|
КОММЕНТАРИИ
делегации Федерального Собрания РФ в Парламентской Ассамблее Совета Европы
к проекту доклада Комитета по соблюдению обязательств государствами-членами
Совета Европы
“Российская Федерация”
Делегация Федерального Собрания Российской Федерации в Парламентской Ассамблее Совета Европы рассматривает мониторинг со стороны Парламентской Ассамблеи за ходом выполнения странами-членами Совета Европы обязательств, взятых при вступлении в Совет, в качестве одного из ключевых направлений деятельности Парламентской Ассамблеи. Процедура мониторинга призвана содействовать утверждению на Европейском континенте стандартов Совета Европы в области демократии, уважения прав человека и верховенства закона. Она является также инструментом повышения эффективности деятельности ПАСЕ и усиления взаимодействия между Ассамблеей и парламентами государств-членов.
Делегация Федерального Собрания Российской Федерации считает принципиально важным, чтобы процедура мониторинга осуществлялась объективно, в духе сотрудничества и недискриминации, как это закреплено в резолюции Ассамблеи 1115 (1997 год). Мы также полностью поддерживаем основные принципы работы, выработанные Комиссией по мониторингу и отраженные в проекте резолюции об итогах первого года деятельности Комиссии, в том числе принцип неконфронтационного долгосрочного подхода и необходимости понимания геополитического контекста и внутренних проблем государств, подвергшихся процедуре мониторинга. Методологически, как нам кажется, анализ сложной и многоплановой проблемы реализации в России стандартов Совета Европы необходимо строить не только с позиции сопоставления российских реалий с конкретным опытом отдельных государств Западной Европы. Не меньшее значение имеет рассмотрение того, насколько принимаемые руководством страны меры соответствуют потребностям демократических преобразований и улучшению положения в области прав человека, включая социальные права.
Мониторинг России продолжается уже на протяжении 5 лет — сначала как страны, подавшей заявку на вступление и имевшей статус специально приглашенной, а с апреля 1996 года — как полноправного члена Совета Европы. Мы признательны докладчикам по России — г-ну Р.Биндигу и г-ну Э.Мюлеманну, а также бывшему докладчику г-ну Д.Аткинсону — за большую работу по изучению ситуации в России и подготовку целого ряда докладов, включая данный доклад, представляемый Комиссией по мониторингу. В документе отражены как достижения России в области утверждения принципов Совета Европы, так и проблемы, решаемые нашей страной в ходе реформ, и объективные трудности, существующие на пути преобразований. Не со всеми положениями доклада мы можем полностью согласиться. В такого рода документах целесообразно, на наш взгляд, избегать политизированных оценок либо субъективных выводов, основанных не на изучении документов, а на частных фактах или мнении отдельных лиц, зачастую не отражающих реальную ситуацию в стране. Желательна также более сбалансированная и объективная оценка деятельности различных ветвей власти.
В целом, однако, работа над докладом, включая многочисленные встречи докладчиков в России, и над комментариями к нему, без сомнения, была полезной и послужит укреплению взаимопонимания и сотрудничества между Советом Европы и Российской Федерацией.
Нижеследующие замечания составлены с учетом мнений Комитетов Государственной Думы, а также Администрации Президента Российской Федерации и ряда министерств и ведомств Российской Федерации, которые были ознакомлены с проектом доклада (министерства иностранных дел, юстиции, внутренних дел, по делам национальностей и региональной политике, Федеральная миграционная служба, Генеральная прокуратура, Государственный Комитет по охране окружающей среды, Верховный суд РФ). Комментарий отражает точку зрения большинства членов делегации Федерального Собрания РФ в ПАСЕ, вместе с тем некоторые члены делегации имеют отличное мнение по ряду затронутых вопросов. Выражаем надежду, что эти замечания и комментарии будут приняты во внимание при подготовке окончательного текста доклада.
Раздел II. Верховенство права
А. Предыстория вопроса
п.6-8. В Российской Федерации существуют и свободно высказываются различные точки зрения на процессы, происходящие в стране с 1985 года. Согласно ст.13 Конституции, в России, в полном соответствии с принципами Совета Европы, признается идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, а деятельность общественных объединений и политических партий, в том числе оппозиционных, осуществляется на основе Конституции и федеральных законов. Государственная Дума была сформирована в результате демократических выборов и отражает, как и парламент любой страны, политические предпочтения населения. Думается, что связывать политический состав парламента с проблемой обеспечения верховенства права не совсем правомерно.
Законотворчество в Российской Федерации, особенно после 28 февраля 1996 года, исходит из принципов и стандартов Совета Европы.
п.9. Военные действия в Чечне были прекращены 31 августа 1996 года после подписания так называемых Хасавюртских соглашений.
п.11. Нам думается, что вопрос о верховенстве права нельзя увязывать только с отдельными персонами — “реформаторами”. Речь должна идти о том, насколько адекватен задаче установления верховенства права курс, осуществляемый руководством страны, и насколько власти последовательны в реализации данного курса.
п.12. Органы государственной власти, а также значительная часть депутатов Федерального Собрания, обе палаты которого приняли Федеральный закон о свободе совести и о религиозных организациях конституционным большинством голосов, не разделяют сожаление докладчиков по поводу принятия этого закона и не считают, что он является дискриминационным. Подробнее об этом законе смотрите комментарий к пп.26-27.
Нуждается в разъяснении утверждение докладчиков об использовании муниципальными властями Москвы “коррумпированных полицейских должностных лиц для исполнения указов, фактически объявляемых недействительными Конституционным Судом”, особенно в связи с проблемой беженцев и перемещенных лиц. Их статус регулируется соответственно федеральными законами “О беженцах”, “О вынужденных переселенцах”, а не указами, и входит в компетенцию Федеральной миграционной службы. Лица, проходящие процедуру признания беженцами, имеют соответствующие документы. По закону им должен предоставляться ряд льгот, включая обеспечение питанием, коммунальными услугами в центрах временного размещения; они имеют право на получение единовременного денежного пособия, медицинской помощи, получения содействия в профессиональной подготовке. Власти Москвы предпринимают предусмотренные федеральными законами меры для облегчения положения беженцев и перемещенных лиц, включая выделение помещений и средств для их проживания. Если же в этом разделе речь идет о проблеме “обычной” миграции населения в большие города и регистрации, то о ней смотрите ниже.
п.13. Хотелось бы отметить, что по не зависящим от России причинам не было полностью выполнено решение Ассамблеи о выработке собственной программы сотрудничества с Россией, предусмотренное п.8. Заключения 193 (1996) относительно заявки России о принятии ее в Совет Европы. Считаем, что выработка такой программы была бы полезной.
В. Ратификация конвенций Совета
Европы и законодательная реформа
п.14-15. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и Европейскую хартию местного самоуправления.
Федеральный закон о ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года с изменениями, внесенными Протоколами к ней 3 от 6 мая 1963 года, 5 от 20 января 1966 года и 8 от 19 марта 1985 года, и дополнениями, содержащимися в Протоколе 2 от 6 мая 1963 года, и Протоколы к ней 1 от 20 марта 1952 года, 4 от 16 сентября 1963 года, 7 от 22 ноября 1984 года, 9 от 6 ноября 1990 года, 10 от 25 марта 1992 года и 11 от 11 мая 1994 года был принят Государственной Думой 20 февраля 1998 года, одобрен Советом Федерации 13 марта, подписан Президентом Российской Федерации 30 марта 1998 года.
