Балаш Шанда,
советник Венгерского конституционного суда

Регулирование вопросов, связанных с отношениями между церковью и государством, а также с институционными аспектами свободы религии, в разных странах Европы сильно различается: одни сохраняют систему государственной церкви, другие ввели режим строгого разделения государства и церкви. И это разнообразие практически на ограничивают ни международные нормы, ни международная судебная практика. Однако заметна тенденция к сближению крайностей: с одной стороны, все больше думают и говорят об отделении церкви от государства и о защите верований религиозных меньшинств, с другой, — в государствах, где церковь жестко отделена от государства, на смену враждебности приходит сотрудничество с религиозными общинами. Однако существующая практика всех европейских стран основывается на одном общем фундаменте — нейтральности государства. Говорить ли при этом об единой “возникающей европейской модели” или, учитывая значительные различия в уровне официального признания и в субсидировании религиозных организаций, в религиозном образовании, в брачном законодательстве, и т.д., и дальше говорить о различных моделях, имеющих, однако, общую основу в виде государственного нейтралитета, — целиком зависит от точки зрения говорящего.

Идеологический нейтралитет государства можно считать предварительным условием обеспечения свободы религии. Самое большее, на что способны государства, придерживающиеся той или иной официальной идеологии, — это терпимость к различным образам мысли. Но гарантировать их свободу они не могут. Нейтральность следует отличать от незаинтересованности в идеологии: если незаинтересованность или безразличие выходят за пределы нейтральности, — государство не будет обращать внимание на религиозные потребности своих граждан, неизбежно ставя в более выигрышное положение тех, у кого таких потребностей нет, и предпочитая таким образом негативную свободу религии — позитивной.

В этой статье мы сосредоточимся на ограниченном числе дел, затрагивающих свободу религии, которые рассматривались в Конституционном суде Венгрии. Для выбора Венгрии есть серьезные основания. Прежде всего, в тех странах, где, подобно Венгрии, лишь недавно установился новый конституционный порядок, институциональные рамки свободы религии и отношения между государством и церковью не так жестко предопределены предшествующей историей. Во-вторых, среди тех стран Европы, которые в начале девяностых годов называли “новыми демократиями”, Венгрия, вероятно, имеет наиболее прочно установившуюся конституционную судебную практику.

В Венгрии отправление конституционного правосудия не только играло значительную роль в переходе к правовому государству, но и охватывало широкий круг вопросов прав человека. Дела, о которых пойдет речь, не являются результатом судебных споров в традиционном смысле слова. Первое дело — это абстрактная интерпретация Конституции по запросу члена правительства. Другие решения проистекают из судебных процессов по контролю за общими нормами, где истцы не обязаны демонстрировать законно признанные интересы, но могут обратиться с ходатайством “от лица народа”. Истцами по этим делам могут быть политические партии, религиозные общины или частные лица. Личности сторон Конституционным судом не оглашаются. Решение носит обязательный характер, оно не может быть отменено законодательством. Нормы могут быть отменены, но в некоторых делах Конституционный суд не отменяет нормы, а дает их обязательную интерпретацию, verfassung Auslegung (нем. — общепринятое толкование).

Отделение церкви
от государства в Венгрии

В Венгрии на этапе перехода к демократии отделение церкви от государства было подтверждено обеими сторонами, а в вопросе сотрудничества с государством церкви была предоставлена свобода. Сегодня церкви признаются государством как важные компоненты общества. Наряду со “строгими гарантиями отделения” государство готово сотрудничать с церковью и поддерживать церковную деятельность.

Венгерский закон не дает юридического определения религии, хотя законодательство и конституционная предусмотрительность и вызвали к жизни ряд заявлений о ценности религии. Религия, однако, рассматривается как “одна из сторон человеческой природы”, поэтому свобода религии — “это одно из предварительных условий свободного развития личности”, “так как от государства требуется, чтобы оно не занимало позиции как раз по тем вопросам, которые и делают религию религией, — в отношении церквей и религии государство может создать лишь общее юридическое поле, которое равным образом применимо к любой церкви или религии и помогает им стать частью любого юридического порядка; в сущностных вопросах у государства нет другого выхода, кроме как следовать за толкованиями самих церквей и религий”.

