Если мы систематически занимаемся защитой прав человека у себя в региона, мы неизбежно в той или иной форме занимаемся и мониторингом. Вопрос лишь в том, чтобы сознавать, что именно мы делаем, и делать это по возможности наиболее эффективным образом, опираясь на уже давно отработанную методологию и накопленный до нас опыт. Так что смысл мониторинга в строгом смысле слова – то есть как определенным образом систематизированной и организованной деятельности – не только в его результатах: в подготовленных докладах или выполненных исследованиях. Может быть, главный его смысл – в оптимальной организации, в возможности навести порядок в собственной работе, не утонуть во множестве фактов и не упустить главное.
С другой стороны, подведение итогов мониторинга дает нам возможность систематизировать информацию, выделить приоритеты и, наконец, – найти средства и возможности изменить ситуацию (обжаловать нормативные акты, подготовить обоснованные предложения по изменению правоприменительной практике и проведению реформ в адрес органов власти). И, наконец, подготовленный обзор или доклад дает возможность показать свою работу, что значительно упростит общение с прессой.
Основные проблемы организации мониторинга, по сути, аналогичны проблемам организации систематической правозащитной работы вообще: это проблемы лучшей организации сбора информации, оценки и повышения ее достоверности и качества, экспертной оценки региональных и федеральных нормативных актов.
1. Сбор информации.
Традиционные источники: практика работы общественных приемных и публикации в СМИ. Однако, как показал наш опыт, для повышения содержательности исследования и докладов важно привлекать официальные источники: статистические отчеты, обзоры, периодические отчеты о работе государственных органов, ответы на запросы. Особенно интересны оказались отчеты о работе специализированных органов (Комитета по труду и занятости, прокуратуры, комиссий по делам несовершеннолетних, службы занятости, ГУИН МЮ, миграционной службы и т.п.). При сборе информации из этих источников очень помогает участие структур, специально уполномоченных запрашивать такую информацию: комиссий по правам человека, депутатов Государственного Думы или Законодательного Собрания региона) .
Однако основным источником информации остается правозащитная практика. И именно от организации работы с жалобами и представления таких сведений в докладе зависит, насколько доклад будет "жизненным" и доказательным. Цитаты из жалоб "оживляют" доклад, популяризируют его для широкого круга читателей.
Сложнее всего бывает анализ жалоб, направляемых в общественные приемные, – это кропотливая работа, требующая большого внимания. Исследователь, как правило, не может самостоятельно справиться с большим объемом информации и вынужден полагаться на помощь волонтеров. В этом случае важно тщательно проинструктировать волонтеров о критериях приемлемости и возможных "подводных камнях". Особое внимание волонтеров пришлось обращать на достоверность информации (точность ее изложения и документальное подтверждение) и на верность расставленных заявителем акцентов при изложении событий (зачастую в жалобе содержится информация о нарушениях прав, на которую пострадавший сам не обращает внимание). Очень важно было обучить волонтеров сортировать жалобы по видам нарушений.
Наиболее эффективным средством для организации такой работы стало составление базы данных. Она позволяет использовать материалы общественных приемных для самых разных целей. Если информация по жалобе заносится в компьютер, то впоследствии, используя поисковую систему, мы можем найти по ключевым словам все жалоба на тему исследования. На этот случай полезно делать в учетной информации отсылки на обжалуемые нормативные акты и решения.
Такую же базу можно создать по заявлениям и обращениям в связи с нарушением прав, которые направляются от имени самой правозащитной организации. В Нижегородском обществе прав человека, к примеру, используется специальная база данных по СМИ, куда заносятся не только все обращения в адрес прессы, но и координаты региональных изданий и телекомпаний и интересные публикации по правам человека из интернетных сайтов различных изданий. Дополнительные затраты времени с лихвой окупаются возможностью быстро найти не только полезную для исследования информацию, но и необходимые ссылки на первоисточники.
Правда, использовать материалы СМИ приходится с большой с осторожностью. Практика показала, что публикации в СМИ (прежде всего информационные, телетайпового формата) часто бывают не точными, противоречивыми, а зачастую просто ложными Такие публикации нужно проверять по другим источникам информации. Чаще всего для этого используются запросы в адрес потенциального нарушителя.
Наиболее достоверными оказываются публикации, подготовленные на основе журналистского расследования. Несмотря на эмоциональную оценку изложенного, в таких публикациях, как правило, приводится достоверная информация, полученная из нескольких различных источников. Особенно полезно использовать несколько разных публикаций по одной теме, различающихся своими оценками: подобное сопоставление, например, различных публикаций о проявлениях ксенофобии и национализма делает доклады более взвешенными, убедительными.
2. Оценка достоверности.
Сложнее всего оценивать и проверять сообщения о нарушениях прав человека в случаях с принципиально труднодоказуемыми фактами. Типичные случаи такого рода – сообщения о фактах пыток и жестокого обращения. С одной стороны, мы не можем представлять их в докладе, основываясь только на самом факте сообщения, с другой – изложение таких фактов имеет особый приоритет, т.к. это – примеры наиболее грубого нарушения прав человека.