Федеральный закон о ратификации Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 года и протоколов к ней 1 и 2 от 4 ноября 1993 года был принят Государственной Думой 20 февраля 1998 года, одобрен Советом Федерации 13 марта 1998 года, подписан Президентом Российской Федерации 28 марта 1998 года.
Федеральный закон о ратификации Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года был принят Государственной Думой 20 марта 1998 года, одобрен Советом Федерации 1 апреля 1998 года, подписан Президентом Российской Федерации 11 апреля 1998 года.
Федеральный закон о ратификации Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 года был направлен Государственной Думой Президенту Российской Федерации для согласования заявления при ратификации 6 марта 1998 года.
п.16. Из перечисленных в Заключении 193 и данном пункте законов в России приняты Уголовный кодекс, Гражданский кодекс ч.I-II, дополнения к Закону “О прокуратуре Российской Федерации”, Уголовно-исполнительный кодекс, Арбитражно-процессуальный кодекс, Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”, Закон “О свободе совести и религиозных организациях”, Закон “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления”.
Кроме этого, в последние годы были приняты федеральные конституционные законы “О Конституционном суде Российской Федерации”, “Об арбитражных судах в Российской Федерации”, “О судебной системе Российской Федерации”, “О Правительстве Российской Федерации”, а также федеральные законы “О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контрольных органов”, “О внесении дополнений в Закон ”О статусе судей в РФ", “Об оперативно-розыскной деятельности”, “Об обжаловании в суд действий, нарушающих права и свободы граждан”, “О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов РФ”, “Об исполнительном производстве”, “О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации”. Проекты Уголовно-процессуального кодекса и Кодекса об административных правонарушениях готовятся ко второму чтению. Законопроект “О национальных меньшинствах” готовится к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. Закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании” принят, но отклонен Президентом Российской Федерации.
пп. 18-19. Безусловно, новый Уголовный кодекс, как и любой другой закон в данной сфере, не является идеальным, и российские юристы, как и депутаты, осведомлены о его недостатках. Однако, те критические замечания, которые включены в доклад, в России разделяются далеко не полностью. В частности, принцип гуманизма в уголовном законодательстве, как представляется, должен быть связан прежде всего с обеспечением безопасности законопослушных граждан, а также обеспечением основных прав лиц, к которым в соответствии с законом применяются наказания. Имеющаяся в пункте 18 критика статьи 7 Уголовного кодекса подкрепляется лишь ссылкой на условия содержания в местах предварительного заключения. Хотелось бы отметить, что ситуация в местах предварительного заключения не имеет прямого отношения к Уголовному кодексу, так как они не являются местами исполнения уголовных наказаний. Условия и порядок предварительного заключения регулируются федеральным законом “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений”. Данным законом установлено, что содержание под стражей осуществляется в соответствии с принципами законности, равенства всех граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства. Тяжелые условия в местах предварительного заключения, как и встречающиеся случаи грубого обращения с задержанными связаны более не с недостатками закона, а с его невыполнением. Подробнее об этом смотрите в комментарии к разделу об условиях содержания в пенитенциарных учреждениях.
Авторы считают чрезмерно строгими закрепленные в статье 66 нового Уголовного кодекса меры наказаний за приготовление к преступлению или покушение на преступление. Хотелось бы пояснить, что данная статья устанавливает лишь верхний предел наказания, которое может быть назначено за эти действия, и вовсе не обязывает суд назначать именно такие сроки за неоконченные преступления. На практике в отношении таких лиц достаточно часто применяются статья 73 УК — условное осуждение и ст.75—77 УК — освобождение от уголовной ответственности.
Проект доклада содержит не совсем точную трактовку норм статьи 42 УК Российской Федерации в части, касающейся уголовной ответственности за совершение деяний при исполнении обязательного приказа или распоряжения. Такая правовая ситуация разрешается не путем признания в действиях исполнителя состава преступления и освобождения от уголовной ответственности, а путем признания таких действий некриминальными. В то же время утверждение о том, что такая норма порождает безответственность, не основано на законе. За причинение вреда в таких случаях несет ответственность лицо, отдавшее незаконный приказ или распоряжение, а если исполнитель совершает умышленное преступление во исполнение заведомо незаконного приказа или распоряжения, он несет ответственность на общих основаниях.
В статьях 37, 38 и 42 УК, посвященных, соответственно, необходимой обороне, задержанию преступника и исполнению приказа, последовательно применен подход, согласно которому ответственность за превышение мер может наступать только в случаях, когда действия были умышленными.
Это соответствует одному из основополагающих принципов нового российского уголовного законодательства, в соответствии с которым деяние, совершенное по неосторожности, признается преступлением только в том случае, когда это специально предусмотрено УК. Что касается утверждения, что не наказывается явная небрежность при необходимой обороне или аресте, то ст.108 и 114 предусматривают ответственность за превышение пределов необходимой обороны. Кроме того, в УК имеются составы таких преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями (ст.285), превышение должностных полномочий (ст.286), привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст.299) и ответственность за незаконное задержание и заключение под стражу (ст.301).
п.20. Относительно статей, по которым могут быть вынесены смертные приговоры. В соответствии со сложившейся практикой и разъяснениями Пленума Верховного Суда, под посягательством на жизнь государственного или общественного деятеля, работника милиции или судьи понимается покушение на умышленное убийство или умышленное убийство указанных лиц. Согласно ст. 66 УК смертная казнь и пожизненное лишение свободы за покушение на преступление не могут быть назначены. Соответственно, смертная казнь, включенная в санкции статей 277 и 295 УК, может быть назначена только за те же самые убийства при отягчающих обстоятельствах, за которые она предусмотрена в основной норме (часть 2 ст.105). При этом приговоры суда о смертной казни после введения моратория, а затем подписания Протокола 6 ЕКПЧ не исполняются.
п.21. Не совсем корректным представляется попытка анализа проекта УПК, текста которого, по их признанию, в распоряжении авторов доклада не было. Ссылки на мнения “правовых экспертов”, не участвующих непосредственно в работе над документом, представляются недостаточным основанием для вывода, к примеру, о сохранении “неоинквизиторской модели” уголовной процедуры. Проект УПК был принят Государственной Думой в первом чтении в июне 1997 года. На указанный законопроект в Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе поступило около 3 тысяч поправок (среди них есть, разумеется, и повторяющиеся), которые должны быть рассмотрены для принятия документов во втором чтении.
При этом вопросы обеспечения соответствия положений нового УПК общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации постоянно находятся в поле зрения как рабочей группы, так и депутатов Государственной Думы — членов Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе.
Проект, в частности, содержит положения о приоритете общепризнанных принципов и норм международного права, об уважении чести и достоинства личности при осуществлении уголовного судопроизводства, о неприкосновенности личности, жилища, частной жизни и корреспонденции, о презумпции невиновности, о равенстве перед законом и судом, о независимости судей, о состязательности и равноправии сторон, о доказательствах, не имеющих юридической силы, о праве подозреваемого и обвиняемого на защиту, о гласности судебного разбирательства и многие другие. Ряд положений проекта направлен на развитие состязательных начал на стадии предварительного расследования уголовных дел.
Работа над УПК продолжается. После ратификации ЕКПЧ Президент Российской Федерации обратился в Государственную Думу с предложением провести экспертизу проекта с участием экспертов Совета Европы.