Создание и статус
религиозных организаций

В деле 1990 г. истец просил вынести решении о конституционности Акта о свободе совести и религии и о церквах, согласно которому условием регистрации церкви было наличие в ней по меньшей мере 100 членов. Истец утверждал, что это противоречит Конституции (ст. 60, п. 2, гарантирующей осуществление религиозной практики в общине, и ст. 60, п. 3, провозглашающей отделение церкви от государства) и что государство не имело права ни запрашивать о членстве церкви, ни выдвигать специальные условия для получения статуса юридического лица. Вследствие этого условия религиозные общины с членством менее 100 человек не могли исполнять религиозную практику в общинах и постоянно находились в менее благоприятном положении, чем большие зарегистрированные церкви.

Отказав истцу, Конституционный суд постановил, что требование членства в 100 человек как условие, предваряющее регистрацию церкви, не нарушает права на совместную религиозную практику тех общин, членство которых было ниже этой цифры. Правом на совместную религиозную практику обладают не только члены зарегистрированной церкви, но и все, кто желает принадлежать к религиозной общине. Правом на свободную религиозную практику обладает каждый вне зависимости от того происходит ли это юридически оформленным путем или в любой другой организационной форме.

Акт не дает основания для юридической дискриминации каких-либо организационных форм. Он оставляет за религиозной общиной право выбора законной организационной формы для получения юридического статуса. Нейтральная государственная юридическая система позволяет религиозным общинам использовать юридический термин “церковь” как он определяется государственными светскими законами в том случае, если община отвечает установленным этими законами критериям (в том числе и критерию членства в 100 человек).

Суд постановил, что п. 3 статьи 60, утверждающий, что отделение церкви от государства является частью права на свободу религии, не был нарушен. Отделение от государства защищает не только религиозные общины, функционирующие в качестве “церквей”. Государство не может нарушать автономию никакой религиозной общины. Более того, Акт не гарантирует церквам никаких прав, которых не имели бы другие религиозные общины, за исключением предоставленной им большей организационной автономности. Такие сферы общественной деятельности как образование, здравоохранение и т. д. не закрепляются исключительно за государством, но открыты для всех, включая, в частности, те религиозные общины, которые не функционируют в качестве церквей.

Дополнительным правом церквей по сравнению с другими институтами является их право предлагать факультативное религиозное обучение в государственных школах. Единственным требованием, на котором настаивало государство, гарантируя это право, было наличие в религиозной организации не менее 100 членов, свидетельствующее о ее хотя бы минимальном социальном признании. Это нельзя рассматривать как произвольную дискриминацию.

Согласно Акту, церкви имеют большую организационную автономность. Это предписание Акта должно было соответствовать традиционному описанию церквей как организаций с большим членством, одновременно рассматривая как церкви и религиозные общины меньшего размера.

“То что исторические церкви с большим членством, сотрудничающие с государством во многих областях, обеспечивают религиозную практику для своих членов там, где требуется помощь других (зачастую государственных) институтов, таких как здравоохранение или пенитенциарная система, не является конституционным вопросом”.

Защита информации — перепись

Вопрос о религиозной принадлежности включался в официальные венгерские документы вплоть до конца Второй мировой войны. С 1990 г. существует юридический запрет, согласно которому “информация о религиозных и иных убеждениях не может вноситься в государственные (официальные) документы. Подобную информацию, уже содержавшуюся в таких документах, может получить только само лицо, к которому эта информация относится, или, после его смерти, ближайший родственник” Информация о религиозных и иных убеждениях является секретной.

Раньше парламент из года в год решал вопрос о распределении бюджетных субсидий между церквами (эта схема прямого субсидирования изменится в 1998 г. в пользу системы, основанной на подоходном налоге, сходной с теми, что действуют в Италии и Испании). Парламентская комиссия, ведающая распределением, просила министерство образования и культуры сделать репрезентативное исследование современной конфессиональной ситуации, так как единственные имеющиеся данные были получены еще в 1948 г.

Перед тем как заказать это исследование, Министерство запросило Конституционный суд об общем толковании Конституции в отношении того, будет ли подобное исследование нарушать конституционную защиту свободы религии. В этом случае Суд не решает конкретного вопроса, а дает общий ответ. Конституционный суд постановил, что исследования с общественными или научными целями не являются антиконституционными, если ответы анонимны и опрашиваемые не обязаны их давать.