Чтобы признать такие дела приемлемыми, необходимо прежде всего получить подтверждение от потерпевшего (а в случае с несовершеннолетним – от его родителей). При проверке таких сообщений первые шаги исследователя – получение подтверждения от потерпевшего и поиск свидетелей. Как минимум, необходимо подготовить запросы в места содержания под стражей, где могут находиться сведения о результатах осмотра потерпевшего при поступлении. Как показывает опыт, те дела, по которым нет свидетелей происходившего или доказательств нанесения ущерба, в отчете представить невозможно.
Трудно бывает оценивать достоверность сообщений из закрытых учреждений (спецбольниц, интернатов и т.п.).
Основная проблема в оценке таких сообщений – затруднение потерпевших в изложении фактов нарушений в жалобах. Во многих случаях потерпевший не может быть легализован или идентифицирован, т.к. это связано с угрозой преследования и наказания. А соблюдение анонимности значительно сужает возможности получения официальной информации. В этой связи эффективный путь исследования – проведение интервью в учреждении. Итогом такой работы становится интервьюирование широкого круга осведомленных людей: сотрудников учреждения, больных, внешних наблюдателей (родственников, жителей близлежащих домов, лиц, посещающих учреждения по долгу службы) и составление отчета по работе всего учреждения. Если в каких то случаях требуется вмешательство – может быть составлен отдельный отчет по расследованию фактов чрезвычайных происшествий (например, истязаний, физического насилия и т.п.). В результате в докладе мы получим возможность представлять ссылку не на жалобу, а на специальный отчет.
Сложно отражать в докладе и такую практику нарушения прав, по которой отсутствуют жалобы от потерпевших. Так, по нашему личному опыту (из разговоров, публикаций) нам могут быть известны примерные обстоятельства и масштабы нарушений, но необходимых доказательств нет. В тоже время подобные нарушения могут быть вопиющими и их важно отразить в докладе для полной оценки ситуации. Например, известно, что директора ИЧП не заключают договоров с наемными работниками, ущемляются права представителей сексуальных меньшинств, администрация ИУ взимает оплату с родственников осужденных или мигрантов принудительно обследуют на ВИЧ и т.п. Потерпевшие предпочитают не жаловаться в силу зависимости от должностного лица или для сохранения конфиденциальности личной информации.
В этих ситуациях исследователю приходиться проявлять инициативу и попытаться получить информацию из доступных источников:
- запросов в учреждения или в службы, наделенные правом проверки,
- интервьюирования потенциальных потерпевших,
- конфиденциального анкетирования.
Особенно эффективно интервьюирование. Соблюдая конфиденциальность, мы имеем возможность представить наглядный пример дискриминации или ограничения прав. Однако и здесь важно соблюдать достоверность и при отражении ситуации в докладе или отчете использовать ссылки на сведения как минимум двоих конфидентов.
С не меньшими сложностями связаны сообщения о насилии в семье, о дискриминации женщин. Однако здесь сложности связаны прежде всего с сохранением объективности оценки. При множественности и эмоциональности интерпретаций события бывает чрезвычайно затруднительно сопоставить изложенное, а также получить подтверждение потерпевшего подростка. При исследовании подобного случая чрезвычайно важно встретиться со всеми участниками события и сравнить их показания. Достоверность повышается, если удается найти независимых свидетелей. в таких делах Если мы имеем лишь противоречивые свидетельства заинтересованных участников, – от представления такого события лучше воздержаться.
3. Экспертиза.
Как правило, для опытного правозащитника уже не вызывает сложность найти в нормативных актах противоречия с нормами права прав человека. Здесь мы можем следовать логике и осознанию несправедливости. Поправить себя в выводах мы всегда можем, посмотрев диспозицию статей каких-либо основных (универсальных) документов по правам человека. Понятно, что тем больше знаний по международному праву, тем меньше возможности ошибочного заключения.
Значительно сложнее бывает привести доказательство умозаключения. Как правило, в этом случае подбираются по теме все доступные акты международного права и сопоставляются с "подозрительной" нормой. Здесь можно лишь рекомендовать – проверять, имеют ли они обязывающую силу, ратифицированы ли Россией, в особых случаях – не приняты ли они повсеместно как нормы обычного международного права (в этом случае они имеют обязывающую силу и без ратификации). После ратификации Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод к числу подобных источников относится и прецедентное право Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам человека (так называемое страсбургское право). Доступные для исследователя средства – компьютерные нормативные базы, где можно воспользоваться для поиска ключевыми словами. Но, если эти базы не специализированы, – мы рискуем упустить множество важных международных актов и решений Европейского суда. Остается надеяться, что специализированная по правам человека база будет когда-либо нам доступна.
Иметь готовый анализ региональных нормативных актов чрезвычайно полезно и для правозащитной работы как таковой. Зачастую мы не можем обжаловать правоограничительные нормативные акты только потому, что не имеем жалоб потерпевших. Возможность быстро составить жалобу, включив уже готовый анализ решения, упростит обжалование при ожидаемом обращении потерпевшего.
Представленные рекомендации – лишь попытка отразить практический опыт мониторинга. Однако добиться эффективной работы можно лишь на деле, – создавая структуру мониторинга. Работа по сбору данных и исследованию строиться прежде всего на работе многих активистов и волонтеров. И чем больше таких людей удастся найти и вовлечь в мониторинг, чем богаче их опыт и профессионализм, – тем быстрее и качественней мы сможем получать результат. А созданная, благодаря проведению мониторинга, структура станет реальным механизмом общественного контроля в регионе.