п.22. Озабоченности по поводу статьи 184 УИК РФ были учтены: в декабре 1997 года был принят закон о внесении изменений в ст.ст. 184 и 185 Уголовно-исполнительного кодекса, согласно которым, вне зависимости от факта подачи прошения о помиловании, смертные приговоры могут быть приведены в исполнение только с согласия Президента Российской Федерации.
п.23. Пока проект Гражданско-процессуального кодекса в Государственной Думе не рассматривался. Его разработка будет осуществляться после завершения основной работы по УПК.
п.24. Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании” неоднократно принимался Государственной Думой, но отклонялся Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Последний раз он был принят Федеральным Собранием в ноябре 1995 г., но отклонен Президентом Российской Федерации.
Закон “Об общественных объединениях” был принят в мае 1995 года. В 1997 году были приняты поправки, касающиеся политических объединений.
В 1995 году был принят Закон “О некоммерческих организациях”.
Закон “О политических партиях” принят Государственной Думой в декабре 1995 года, но был отклонен Советом Федерации. В ноябре 1996 года по данному законопроекту создана согласительная комиссия палат.
В данном пункте и в п.75 допущена неточность в отношении Закона о национально-культурной автономии. Этот закон не ограничивает субъектов права на автономию. Право на национально-культурную автономию принадлежит всем российским народам (этносам) вне зависимости от численности.
Количественный критерий — не менее 50 тысяч человек применяется для отнесения той или иной общности к коренным малочисленным народам, проживающим на территории традиционного расселения, которые имеют некоторые дополнительные привилегии (Закон “Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации”).
По состоянию на март 1998 г. зарегистрировано 94 национально-культурных автономии, в т.ч. 38 региональных и 1 федерального уровня.
пп.26-27. Российская Федерация как государство-член Совета Европы (СЕ), стремится последовательно выполнять свои обязательства в сфере соблюдения религиозных прав и свобод человека и гражданина. По состоянию на 1 января 1998 года в России действует более 16 тысяч религиозных организаций различной конфессиональной направленности, деятельность которых будет регулироваться вступившим в силу с 1 октября 1997 года новым Федеральным законом “О свободе совести и о религиозных объединениях”.
Принятый Федеральный закон явился результатом длительных дискуссий в российском обществе и определенного компромисса между крупнейшими религиозными организациями страны, Президентом и Федеральным Собранием Российской Федерации. Противники Закона продолжают активную кампанию, направленную на компрометацию Закона в глазах мировой общественности. На наш взгляд, односторонне интерпретируют отдельные положения Закона и авторы проекта доклада.
В соответствии с установившейся во всем мире практикой, Закон учитывает особенности ситуации в России и ее исторический опыт и не противоречит общепринятым международным нормам в области религиозных прав и свобод человека. В то же время, как всякий плод компромисса, он не лишен двусмысленностей и внутренних противоречий, позволяющих широко толковать его содержание.
В целях исключения произвольного толкования Закона в настоящее время разработаны и опубликованы: комментарии к Закону, методические рекомендации Министерства юстиции России по его применению, Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций, при подготовке которых использовано положение пункта 3 статьи 2 самого Закона о том, что ничто в законодательстве о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях не должно истолковываться в смысле умаления или ущемления прав человека и гражданина на свободу совести и вероисповедания, гарантированных Конституцией Российской Федерации и международными обязательствами России.
По мнению Министерства юстиции РФ, нельзя согласиться с авторами и в том, что Закон устанавливает две категории религиозных организаций: привилегированных (религиозные организации) и менее привилегированных (религиозные группы). В этой части Закон лишь констатирует и отражает реально существующую ситуацию.
Государственная регистрация религиозных объединений, согласно закону, не является обязательной. Регистрация производится в добровольном порядке для получения правоспособности юридического лица.
Зарегистрированные религиозные объединения именуются религиозными организациями и пользуются всеми правами и обязанностями, установленными законодательством Российской Федерации для юридических лиц.
Религиозное объединение может действовать и без государственной регистрации, что в советский период запрещалось, и именуется в этом случае религиозной группой. Религиозные группы вправе совершать богослужения, религиозные обряды и церемонии, осуществлять религиозное обучение и воспитание и иную деятельность, не требующую правоспособности юридического лица. Такая практика в разных формах существует и законодательно регулируется во всем мире и не является дискриминационной.
Не основано на Законе утверждение авторов проекта доклада, что для признания в качестве религиозной организации религиозная группа должна иметь регистрацию не менее 15 лет. Согласно статье 9 Закона, для регистрации религиозной организации достаточно подтверждения о ее конфессиональной принадлежности от единоверческого религиозного центра или свидетельства о ее существовании (а не регистрации, как утверждается в докладе) не менее 15 лет. При этом в качестве подтверждения такого существования могут использоваться любые формы, включая архивные и газетные материалы, судебные решения, свидетельские показания и т.д. Подобная практика не является российским изобретением, а существует во многих странах мира, в частности в Литве, Латвии, и призвана лишь защитить общество от опасных вероучений.
Следует признать справедливой критику положения статьи 27 Федерального закона о том, что религиозные организации, не имеющие подтверждения от религиозного центра или о 15-летнем существовании, подлежат ежегодной перерегистрации и частично ограничиваются в своих правах. Согласно статье 54 Конституции Российской Федерации, закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы иметь не может. Министерство юстиции в своих методических рекомендациях по применению Закона прямо указало на изъяны данного положения и в настоящее время предпринимаются меры по приведению этой нормы в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Вместе с тем, необходимо отметить, что часть депутатов разделяет критическое отношение к данному Федеральному закону и намерена внести на рассмотрение поправки к нему.
С. Реформа прокуратуры
Едва ли можно полностью согласиться с утверждениями о полном отсутствии прогресса в реформе прокуратуры. На наш взгляд, прокуратура не может иметь коммунистическую или капиталистическую структуру. В связи с распадом Союза СССР и провозглашением суверенитета Российской Федерацией на ее территории в конце 1991 года прекратил свое действие Закон СССР “О прокуратуре СССР”. 17 января 1992 года Верховным Советом РСФСР был принят Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”, который стал первым этапом реформы прокуратуры и внес ряд существенных изменений в ее статус и функции.
В 1992-1994 годах в России была разработана новая концепция прокурорского надзора на переходный период, которая нашла свое отражение в Федеральном законе от 17 ноября 1995 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации ”О прокуратуре Российской Федерации". Эти изменения и дополнения внесли существенные коррективы в систему объектов прокурорского надзора, кардинально ограничили вмешательство прокуратуры в сферу экономики. Из предмета прокурорского надзора были полностью исключены общественные и политические организации и движения, а также коммерческие и некоммерческие организации, за исключением ситуаций, связанных с соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
В настоящее время прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов главным образом в форме общего надзора, и это является одним из основных направлений ее деятельности. Именно прокуратуре предоставлено право осуществлять надзор за исполнением законов Российской Федерации органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Кроме того, исходя из требований Конституции Российской Федерации в закон о прокуратуре включена глава 2, предусматривающая надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
В условиях российской действительности надзор прокуратуры за соблюдением прав человека является существенным элементом защиты прав человека, так как граждане имеют возможность в короткие сроки и без расходов на уплату судебных расходов добиваться восстановления своих нарушенных прав. Одновременно, в большинстве случаев, наличие такой функции у прокуратуры не лишает их возможности обратиться по тому же вопросу в суд с исковым заявлением или жалобой на действия должностного лица.
Так, за последние два года по протестам прокуроров было отменено 120 тысяч незаконных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушивших права граждан. Прокуратурой также вносятся иски в суд в защиту лиц, относящихся к наименее защищенным группам населения (несовершеннолетние, престарелые, инвалиды и др.).