Закон о выходном дне

Представители венгерского иудейства оспорили положения трудового законодательства, утверждая, что не могут свободно практиковать свою религию в той же мере, что христиане, так как в трудовом законодательстве лишь христианские праздники объявлены выходными днями (двадцать пятое и двадцать шестое декабря, понедельники Пасхи и Пятидесятницы). Более того, субботы могут объявляться министерством труда рабочими днями для того, чтобы получить “долгие выходные”, объединяя дни общественных праздников с другими днями недели вместо субботних, тогда как воскресения не могут стать рабочими днями.

Конституционный суд постановил, что конституционные обязанности государства запрещают ему предпочтительное отношение к одной религии (например, объявляя все ее праздники выходными днями). С другой стороны, государство должно обеспечить свободную практику всех религий.

Исторически государственные решения в выборе выходных дней определялись религиозными мотивами. Однако нынешние праздники отмечаются большинством общества, а не только практикующими христианами. Например, Пасха и Рождество тесно связаны с семейными и фольклорными традициями. Ни один иудейский праздник не получил столь широкого распространения. Суд постановил, что, хотя выбор воскресения и имел религиозные основания, сейчас они отошли на задний план. Воскресение как единый день отдыха имеет почти универсальный характер. Соответствующее единообразие в установлении выходного дня преследует светские цели.

Решение Конституционного суда по этому делу напоминает решение Верховного суда США по делу деле Мак-Гаун против шт. Мэриленд, но некоторые европейские судебные системы продолжают рассматривать “защиту воскресения” как институт, обеспечивающий свободу религиозной практики.

Реституция церковной собственности,
нейтральность государства,
образование

Ряд истцов подверг сомнению конституционность Акта, гарантирующего возвращение недвижимости, включая школьные здания, церквам как юридическим собственникам, владевшим данным имуществом до коммунистической национализации. Это решение, наиболее всеобъемлющее из решений, касающихся свободы религии, проясняло фундаментальные понятия свободы религии и церковно-государственных отношений, придавая особое значение образованию, наиболее острому вопросу в этой сфере.

Одна из причин, по которым этот Акт был оспорен, заключалась в том, что он не гарантировал существования неидеологичной (“нейтральной”) школы в каждом населенном пункте. Истцы утверждали также, что Акт проводил различие между церквами, получившими компенсацию, и другими церквами и организациями, которые также потеряли собственность, но не получили за нее компенсации. Более того, неконституционным был объявлен и способ, которым Акт реприватизировал имущество церквей.

Отделение церкви от государства не было решено в духе конституционного положения, запрещающего учреждение государственной религии в Соединенных Штатах. В Венгрии отделение церкви от государства не исключает сотрудничества между ними, и нейтральность не означает безразличия. Акт по урегулированию вопроса о собственности на бывшую церковную недвижимость, рассматривался как функциональная поддержка, допустимая как гарантия свободного отправления религии. Здания, которые до национализации использовались для целей церковной жизни, монастырской практики, образования, здравоохранения и социальной защиты, поддержки детей и юношества или культуры могли быть востребованы назад на условии, что они будут вновь использованы для этих целей.

В вышеупомянутом деле Конституционный суд в деталях обсудил основные принципы церковно-государственных отношений. Статья 60 Конституции гарантирует свободу совести и религии в формулировке, заимствованной из соответствующих документов по правам человека. Суд постановил, что религия является частью права на человеческое достоинство, таким образом гарантия свободы религии обеспечивает свободное выражение человеческой личности, которое само по себе не может быть ограничено законом. Поэтому государство и должно воздерживаться от вмешательства в свободу религии. Суд постановил, что “государство должно занимать нейтральную позицию в вопросах свободы религии и других вопросах совести. Из права на свободу религии следует обязанность государства ”обеспечивать возможность свободного формирования личных убеждений". Государству следует защищать свободу совести и религии, не вынося суждений по поводу ценности и содержания рассматриваемого набора верований. Именно из такого положения государство делает вывод о собственной нейтральности, как подчеркивается пунктом об отделении церкви от государства (статья 60, п. 3).

