатель Госсовета РТ (“РТ” №30 (23807) 16 февр.1999 г.).

НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Новый федеральный бюджет круто повернул взаимоотношения Центра и регионов. Принципиально смещены акценты. Я бы обозначил их так: субъекты отчисляют больше, чем раньше, и в безоговорочном порядке, а центр может выделить. Новые правила ощутимо сокращают доходную базу региональных бюджетов. В них заложено принципиальное изменение налоговых пропорций – что остается регионам, а что отчисляется*.

С новой бюджетной политикой осуществлен переход от “индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам распределения на формализованной основе: от асимметрии к равенству” (Постановление Правительства РФ от 30.06.1998 г. “О концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2000 гг.”. Ст.2). Татарстан, не дожидаясь нововведений в федеральном бюджете, с опережением принял свой, республиканский, что придает этому факту политическую окраску. В нем заложены прежние нормативы распределения доходов, действовавшие в последние 4 года на основе межправительственного соглашения. Принятие бюджета стало политической борьбой Центра и субъектов за свои права. Особенно это коснулось Татарстана, который имел ряд серьезных льгот, – новым бюджетом они урезаются. Уже работает российско-татарстанская комиссия по пролонгации межбюджетного соглашения во главе с первым вице-премьером РФ.

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА

По российской Конституции “основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому из нас от рождения” (ст.17). Татарстан также принял на себя обязательство признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, но только предусмотренные настоящей Конституцией (Ст.24).

Одной из важных черт татарстанской самобытности всегда было религиозное многообразие. Мусульманская община – не главенствующая в РТ и веками существует в согласии с христианской и другими конфессиями. Тем не менее, ее возрождение после “атеистической дремы”, к сожалению, сопровождается ростом активности националистических общественно-политических движений, которые часто, политизируя ислам, используют его для неблаговидных целей*.

В Татарстане сохраняется чрезмерно сильный государственный аппарат, административно-распорядительный метод управления, одним словом, доминирование исполнительной власти во всех сферах. Принцип разделения властей (в отличие от федерального уровня) в РТ грубо нарушается. Так, в республике действует своеобразная и усложненная избирательная система, благодаря которой в 1995 г. в состав нынешнего Госсовета РТ избраны 51 глава городской и районной администрации. 78 депутатов из 130 являются руководителями госаппарата и его структур*. В число депутатов были избраны также 2 рабочих, 3 представителя науки и высшего образования, 3 – народного образования. Т.е. законодательный орган сформирован исполнительной властью. Это позволяет ей откровенно манипулировать Парламентом.

* Депутатский значок, как и в советские времена, расценивается лишь в качестве “последнего штриха” в комплекте директорско-чиновничьих регалий. “Парламентское отсижывание” таких депутатов очевидно, например, после окончания рабочего дня, когда розданные татарстанским законодателям проекты законов и пр. документы макулатурой оставляются ими на рабочих местах.

Такова практика разделения властей в РТ. Она показывает, что у Президента, главы Парламента и других высших лиц республики сохранилось прежнее, советское представление об абсолютной роли исполнительной власти: кто контролирует аппарат – контролирует власть.

В республике нет политической оппозиции, являющейся атрибутом демократии. Президент не оставляет места для открытого выражения альтернативных мнений среди управляющей элиты по решению острых проблем республики.

Имеют место случаи неравенства граждан в РТ. Установленный здесь повышенный по сравнению с общероссийским минимальный размер оплаты труда (350р) был распространен только на тех, кто занят в государственных организациях и учреждениях, финансируемых из республиканского бюджета. Работающие в организациях, находящихся на федеральном бюджете, – это граждане второго сорта, не подпадающие под местное льготное законодательство.*

* Фарукшин М.Х. – Указ. раб. С. 90.

В то время как Конституционный суд РФ в 1997 г. запретил Б. Ельцину избираться Президентом на 3-й срок, местный Парламент напротив, снял все ограничения для Президента РТ.

Выборочное повиновение праву в РТ имело место и в советские времена. Однако с независимостью от Москвы усилилась и независимость местного чиновника от закона. Такого количества “неприкасаемых” в РТ еще не было, начиная с безнаказанного нарушения ими правил дорожного движения и заканчивая решением Верховного суда РФ о выселении мэра Казани из незаконно занимаемой квартиры, на которое казанский суд (в 1996 г.) просто не обратил внимания.

Власть права требует наличия независимого суда, который может без страха надзирать за актами исполнительной власти с правом окончательного решения об их конституционности. Актов, неблагоприятным образом затрагивающих личность, имущество или права жителя Татарстана, более чем достаточно. Начисто отсутствует лишь судебная практика республики по делам о конституционности таких актов. Статистическая отчетность РТ за последние годы в связи с “неактуальностью” данной тематики, среди прочих судебных дел, вообще не содержит сведений о делах судов общей юрисдикции, связанных с обжалованием правовых актов должностных лиц и местных органов власти. Верховным судом РТ не проводилось каких-либо обобщений по этому вопросу. Кассационная практика Верховного суда РТ также свидетельствует, что дела этой категории либо отсутствуют в судах республики, либо они единичны и не обжаловались в кассационном порядке. Суд присяжных в РТ также не создается (он имеется лишь в 9 регионах РФ). Действует без ограничений телефонное право.

Своеобразное представление правителей РТ о законности в республике иллюстрирует удручающий, но характерный пример. 11 февраля 1999 г. главам администраций и директорам предприятий РТ вручены медали “за своевременное перечисление средств в Пенсионный фонд”. 12 татарстанских “героев” награждены за исполнение закона. Как сказал обозреватель, “жаль страну, где платежи налогов приравниваются к доблести” (газета “Казанское время” №5(189) 11-17 февр.1999 г.).

ТАТАРСТАНСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ В ЭКОНОМИКЕ

Собственные подходы Татарстана к приватизации позволили сохранить в руках государства контрольные пакеты акций всех ведущих предприятий. Независимость от Центра позволила республике определить для себя несколько собственных программ и развивать их в приоритетном порядке. Это государственная поддержка АПК, строительство дорог, программа газификации, ликвидация ветхого жилья, ускоренная телефонизация, адресная социальная защита населения*. Все направления реализуются без федерального участия и приносят видимый эффект.

* В РТ введены дополнительные пособия малоимущим из республиканского бюджета. В 1998 г. получателями стали 330 тыс. чел. (9% населения).

В целом реформы в Татарстане шли в том же русле, что и общероссийские, правда, с некоторым запозданием, что не без успеха преподносилось населению как “политика мягкого вхождения в рынок”. Концептуальный подход татарстанских политиков в том, чтобы проводить реформы неспеша. Причина запаздывания, без сомнения, одна – нежелание расставаться с рычагами государственной власти.

Субсидиарность государственной власти, ее умеренность и сдержанность, т.е. те характеристики, которые с переделом властных полномочий, перед лицом императивных прав человека должны бы стать основополагающими, пока(?), к сожалению, не привились ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов федерации – в частности на татарстанской почве.