В то же время деятельность органов прокуратуры по защите прав и свобод граждан не подменяет функцию создаваемого в России института уполномоченных по правам человека. В соответствии с принятым Федеральным конституционным законом РФ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” от 26 февраля 1997 года в России только предстоит создать механизм, способный в полной мере гарантировать реальное и полное соблюдение конституционных прав и свобод граждан.
Кроме того, в соответствии со ст. 3 Закона об Уполномоченном по правам человека в РФ, деятельность последнего дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
В еще более отдаленной перспективе находится решение вопроса о создании системы административных судов и перехода в их ведение надзора за управлением.
В свете изложенного любые изменения статуса, структур, задач и форм деятельности прокуратуры в Российской Федерации должны осуществляться не изолированно, а в увязке с изменениями как судебной, так и всей правовой системы государства.
D. Отмена смертной казни
п.33. Введенный в августе 1996 года мораторий на исполнение смертных приговоров соблюдается. Статья 184 УИК, как отмечалось выше, уже изменена законом о внесении изменений в УИК, поэтому связанные с ней опасения отпали. Утверждение, что мораторий не имеет правовой основы не совсем, на наш взгляд, точно. Согласно статье 18 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, являющейся составной частью правовой системы Российской Федерации (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации), государство, подписавшее договор (в рассматриваемой ситуации — Протокол 6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод), обязано воздержаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели (в рассматриваемой ситуации это обязанность воздержаться от исполнения приговора с мерой наказания в виде смертной казни), до момента вступления в силу для Российской Федерации Протокола 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, либо до принятия Российской Федерацией решения о намерении не стать участником Протокола 6.
Таким образом, обязанность не приводить в исполнение наказание в виде смертной казни уже закреплена в правовой системе Российской Федерации.
Подписание Протокола 6 вызвало значительный общественный резонанс, свидетельствующий о неоднозначном подходе к этой проблеме. В настоящее время активно проводятся социологические исследования по данной теме, этот вопрос регулярно поднимается в средствах массовой информации. В любом случае необходимо соотносить принятие решения об отмене смертной казни с общественной реакцией на такой шаг.
п.36. Естественно, в деятельности судов РФ, как и во всех странах мира имеют место судебные ошибки. Однако, мнение о том, что ошибки совершаются в 30% случаев, связанных с вынесением смертных приговоров, является частным мнением депутата Борщева, не подкрепленным никакими достоверными данными.
Е. Преследование нарушений
прав человека в Чечне
Главная военная прокуратура возбудила в 1995-1996 гг. около 2 тыс.дел по фактам преступлений, совершенных на территории Чеченской Республики, в том числе 147 дел о преступлениях в отношении мирного населения. Из последней категории следствие завершено по 50 уголовным делам: 27 прекращены, 23 направлены в суд. Осуждены 23 человека. Всего же за преступления, совершенные в 1994-1996 гг. в Чечне, привлечено к уголовной ответственности 1143 человека, из них с направлением уголовных дел в суд — 396. Осуждено 232 военнослужащих. Требование о том, чтобы по всем преступлениям, совершенным на территории Чеченской Республики, было проведено расследование, а виновные наказаны — справедливо. Но выполнить его крайне сложно. Проведение следственных действий на территории Чеченской Республики в настоящее время затруднено. Расследование преступлений, совершенных чеченскими боевиками, Прокуратурой Чеченской Республики не ведется.
Кроме того, реализация требования наказания всех виновных в преступлениях, совершенных в период боевых действий, неизбежно поставит вопрос о легитимности нынешнего чеченского руководства, представители которого лично участвовали в террористических актах против гражданского населения за пределами Чечни. Таким образом, будет существенно затруднен переговорный процесс между Москвой и Грозным.
Необходимо также учитывать, что в интересах достижения политического урегулирования Государственная Дума 12 марта 1997 года приняла решение об амнистии в отношении лиц, совершавших общественно опасные деяния в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике.
F. Условия содержания в тюрьмах
Проблема плохих условий содержания арестованных и осужденных хорошо известна и общественному мнению и представителям исполнительной и законодательной власти. Попытки ее решения предпринимаются, однако дело тормозится серьезной нехваткой финансовых ресурсов в стране.
В дополнение к шагам, описанным в пп.42, 43, Правительство Российской Федерации в марте 1998 года внесло на рассмотрение Государственной Думы проект закона о внесении поправок в 18 законодательных актов Российской Федерации в связи с передачей пенитенциарной системы в ведение Министерства юстиции.
Наряду с этим хотелось бы сделать некоторые замечания по данному вопросу. В проекте доклада не всегда проводится разграничение проблемы предварительного заключения под стражу и условий пребывания в местах предварительного заключения и проблемы назначения и исполнения наказания в виде лишения свободы.
Наиболее тяжелые условия сложились в местах предварительного заключения. Высокий уровень преступности и значительный удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений, наряду с неразвитостью системы освобождения под залог, затрудняют снижение объема заключения под стражу.
Условия исполнения этой меры пресечения и порядок ее избрания имеют достаточную правовую базу — они регулируются Федеральным законом “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений”. Если бы положения этого законодательного акта неукоснительно исполнялись, оснований для критики положения дел в следственных изоляторах было бы во много раз меньше. Однако, из-за тяжелой экономической ситуации в стране реализация многих положений этого законодательного акта пока невозможна.
Очевидной является необходимость сокращения сроков предварительного заключения под стражу. Ответственность за неоправданную длительность этих сроков в равной мере несут как следственные органы, так и суды. Для органов дознания законом установлен (хотя и довольно продолжительный) предельный срок содержания обвиняемого под стражей (с разрешения Генерального прокурора — до 2 лет). В то же время суды оказались не связаны каким-либо сроком, и находящееся под стражей лицо, дело в отношении которого передано в суд, может пребывать в предварительном заключении неограниченное время.
Мы также надеемся, что ратификация ЕКПЧ даст толчок ускорению рассмотрения дел в судах и реализации зафиксированного в п.3 ст.5 ЕКПЧ права обвиняемого предстать перед судом в возможно более короткий срок. По нашему мнению, соответствующие положения целесообразно включить в новый УПК.
Что касается проблемы исполнения уголовных наказаний, то ст.44 УК, устанавливающая их перечень и предусматривающая, в частности, наказания в виде ареста и ограничения свободы (в отличие от лишения свободы), еще не начала действовать в полном объеме. Необходимые организационные и материальные условия исполнения альтернативных лишению свободы видов наказания пока не созданы. Федеральный закон “О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации” установил срок введения в действие этих норм “не позднее 2001 года”.
Российская сторона полностью разделяет озабоченность по поводу условий содержания лиц в пенитенциарных учреждениях и намерена предпринимать законодательные и организационно-финансовые меры для исправления положения. Существенную роль в этом может сыграть ратификация Россией ЕКПЧ и Конвенции о предупреждении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания, а также передача пенитенциарных учреждений в ведение Министерства юстиции.
п.44. Далеко не все в России согласны с мнением Московского центра за тюремную реформу о том, что передача функций управления Министерству юстиции может привести к ухудшению управления учреждениями, исполняющими наказания, а также с предложением о децентрализации уголовно-исполнительной системы с частичной передачей функций управления региональным властям.