Как следует из статей 60, п. 3 и 70, п. А (пункт об отсутствии дискриминации) Конституции, государство не должно оказывать предпочтения никакой церкви или влиять на ее внутренние дела, особенно в вопросах религиозной доктрины. Напротив, от него требуется равное отношение ко всем церквам и предоставление всем возможности осуществления свободы совести. Однако отделение церкви от государства не означает, что государство должно игнорировать в своем законодательстве особенности религии и церкви. Например, оно может принимать во внимание все, что отличает религиозные общины в плане их истории и социальной роли от других общественных организаций, ассоциаций, союзов или коммерческих палат. Эта социальная роль включает школьное образование, заботу о больных и филантропическую деятельность, — все то, что раньше было исключительно церковной обязанностью, но теперь, во времена секуляризации, стало и обязанностью государства. Таким образом, нейтральность государства, связанная с правом на свободу религии, не означает его бездействия. Фактически, государство обязано создать такие обстоятельства, при которых могут свободно формироваться и развиваться различные идеи и личные убеждения.

Нейтральная (государственная или муниципальная) школа не может быть приверженна никакой религии или мировоззрению, но должна способствовать широкому, взвешенному и непредубежденному выражению идей, превалирующих в обществе, предлагая возможность свободного и хорошо обоснованного выбора. Осуществляя свободу религии, родители имеют право отправлять своих детей в церковные школы и отказываться от тех школ, которые противоречат их убеждениям. ³ Если такие люди, действуя в соответствии со своей совестью, оказываются перед необходимость чем-то пожертвовать, — это не является антиконституционным, но необходимые жертвы не должны быть чрезмерны. Хотя государство и должно обеспечивать юридическую возможность для учреждения школ, которые не являются нейтральными, оно не обязано их учреждать. Однако там, где церковь или родители учреждают или содержат такие школы, государство должно поддерживать их в той мере, в какой они выполняют обязанности государства по поддержке образования.

Таким образом, Акт не нарушал различные принципы, вытекающие из свободы совести и религии, гарантированной в статье 60. Более того, передавая государственные школьные здания церквам, он обеспечивал достаточные гарантии защиты прав родителей и детей, не желавших посещать церковные школы. Государство было обязано обеспечивать приемлемую альтернативу, делая посещение нейтральных школ возможным для всех без дискриминации или чрезмерных трудностей.

Суд не нашел в данном Акте антиконституционной дискриминации других юридических лиц. Цель Акта и природа возвращения зданий принципиально отличались от концепции частичной компенсации за несправедливый урон, причиненный частным лицам. Такое понимание проистекает из различия между функциями собственности физических или юридических лиц, занятых коммерческой деятельностью или представляющих какие-то специальные интересы, и функциями церковной собственности, перечисленными в Акте. Исторически сложившаяся социальная роль церквей и неразрывная связь их деятельности с правом на свободу религии дают достаточные основания для особого подхода к церквам. Более того, вполне логично, что церкви, либо не действовавшие в соответствующий период, либо не понесшие потерь, не получили права на возврат собственности: передавались те здания, которые и прежде использовались церквами для осуществления их права на свободу религии, а теперь возвращались с той же целью в той мере, в какой это отвечало реальным нуждам церквей.

Согласно одному из положений Акта, правительство и заинтересованная церковь могли заключить соглашение для того, чтобы создать необходимые материальные условия для общественно полезной церковной деятельности и должны были обеспечить частичную компенсацию за те национализированные здания, которые раньше принадлежали церквам и не были возвращены. Это положение было отменено Конституционным судом, так как привело бы к скрытому субсидированию некоторых церквей. После “реституции функций” никакие дополнительные различения между церквами для поддержки свободы религии не требовались. Ограничивать возможность государственной поддержки материальной независимости церквей лишь теми церквами, что потеряли свою собственность после 1948 г., было бы неконституционным.

Понятие нейтральности обнаруживает близкую связь с германской федеральной конституционной практикой, согласно которой государство “как дом для всех граждан” должно оставаться нейтральным. Нейтральность, однако, не означает, что государство должно относиться ко всем религиозным общинам равно. “Дифференциация позволительна, когда она основана на фактических различиях”.