В настоящее время в соответствии с Законом Российской Федерации “Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы”, действует строго централизованная структура управления органами и учреждениями пенитенциарной системы МВД России. Вместе с тем в законе проведено разграничение полномочий между центральными и территориальными органами и учреждениями, ведающими исполнением наказания, включая организационно-штатное и кадровое обучение УИС. Сложившаяся федеральная структура управления уголовно-исполнительной системы будет сохранена и в составе Министерства юстиции, что позволит выработать и реализовать общие начала и принципы уголовно-исполнительной политики, минимальные стандартные правила обращения с заключенными на всей территории Российской Федерации.
Вызывают недоумение содержащиеся в докладе опасения правозащитных организаций относительно сохранения военных званий персонала следственных изоляторов и тюрем и оставления на службе тех же самых сотрудников и после передачи уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции России.
Сотрудники уголовно-исполнительной системы не имеют военных званий и статуса военнослужащих. Служба в УИС является особым видом федеральной государственной службы.
В связи с этим сотрудники имеют специальные звания, социальные льготы и гарантии за работу в условиях, сопряженных с опасностью для жизни и здоровья. Прием на службу сотрудников осуществляется по контракту, что позволяет осуществлять тщательный отбор с учетом их личных качеств и компетентности, образовательного и профессионального уровня.
Установление высокого официального статуса и общественного престижа работника УИС направлено прежде всего на сохранение кадрового потенциала и реформирование пенитенциарной системы в соответствии с Концепцией реформирования уголовно-исполнительной системы на период до 2005 года.
п.49. В порядке уточнения: амнистия действительно охватывает около 435 тыс. человек. Из них 35 тыс. будут освобождены из мест заключения, 51 тысяче заключенных, отбывающих наказание в виде лишения свободы, срок будет сокращен. Остальные амнистированные в местах заключения не находились.
п.50. В последнее время внимание прокуратуры и Министерства внутренних дел к проблеме жестокого обращения с задержанными возросло. Прошел ряд судебных процессов, на которых за принуждение к даче показаний были осуждены работники органов дознания и милиционеры.
Что касается принципа презумпции невиновности, то он закреплен ст.49 Конституции Российской Федерации. Возможно, в сфере менталитета сотрудников системы уголовного правосудия необходимы некоторые изменения, однако факт относительной длительности подготовки материалов следствия для передачи в суд свидетельствует, помимо прочего, и о понимании необходимости представления в суд достаточного количества доказательств вины обвиняемого, т.е. приверженности судов принципу презумпции невиновности.
G. Применение законов
Свобода передвижения и выбор места жительства
пп.52-54. Как известно, институт “прописки” в Российской Федерации формально отменен. Однако, действительно, имеют место попытки ограничения свободы передвижения и выбора места жительства (введение обязательной регистрации) со стороны властей отдельных городов и регионов, которые обосновывают это негативным влиянием притока населения на криминогенную и социальную ситуацию. Судебные инстанции Российской Федерации при рассмотрении данных дел последовательно отстаивают права и интересы граждан. В частности, Конституционным судом 2 февраля 1998 года было вынесено постановление о несоответствии Конституции РФ пп.10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г., согласно которому регистрация должна носить уведомительный, а не разрешительный характер. Кроме того, это постановление признало не соответствующими Конституции Российской Федерации основания отказа в регистрации по месту жительства или пребывания. В соответствии с этим решением МВД России подготовлены и направлены в Правительство предложения о внесении изменений в Правила в целях реализации гражданами РФ их прав, предусмотренных ст.27 Конституции. Одновременно осуществляется подготовка изменений в ведомственных нормативно-правовых актах.
п.54. Ст.55 Конституции Российской Федерации предусмотрена возможность ограничения законом некоторых прав и свобод. Однако, по итогам рассмотрения Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” Конституционный суд принял постановление, которое признает неконституционными нормы Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”, препятствующие выдаче гражданам заграничного паспорта, необходимого для выезда из Российской Федерации и въезда в нее. Практика временного ограничения выезда с территории государства некоторых граждан существует и в ряде стран Европы. У российской стороны вызывает опасения введение рядом западных стран фактических ограничений (ужесточение визового режима) на въезд в них российских граждан, прикрываемое необходимостью борьбы с российской организованной преступностью. Это, по своей сути, приводит к созданию нового варианта “железного занавеса” в Европе.
Указы Президента
пп.55-57. Поскольку Указы, упоминаемые в данном подразделе отменены, их анализ выглядит запоздалым. Что касается превышения количества нормативных актов, издаваемых исполнительной властью, над количеством законов, то это является обычной практикой государств.
III. Развитие демократии
Вызывает сожаление, что в докладе не дается анализ предпринятых в последние годы в России шагов по законодательному закреплению принципов демократии и свободы выборов, а также практики их проведения. В РФ приняты федеральные законы “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”,"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", “О дополнениях в УК и Кодекс об административных правонарушениях по вопросам нарушения избирательного законодательства”, “О выборах Президента Российской Федерации”, “Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”.
В Российской Федерации в 1996-98 гг. состоялись выборы Президента, а также членов законодательных (представительных) органов и глав администраций нескольких десятков субъектов Федерации.
На формирование гражданского общества направлены также вступившие в силу законы “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности”, “Об общественных объединениях”.
п.58-59. В Федеральном Собрании существуют различные точки зрения на характер полномочий Президента Российской Федерации. Наряду со сторонниками сильной президентской власти, в Государственной Думе широко представлены партии, считающие полномочия Президента чрезмерными и выступающие за усиление роли законодательной власти.
Вопрос о готовности Президента к диалогу со всеми политическими силами в стране достаточно сложен. По крайней мере некоторые шаги Президента, в частности, связанные с отставкой 23 марта 1998 года Правительства РФ и порядком выдвижения кандидатуры на пост нового Председателя Правительства, были подвергнуты критике политическими партиями именно из-за отсутствия необходимой, по их мнению, процедуры консультаций.
п.60. Причины неудачи многих реформ в России кроются, по мнению большинства членов делегации Федерального Собрания РФ в ПАСЕ, не в том, что “могущественные консервативные силы в Думе тормозят” их проведение, а в серьезных просчетах при осуществлении реформ и отсутствии целостной стратегии преобразований, которая бы учитывала сложившуюся в стране политическую, социально-экономическую и идеологическую ситуацию.
п.62. Не совсем понятно утверждение о том, что многочисленные партии и предвыборные блоки заняли место КПСС. Политические партии действуют сейчас в принципиально иных условиях многопартийности и демократии. Предвыборные блоки формируются только в период подготовки к выборам и в настоящее время на общефедеральном уровне не действуют.
п.65. Упомянутые в данном пункте цели вытекают из принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации, ими руководствуется Федеральное Собрание в законодательной деятельности. В этой связи не совсем понятно, о каких “реформаторах” и документах идет речь.
п.66. Федеральный закон о судебной системе, принятый Государственной Думой 23 октября 1996 года, конкретизировал и законодательно закрепил конституционную базу российского судоустройства и принципы деятельности судов, детализировал вопросы, связанные с существом судебной власти, ее реализации посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В законе дан перечень судов, входящих в судебную систему Российской Федерации, определен порядок образования и деятельности судов различных направлений и уровней, их организационного обеспечения и финансирования. В этом правовом акте обозначены демократические принципы деятельности судов, уточнены основы статуса судей, условия образования и компетенция органов судейского сообщества.
Закон составляет часть комплекса важнейших законодательных актов, регулирующих современную российскую судебную систему. В этой группе Федеральный конституционный Закон “О судебном Департаменте при Верховном Суде Российской Федерации” от 8 января 1998 года, который вывел из подчинения исполнительной власти — Министерства юстиции — организационно-распорядительное руководство судами и передал эти вопросы, в том числе вопросы финансирования, материально-технического обеспечения судов, в ведение Судебного Департамента. В июне 1997 года приняты федеральные законы “О судебных приставах” и “Об исполнительном производстве”, призванные обеспечить точное и оперативное исполнение судебных актов и нормативных актов некоторых других органов.
п.67. Вызывает сожаление, что в данном пункте отсутствует анализ причин развития коррупции и организованной преступности.
Вопрос о применении меры наказания или пресечения решают в РФ суды, а не “власти”. Об использовании альтернативных наказаний смотрите комментарии выше.
п.68. Цель создания полностью профессиональной армии, в смысле несения службы только по контракту, была провозглашена Президентом РФ, однако ее реализация займет достаточно продолжительное время. В последнее время принят ряд важных законодательных актов, касающихся армии. Среди них — Закон “О статусе военнослужащих”, “О воинской обязанности и военной службе”, “О военных судах Российской Федерации” и ряд других.
В. Реформа спецслужб
В Российской Федерации предприняты шаги по законодательному регулированию деятельности служб безопасности. В РФ действуют Федеральный закон “Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации”, Закон “О внешней разведке”, Закон “Об оперативно-розыскной деятельности” и ряд других актов, определяющих сферу компетенции и полномочий служб безопасности. Серьезные сомнения вызывает приведенное число сотрудников служб безопасности. Что касается парламентского контроля, то в Палатах Федерального Собрания действуют Комитеты по безопасности, в компетенцию которых входит, помимо прочего, рассмотрение вопросов, связанных с деятельностью служб безопасности. Их бюджет утверждается специальной комиссией в рамках общего бюджетного процесса. Согласно Конституции, контрольными функциями Федеральное Собрание не наделено не только в отношении служб безопасности.
Ни Устав Совета Европы, ни Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, ни другие международно-правовые документы не устанавливают каких-либо универсальных стандартов в плане распределения полномочий между органами безопасности. По своему статусу ФСБ является не только спецслужбой, но и правоохранительным органом (что зафиксировано как в Законе, так и в Указах Президента РФ 567 от 18 апреля 1996 и 278 от 3 апреля 1997 года).
Это связано с тем, что организованная преступность и коррупция (как признается и в п.67 доклада) превратилась в одну из основных угроз безопасности общества и препятствий на пути установления верховенства закона. Зачастую “общеуголовные” преступления имеют международный характер. Значительные масштабы приобрел незаконный оборот оружия, который непосредственно связан с совершением многочисленных актов терроризма. Остается высокой коррумпированность органов государственной власти и, в том числе, правоохранительных органов. По мнению многих политиков в России, в т. ч. значительного числа членов Федерального Собрания, монополизация борьбы с преступностью в рамках одного ведомства (МВД России) может привести, особенно на региональном уровне, к опасным для общества последствиям.
К сожалению, масштабы преступности в России делают нецелесообразным немедленное лишение ФСБ полномочий в сфере борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, терроризмом и т.д.
Заключение 193 (1996) не содержит тезиса о лишении Федеральной службы безопасности Российской Федерации права проводить расследование уголовных дел. Это направление деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации полностью регулируется Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР, находится под постоянным прокурорским надзором, а по отдельным вопросам — под судебным контролем. Критика этой деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации правомерна в той же степени, что и критика в адрес следственных подразделений органов прокуратуры, органов внутренних дел и органов налоговой полиции.
С практической точки зрения, полномочия органов Федеральной службы безопасности по борьбе с преступностью охватывают достаточно узкую сферу, связанную с выявлением незаконного международного оборота оружия, наркотических средств, драгоценностей, культурных ценностей, осуществляемого организованными преступными группами.
По мнению исполнительной власти и профильных комитетов ГД, опыт, имевшийся в 1993-94 годах, показал, что немедленная ликвидация следственных подразделений органов Федеральной службы безопасности в современной обстановке может привести к снижению эффективности борьбы с наиболее тяжелыми для общества и государства проявлениями преступности и, в силу этого, противоречит общественным интересам.
Что касается наличия в системе органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации собственных следственных изоляторов, то, как правильно отмечено в проекте доклада, вопрос об их передаче под эгиду Министерства юстиции Российской Федерации будет решаться в рамках общей реформы пенитенциарной системы Российской Федерации, проводимой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 года 1100.
Сравнение ФСБ и КГБ неправомерно. КГБ действовал в принципиально иной политической и правовой системе и, помимо прочего, выполнял задачи политического репрессивного аппарата. Поэтому попытки провести аналогии не выглядят убедительными. Решающее значение при оценке специальных служб, на наш взгляд, имеет содержание их деятельности, степень законодательного регулирования и соблюдения законности самими спецслужбами.
С. Неуставные отношения
в вооруженных силах и принятие закона об альтернативной
воинской службе
В последнее время предпринимаются попытки усилить правовое регулирование армии. Были приняты уже упоминавшиеся выше законы “О статусе военнослужащего”, “О военной обязанности и воинской службе”, “О военных судах в Российской Федерации”. Однако условия военной службы остаются из-за серьезной нехватки средств достаточно тяжелыми. Проблема неуставных отношений далеко не решена, хотя общественное внимание к ней значительно усилилось.
Что касается закона об альтернативной службе, то работа над ним ведется. Очередное рассмотрение планируется провести летом с.г.
D. Защита меньшинств
п.75. Некоторая задержка с ратификацией Рамочной Конвенции о защите прав национальных меньшинств связана с завязавшейся в Государственной Думе дискуссией относительно определения понятия “национальное меньшинство” и, соответственно, определения того, в отношении каких общностей эта Конвенция будет применяться в Российской Федерации. Есть вопросы и относительно порядка применения Конвенции в субъектах Российской Федерации. Кроме того, во исполнение Закона “О международных договорах Российской Федерации” возникла необходимость согласования с Президентом заявления при ратификации Рамочной Конвенции.
Что касается существа вопроса, то, действительно, законодательство РФ предусматривает достаточную защиту прав национальных меньшинств. В силу федеративного устройства многие народы на территории России имеют государственность и, соответственно, пользуются значительно большим объемом прав, чем предусмотрено Конвенцией. Вместе с тем, это не означает, что проблема решена. В России, как известно, имеют место достаточно острые межэтнические конфликты, особенно в районе Северного Кавказа. И исполнительная, и законодательная власть постоянно держат их в поле зрения и предпринимают меры по достижению мирного урегулирования на основе уважения прав человека и национальных меньшинств.
Е. Гарантия местного самоуправления
пп.76-77. Россия ратифицировала Хартию местного самоуправления, соответствующий закон после его принятия палатами Федерального Собрания был подписан Президентом РФ 11 апреля 1998 года.
Принципы самоуправления закрепленные в Конституции РФ, внутреннем российском законодательстве, в том числе в Федеральных законах “О местном самоуправлении в Российской Федерации”, “Об общих принципах организации местного самоуправления”, “О финансовых основах местного самоуправления”, “Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” не только соответствуют Хартии, но и предоставляют более широкие права в области самоуправления как гражданам, так и органам местного самоуправления.
Основной проблемой на пути утверждения и развития системы местного самоуправления остается нехватка финансовых ресурсов органов местного самоуправления.