Государственное субсидирование церковных школ

Согласно Акту о свободе совести и религии и о церквах, государство должно выделять церковным школам те же бюджетные средства, что и государственным институтам, выполняющим те же функции. Через три года Акт об общественном образовании определил, что негосударственные школы имеют право на те же бюджетные ассигнования, что и государственные и муниципальные школы. Поскольку эти суммы покрывали лишь 60-70% реальных затрат, дополнительная финансовая помощь могла быть получена негосударственными школами, если они заключали соглашение с министерством культуры и общественного образования или с муниципалитетом. По такому соглашению негосударственные школы, получающие финансовую поддержку, обязывались предоставлять бесплатное образование. Так как не все церковные школы были включены в “соглашения по общественному образованию”, и в ряде случаев министерство отказывалось выполнять эти соглашения, много новых церковных школ столкнулись с серьезными финансовыми сложностями. Истцы утверждали, что положения Акта об общественном образовании неконституционны, так как не обеспечивают равного субсидирования церковных школ, что является фундаментальным требованием религиозной свободы. Родители—налогоплательщики должны иметь право выбирать те школы, что соответствуют их убеждениям.

Суд счел положения Акта об общественном образовании конституционными. Однако было подчеркнуто, что они должны интерпретироваться таким образом, чтобы кроме обязательных бюджетных сумм (которые равны для государственных, муниципальных и церковных школ), государство или муниципалитет должны обеспечивать церковные школы дополнительным финансированием в той мере, в какой эти школы выполняют функции, которые в противном случае пришлось бы выполнять самому государству или муниципалитету. Это конституционное требование получило обратную силу и вступило в силу с того же дня, что и соответствующие положения Акта.

Институт военных священников

В начале 1994 г. правительство подписало международный договор с Ватиканом об учреждении института военных священников. За ним последовали соглашения с тремя другими “историческими” религиозными общинами (Реформатской, Лютеранской церквами и Союзом иудейских конгрегаций). В 1997 г. аналогичное соглашение подписала евангелическая конгрегация (“Церковь веры”). Институт военных священников поддерживается государством, и военные священники имеют воинское звание. Истец указывал, что этот институт создает “институционную вовлеченность”, нарушая принцип отделения церкви от государства и дискриминирует небольшие церкви в пользу церквей “исторических”.

Конституционный суд вновь подтвердил, что никакие институционные формы не затрагивают ни индивидуальной, ни коллективной религиозной практики. Государство не было обязано учреждать этот институт, но оно имело право делать это с согласия заинтересованных церквей (без этого согласия принцип отделения был бы нарушен). Практика религии не ограничивается никакими институционными структурами.

Суд сделал запрос министерству обороны. Министерство привело данные проведенного в армии репрезентативного опроса о религиозной принадлежности военнослужащих. Суд вновь подтвердил, что “равный подход к церквам не исключает учета реальной социальной роли отдельных церквей.” Учреждение института военных священников не нарушает прав тех вероисповеданий, которые не оказались в него включены. “Институционной вовлеченности” не возникло, так как институт военных священников не стал частью военных институтов, а работает вместе с ними.

Принципы венгерской системы отношений церкви и государства можно резюмировать следующим образом.

Государство сохраняет нейтралитет в идеологических вопросах, не существует официальной идеологии как религиозного, так и светского характера. Государство не отождествляет себя ни с какой идеологией. Государство не создает ситуации “институционной вовлеченности” ни с какой идеологической организацией светского или религиозного характера. Свобода религии и свобода от религии защищаются равным образом, ни та, ни другая не должны представлять исключения.

Церковь и государство должны быть отделены друг от друга. Религиозные общины не должны иметь возможности использовать силу государства. Государство должно уважать автономность религиозных организаций и не должно вмешиваться в их внутренние дела. Государство обеспечивает соответствующую юридическую форму для религиозных организаций и регистрирует те из них, что отвечают формальным критериям. Зарегистрированные религиозные организации имеют одинаковый юридический статус. Не должно существовать привилегированных или дискриминируемых групп. Различные уровни признания запрещены. Однако тот факт, что между религиозными общинами существуют серьезные различия, и более многочисленным и сложившимся религиям легче осуществлять свою деятельность, выходит за рамки Конституции.

Государство выполняет активную роль в обеспечении свободы: нейтральность не означает безразличия. Государство создает среду, в которой могут рождаться идеи и ценности, о которых государство не должно выносить суждений. Государство держится в стороне от мира идей и ценностей, однако ценит и поощряет их вплоть до субсидирования. По тем вопросам, в которых возникают конфликты между различными конституционными правами и интересами, оно вырабатывает юридические компромиссы.