Касаясь Доклада, необходимо отметить, что формулировка п.77, касающаяся трех уровней власти в РФ, не совсем точно передает смысл местного самоуправления. В соответствии с законодательством, в отдельных муниципальных образованиях органы местного самоуправления могут не формироваться, а местные вопросы могут решаться посредством форм прямого волеизъявления. Поэтому необходимо говорить не об уровне “органа”, а об уровне местного самоуправления.
В этом же пункте дается не совсем корректная трактовка Постановления Конституционного суда от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности закона Республики Удмуртии от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”. Принципы местного самоуправления сформулированы в Конституции Российской Федерации и Федеральных законах. Конституционный же суд Российской Федерации подтвердил право Удмуртской Республики самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, но определил, что при этом органы государственной власти не могут создавать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления, а также решать вопросы местного значения. Таким образом, заключение ПАСЕ о подтверждении Конституционным судом Российской Федерации права Удмуртии создавать представительные и исполнительные органы власти третьего уровня (органы местного самоуправления) неточен.
IV. Переход к рыночной экономике
Вопрос о переходе России к рыночной экономике является весьма сложной отдельной темой, которая имеет косвенное отношение к проблемам выполнения Российской Федерацией своих обязательств как члена СЕ.
Видимо, адекватно осветить экономические проблемы, которые решаются в России, в формате данного доклада, было достаточно сложно. Этим может объясняться то, что ключевые вопросы остались за рамками документа. Насколько известно делегации, данной теме будет посвящен отдельный доклад, который готовится Комиссией по экономическим вопросам.
Конкретно по тексту замечания следующие:
п.78. Утверждение, что частная инициатива за 70 лет была уничтожена, слишком категорично. Иначе как объяснить бурный рост числа частных предприятий, произошедший в России с конца 80-х гг. (в негосударственном секторе сейчас производится более 60% ВВП). Тезис докладчиков о ситуации до 1985 г. (относительно смертной казни) не основан на законах и реалиях.
п.79. Экономическая реинтеграция государств бывшего СССР в рамках СНГ идет по целому ряду различных направлений. Подписаны несколько сот соглашений, включая договор об экономическом союзе и о таможенном союзе и ряд других важных документов. Другое дело, что эффективность данных документов явно недостаточна.
п.80. Причины и механизмы гиперинфляции, имевшей место в России в 1992-1995 гг., были, на наш взгляд, совсем иные чем те, которые указаны в докладе.
п.81. Первая программа приватизации начала осуществляться в России в 1992 г. Позиция директоров крупных предприятий по вопросам приватизации была самая разная, значительная часть директорского корпуса ее поддерживала (возможно исходя из собственных интересов).
Вопросы приватизации государственного имущества в настоящее время регулируются Федеральным законом от 21 июля 1997 года “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации”.
На наш взгляд, тезис об “открытом противодействии” приватизации нуждается в уточнении. Причин и форм борьбы вокруг приватизации достаточно много. Однако принципиальным является вопрос о ее влиянии на развитие экономики, который в докладе не рассмотрен.
Непонятно почему в контексте проблемы возникновения монополий упоминается телевидение. Деятельность телевизионных компаний регулируется рядом законов. Две крупнейшие телекомпании либо принадлежат государству, либо государство обладает в них контрольным пакетом акций. В стране действует также несколько сотен частных телевизионных (включая кабельные) компаний.
п.82. Внешняя (в отличие от внутренней) торговля России преимущественно не носит характер бартера. Ситуация, когда за товар поступает твердая валюта, не имеет отношения к бартеру (обмену товарами). Едва ли крупные иностранные инвестиции являются панацеей, могущей превратить предприятия в благополучные. Для этого требуются прежде всего внутренние инвестиции, благоприятный инвестиционный климат и ряд других факторов.
п.83. Проблема социальных последствий реформ является действительно наиболее сложной и болезненной для России. Пока руководству страны не удалось найти пути ее решения. Более 32 млн. человек имеют доходы ниже официального уровня бедности. Едва ли этот вопрос может быть решен только сокращением расходов, как это предлагается в докладе.
п.84. В период существования СССР были заложены основы природоохранительного законодательства, в частности, приняты Основы водного законодательства (1970 г.), Основы законодательства о недрах (1975 г.), Основы лесного законодательства (1977 г.), Закон об охране атмосферного воздуха (1980 г.), Закон об охране и использовании животного мира (1980 г.).
Была разработана долгосрочная государственная программа охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР. В 1988 г. была создана специализированная государственная система охраны природы.
В настоящее время главная задача экологической политики заключается в преодолении негативных проявлений деэкологизации производства и обеспечении стабилизации экологической ситуации в процессе выхода страны из экономического кризиса (Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. 440 “О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию”). Предпринимаются реальные шаги в целях защиты природы и окружающей природной среды.
На федеральном уровне приняты и действуют следующие нормативные акты: Федеральные законы “О ликвидации химического оружия”, “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами”, “Об использовании атомной энергии”, “Об экологической экспертизе”, “О животном мире”, а также Водный кодекс Российской Федерации и Лесной кодекс Российской Федерации. С 1992 года действует Закон Российской Федерации “Об охране окружающей природной среды”. Внесены на рассмотрение Государственной Думы законопроекты, связанные с безопасностью ядерного оружия, ядерных отходов.
V. Области политической и военной напряженности
п.89. Решение о применении военной силы в Чечне было принято Президентом РФ, который в соответствии с Конституцией является Верховным главнокомандующим. Палаты Федерального Собрания приняли целый ряд документов, содержащих резкую критику данного решения и требование урегулировать конфликт мирными средствами. Что касается вопроса о статусе Чеченской Республики, то он должен решаться с учетом положений Конституции РФ и на основе соблюдения принципа территориальной целостности Российской Федерации.
В. Отношения с союзными странами
Существующие очаги конфликтов на пространстве бывшего СССР оказывают негативное воздействие как на ситуацию в России, так и на интеграционные процессы в СНГ.
Несмотря на подключение к урегулированию конфликтов ООН, ОБСЕ и других международных организаций, основное бремя миротворческих операций в течение многих лет продолжает нести Россия. Благодаря настойчивым усилиям России, удалось добиться важных результатов в урегулировании: повсеместно прекращены боевые действия, устойчиво сохраняется режим прекращения огня, урегулирование переведено в политическую плоскость, поддерживается интенсивный переговорный процесс.
В настоящее время положение дел по урегулированию конфликтов выгладит следующим образом:
п.90. Нагорно-карабахский конфликт является самым застарелым. Его урегулирование продвигается сложно из-за глубоких расхождений в позициях конфликтующих сторон.
Предложения Сопредседателей Минского процесса ОБСЕ — Россия, США и Франция — о поэтапном урегулировании конфликта (на первом этапе — заключение Соглашения о прекращении вооруженного конфликта, возвращение азербайджанских беженцев в освобождаемые районы, снятие блокады с Армении, а на втором — достижение соглашения по статусу Нагорного Карабаха) были в октябре 1997 г. приняты руководством Армении и Азербайджана в качестве основы для переговоров. Руководство Нагорного Карабаха отвергает эти предложения, настаивая на “пакетном” решении.
Правительственный кризис в Армении и последовавшая за этим 4 февраля 1998 года отставка президента Л.Тер-Петросяна внесли новые сложности в процесс урегулирования конфликта, затормозили его развитие.
Возникшая непростая обстановка вокруг нагорно-карабахского конфликта требует дальнейших усилий Минской группы ОБСЕ, посреднический потенциал которой далеко не исчерпан.
Между Сопредседателями Минского процесса ОБСЕ проводятся консультации относительно дальнейших действий в нагорно-карабахском урегулировании.
п.91. С 1994 года под эгидой ООН и при посредничестве России ведутся переговоры о политическом урегулировании грузино-абхазского конфликта. Все это время стороны занимают жесткие, бескомпромиссные позиции по ключевым проблемам урегулирования: будущим государственно-правовым отношениям Грузии и Абхазии и возвращения беженцев.
Российские инициативы в июне-августе 1997 года, встреча Э.Шеварднадзе с В.Ардзинбой, организованная при посредничестве России, позволили вывести стороны на прямой диалог, сблизить их позиции и в основном согласовать текст Протокола о грузино-абхазском урегулировании. Но затем переговоры вновь застопорились. Грузинское руководство пытается решить проблему в свою пользу по существу силовыми методами, делая в последнее время ставку на применение “боснийской модели” к абхазскому урегулированию. Такой вариант может привести лишь к серьезной дестабилизации в зоне конфликта, где относительно мирная обстановка обеспечивается благодаря присутствию там Коллективных сил по поддержанию мира (КСПМ).
Серьезную проблему представляет террористическая деятельность в зоне конфликта различных вооруженных группировок, объектами которой все чаще становятся российские миротворцы.
Проведение женевской встречи сторон в ноябре 1997 года помогло поддержать динамику переговорного процесса. Сейчас стоит задача максимально эффективного задействования созданного в соответствии с договоренностями в Женеве механизма — Координационного совета с несколькими рабочими группами по практическим вопросам урегулирования.
Заметное продвижение достигнуто при активном участии России в урегулировании грузино-осетинского конфликта. Растет доверие сторон, возвращаются беженцы. Налажен диалог между Э.Шеварднадзе и Л.Чибировым. Идет работа над проектом документа, который определит основные аспекты государственно-правовых отношений сторон.
Однако без материальной поддержки Южной Осетии усилия в политической области могут оказаться недостаточными. Речь идет о выполнении принятых ранее обязательств по оказанию помощи в восстановлении разрушенной войной экономики Южной Осетии.
п.92. В урегулировании приднестровской проблемы в развитие Меморандума об основах нормализации отношений между Молдавией и Приднестровьем (май 1997 г.) стороны согласовали при участии посредников проект документа о разделении предметов ведения и делегировании полномочий. Тирасполь, однако, попытался трактовать этот документ по-своему, выступив с проектом “Декларации о государственности Приднестровской Молдавской Республики”.
Развитие переговорного процесса, конструктивный характер взаимодействия с ОБСЕ и Украиной по Приднестровью позволяют ожидать выход в близкой перспективе на решение основных проблем во всем комплексе урегулирования. В настоящее время основные усилия сосредоточены на решении вопросов разграничения полномочий между Кишиневом и Тирасполем, подготовке документа о создании экономического, социального и правового пространства в рамках общего государства, согласовании мер доверия и снижения напряженности в зоне безопасности, решении военно-имущественных вопросов, связанных с пребыванием в Приднестровье российских войск.
Подписание в ходе одесской встречи (19-20 марта 1998г.) “Соглашения о мерах доверия и развития контактов между Молдавией и Приднестровьем” и “Протокола договоренностей по военно-имущественным вопросам”, связанным с пребыванием группы российских войск в Приднестровье, явилось существенным шагом на пути к полной нормализации взаимоотношений между Приднестровьем и Молдавией в рамках общего государства.
Попытки обострить проблему вывода российских войск и вооружений могут идти лишь вразрез с имеющимся российско-молдавским пониманием на этот счет, в том числе в свете стабилизирующей роли российских войск в зоне конфликта.
п.93. Некоторые положения этого пункта не отражают важных аспектов отношений России с соседними государствами.
Отношения России с Латвией и Эстонией омрачаются продолжением практики массовых нарушений прав человека в этих государствах, притеснением русскоязычного населения, осуществлением руководством этих стран курса на построение моноэтнического государства. Безобразный инцидент, случившийся 3 марта с.г. в Риге, когда силой была разогнана демонстрация пенсионеров, в основном из числа жителей страны для которых родным языком является русский, и последовавшее вскоре санкционированное властями Латвии шествие ветеранов СС привели к резкому обострению российско-латвийских отношений. В ряде российских регионов началось движение за введение экономических санкций против Латвии, аналогичные предложения были внесены Федеральным Собранием. Об урегулировании отношений России с этими государствами до тех пор пока там не обеспечено соблюдение прав русскоязычного населения не может быть и речи.
Активная позиция Совета Европы в отношении фактов явного нарушения европейских стандартов в области соблюдения прав человека и национальных меньшинств в Латвии и Эстонии могла бы, на наш взгляд, содействовать улучшению ситуации и повышению авторитета Совета Европы.
В Докладе упущены принципиальные моменты российско-белорусских отношений. В апреле 1997 года образован Союз Белоруссии и России, действует совместная парламентская ассамблея. Линия Запада на изоляцию Белоруссии не поддерживается большинством членов Федерального Собрания, которые считают ее недальновидной. В Парламенте Российской Федерации, как в демократическом органе, высказываются и озабоченности по поводу ситуации в Белоруссии. Однако, общая позиция состоит в том, что все вопросы необходимо решать путем развития диалога и сотрудничества с этим государством.
п.94. Существенного прогресса удалось добиться в Таджикистане. В июне 1997 года в Москве подписано общее соглашение об установлении мира и национального согласия. С сентября 1997 года действует Комиссия по национальному примирению, практически завершено возвращение таджикских беженцев из Афганистана, идут процессы постепенного разоружения формирований оппозиции и их реинтеграция в государственные силовые структуры, разрабатывается новая конституция, формируются единые органы исполнительной власти. Возвратившийся в Душанбе лидер радикального крыла оппозиции А.Тураджонзода занял пост первого вице-премьера. Россия и международное сообщество проявляют все больше внимания к вопросам экономического восстановления Таджикистана. Важным этапом на этом пути явилась конференция стран-доноров в Вене в ноябре 1997 года.
Примирение, однако, осложняется внутренними противоречиями, попытками подвергнуть ревизии соглашения, претензиями на власть со стороны различных “третьих сил”. Негативно воздействует и нестабильность в Афганистане.
Процессу национального примирения в Таджикистане оказывают содействие Коллективные миротворческие силы СНГ из России, Узбекистана, Казахстана, Киргизии, численностью 5,6 тыс.чел. В этом же направлении действует и миссия наблюдателей ООН.
VI. Выводы
Вызывает сожаление, что докладчики не обратили внимание на главную, на наш взгляд, проблему существующую в России — продолжение систематических массовых нарушений прав человека в социальной области, включая невыплату зарплат, пенсий и т.д. Что касается остальных выводов, по ним имеются следующие замечания:
пп.95-96. На наш взгляд, в целом для политических реформ в России (укрепление законности и демократии), несмотря на конфликт в Чечне, характерно поступательное развитие.
Вместе с тем, недавняя ситуация с отставкой Правительства и линия Президента в вопросе о назначении нового Председателя правительства свидетельствуют о том, что пока, к сожалению, далеко не все острые политические вопросы, в том числе возникающие в отношениях исполнительной и законодательной власти, решаются консенсусом.
п.98. В случаях с Молдовой и Закавказьем, на наш взгляд, политика, ведущая к окончательному отказу от конфронтации, не проводится участниками конфликтов.